Дело № 3а-11/2025

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

город Калуга 4 апреля 2025 года

Калужский областной суд в составе председательствующего судьи Евсютиной Е.И., при секретаре Косенковой А.А., с участием прокурора Баевой А.А., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Городской Думе городского поселения «Город Балабаново» о признании недействующим в части решения Городской Думы городского поселения «Город Балабаново» от 28 января 2021 года №08-д «Об утверждении порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Балабаново» (в редакции решений от 24 февраля 2021 года №15-д, от 26 октября 2023 года №46-д),

УСТАНОВИЛ:

решением Городской Думы городского поселения «Город Балабаново» Боровского района Калужской области от 28 января 2021 года №08-д «Об утверждении порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Балабаново» (в редакции решений Городской Думы городского поселения «Город Балабаново» Боровского района Калужской области от 24 февраля 2021 года №15-д, от 26 октября 2023 года №46-д) утвержден Порядок размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Балабаново» (Приложение) – (далее – Порядок).

Указанный Порядок содержит Раздел 2. «Требования к размещению нестационарных торговых объектов, объектов бытового обслуживания населения и временных объектов общественного питания», в указанный раздел включены пункты 2.1.-2.6.

Пунктом 2.2. Порядка предусмотрено, что на территории городского поселения НТО размещаются на основании договора на размещение нестационарного торгового объекта – далее Договора, заключаемого по результатам проведения конкурса, порядок проведения которого устанавливается постановлением Администрации городского поселения. При этом срок действия Договора не должен превышать 5 (пять) лет.

Заключенные по результатам проведения конкурса Договоры продолжают действовать до истечения указанных в них сроков (пункт 2.3. Порядка).

Договоры, сроки действия которых истекают с 14 марта 2022 года по 31 декабря 2026 года, продлеваются без проведения торгов на 7 лет. Порядок их продления устанавливается приказом министерства конкурентной политики Калужской области от 24 января 2023 года №8-лд «Об особенностях разрешительных режимов в сфере торговли на территории Калужской области».

Договор не дает лицу, с которым он заключен, право на строительство или реконструкцию объектов капитального строительства, на использование земельных участков в иных целях, чем предусмотрено таким Договором (пункт 2.4 Порядка).

Порядок также содержит Раздел 5. «Прекращение права на размещение НТО», пунктом 5.1. которого предусмотрено, что право на размещение НТО прекращается в случаях, установленных Договором, а также в случае прекращения хозяйствующим субъектом в установленном законодательством Российской Федерации порядке своей деятельности.

Решения Городской Думы городского поселения «Город Балабаново» Боровского района Калужской области от 28 января 2021 года №08-д, от 24 февраля 2021 года №15-д, от 26 октября 2023 года №46-д опубликованы в газете «Балабаново» № 04 (1080) 3 февраля 2021 года, №08 (1012) 3 марта 2021 года, №43 (1148) 1 ноября 2023 года (том 1 л.д. 75, 80, 85).

ФИО1, являясь индивидуальным предпринимателем в сфере осуществления розничной нестационарной торговли, осуществляла свою деятельность с 1996 года по адресу: 

<

адрес>, в районе 

<

адрес>. Административный истец обратилась в Калужский областной суд с настоящим административным иском, в котором просила признать недействующими и не подлежащими применению пункты 2.2., 2.3., 2.4., 5.1. Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Балабаново», утвержденного решением Городской Думы городского поселения «Город Балабаново» Боровского района Калужской области от 28 января 2021 года №08-д. 

В обоснование требований указано, что административным ответчиком при принятии оспариваемого решения была нарушена процедура принятия нормативного правового акта, который в нарушение требований Устава был принят представительным органом, а должен был быть принят администрацией города Балабаново. Указывает, что отсутствие у нее (административного истца) предусмотренного оспариваемым решением договора на размещение нестационарного торгового объекта (истечение срока его действия) в настоящее время является основанием предъявления администрацией городского поселения «Город Балабаново» требований об освобождении земельного участка и демонтаже нестационарного торгового объекта. Оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует нормативным положениям, имеющим большую юридическую силу, закрепленным в Федеральном законе «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», Федеральном законе «О защите конкуренции», Земельном кодексе Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации.

Кроме того, оспариваемое решение нарушает право административного истца, связанное с невозможностью осуществлять деятельность в торговых нестационарных объектах, в которых ранее такую деятельность она осуществляла.

Административный истец ФИО1, будучи уведомленной о времени и месте слушания дела, в судебное заседание не явилась, ее представитель ФИО2 в судебном заседании требования административного иска поддержала.

Представитель административного ответчика Городской Думы городского поселения «Город Балабаново» и заинтересованного лица администрации городского поселения «Город Балабаново» ФИО3 возражала против удовлетворения административного иска.

Заинтересованное лицо Глава городского поселения «Город Балабаново», будучи уведомленным о времени и месте слушания дела, в судебное заседание не явился.

Представитель заинтересованного лица МУ «МФЦОН Балабаново» ФИО4, будучи уведомленным о времени и месте слушания дела, в судебное заседание не явился, в письменном ходатайстве просил рассмотреть дело в его отсутствие, выступая в судебном заседании ранее возражал против удовлетворения административного иска. 

Выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Баевой А.А., полагавшей требования административного иска не подлежащими удовлетворению, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему.

На основании пункта 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление.

Согласно выписке из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей ФИО5 с ДД.ММ.ГГГГ года является индивидуальным предпринимателем, основной вид деятельности – торговля розничная преимущественно пищевыми продуктами, включая напитки, и табачными изделиями в неспециализированных магазинах (том 1 л.д. 61-65).

На основании заявления, поданного на имя начальника Балабановского гарнизона, и акта выбора участка земли под строительство торгового павильона на центральном КПП 

<

адрес> административный истец на асфальто-бетонной площадке, принадлежащей Российской Федерации, в 1997 году разместила торговый павильон, в последующем ФИО1 осуществила соединение двух торговых павильонов путем обкладки кирпичом и устройства бетонного ленточного фундамента.

13 мая 2015 года нежилое здание магазина «

<

данные изъяты>», 1998 года постройки, площадью № кв.м, расположенное по адресу: 

<

адрес>, было поставлено на кадастровый учет, присвоен кадастровый номер № (том 2 л.д. 87).

Решением Арбитражного суда Калужской области от 4 июля 2016 года по делу №А23-№ в удовлетворении искового заявления ФИО1 к муниципальному образованию «Город Балабаново» Боровского района Калужской области о признании права собственности на нежилое помещение – здание магазина с кадастровым номером №, площадью № кв.м отказано (том 2 л.д. 217-219).

1 января 2021 года между МУ «МФЦОН Балабаново» и индивидуальным предпринимателем ФИО1 был заключен договор о предоставлении торгового места для размещения нестационарного торгового объекта (№НТО 25), расположенного по адресу: 

<

адрес>, в районе 

<

адрес>, площадью № кв.м, на земельном участке с кадастровым номером №, в пределах которого расположен торговый объект площадью № кв.м, на срок с 1 января по 31 декабря 2021 года.

1 января 2021 года между МУ «МФЦОН Балабаново» и индивидуальным предпринимателем ФИО1 также был заключен договор о предоставлении торгового места для размещения нестационарного торгового объекта (№НТО 21), расположенного по адресу: 

<

адрес>, в районе домов 

<

адрес> и 

<

адрес>, площадью № кв.м, на земельных участках с кадастровыми номерами № и №, на срок с 1 января по 31 декабря 2021 года.

В соответствии с дополнительными соглашениями №1 к договорам от 1 марта 2021 года права и обязанности МУ «МФЦОН Балабаново» перешли к администрации городского поселения «Город Балабаново».

Из объяснений представителя административного ответчика, данных в судебном заседании, следует, что в производстве Арбитражного суда Калужской области рассматривается дело по иску администрации городского поселения «Город Балабаново» к ФИО1 об освобождении земельного участка от размещенного торгового павильона.

Из материалов дела также видно, что до 21 апреля 2022 года в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Балабаново» включались нестационарные торговые объекты, расположенные по адресам: 

<

адрес>) (том 3 л.д. 81-86, том 2 л.д. 33-38, том 1 л.д. 130). 

Административный истец, ссылается на то, что оспариваемый в части нормативный правовой акт нарушает ее права, свободы и законные интересы, связанные с осуществлением ею предпринимательской деятельности в сфере торговли, в связи с чем на основании части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации она вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением, которое подлежит рассмотрению по существу.

В силу пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление гарантируется, в числе прочего, запретом на ограничение прав местного самоуправления (статья 12, часть 1 статьи 130 и статья 133).

Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа отнесено в том числе создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами торговли и бытового обслуживания (пункт 15 части 1 статьи 16).

В соответствии с частью 3 статьи 3, частью 2 статьи 6, частью 3 статьи 17 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 381-ФЗ) органы местного самоуправления создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены названным федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, разрабатывать и утверждать схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Согласно подпункту 10 пункта 1 статьи 9 Устава муниципального образования «Город Балабаново», принятого решением Городской Думы муниципального образования «Город Балабаново» от 28 декабря 2006 года №132-д, к вопросам местного значения муниципального образования «Город Балабаново» относится создание условий для обеспечения жителей города Балабаново услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Подпунктом 6 пункта 1 статьи 27 Устава муниципального образования «Город Балабаново» предусмотрено, что в компетенции Городской Думы находится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

В соответствии с приведенными федеральными законами и Уставом муниципального образования «Город Балабаново» решением Городской Дубы муниципального образования «Город Балабаново» от 28 января 2021 года №08-д утвержден Порядок размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Балабаново». 

В соответствии с пунктом 2 статьи 49 Устава муниципального образования «Город Балабаново» муниципальные правовые акты городской Думы вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования (обнародования), если законодательством РФ, законом Калужской области или самими муниципальными правовыми актами не установлен иной срок вступления их в силу.

Согласно пункту 2 статьи 50 Устава муниципального образования «Город Балабаново» официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается его первая публикация в еженедельной газете "Балабаново" и размещение на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, зарегистрированном как сетевое издание, в установленном законом порядке.

В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться.

Из материалов дела видно, что решение об утверждении порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Балабаново» было принято на очередном заседании Городской Думы муниципального образования «Город Балабаново», решение от 28 января 2021 года №08-д было опубликовано в газете «Балабаново» №04 (1008) 3 февраля 2021 года (том 1 л.д. 73-74, 75).

Решение «О рассмотрении требования прокуратуры Боровского района от 04.02.2021 №7-76-2021 и внесении изменений в решение Городской Думы городского поселения «Город Балабаново» от 28.01.2021 №08-д «Об утверждении порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Балабаново» было принято на очередном заседании Городской Думы муниципального образования «Город Балабаново», решение от 24 февраля 2021 года №15-д было опубликовано в газете «Балабаново» №08 (1012) 3 марта 2021 года (том 1 л.д. 78-79, 80).

Решение «О рассмотрении протеста прокурора от 05.10.2023 №Прдп-43-23 и внесении изменений в решение Городской думы городского поселения «Город Балабаново» от 28.01.2021 №08-д «Об утверждении порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Балабаново» было принято на очередном заседании Городской Думы муниципального образования «Город Балабаново», решение от 26 октября 2023 года №46-д было опубликовано в газете «Балабаново» №43 (1148) 1 ноября 2023 года (том 1 л.д. 83-84, 85).

Таким образом, из изложенного следует, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Городской Думы муниципального образования «Город Балабаново» с соблюдением требований законодательстве к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

В силу пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Подпунктом 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в следующих случаях: размещение нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом № 381-ФЗ.

Таким образом, действующим законодательством предусмотрена возможность выбора порядка реализации предоставления земель для размещения нестационарных торговых объектов (НТО) в соответствии со схемой размещения НТО как с предоставлением земельного участка, так и без такого предоставления.

В силу частей 1, 3 статьи 10 Федерального закона № 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы (часть 6 статьи 10 Федерального закона №381-ФЗ).

В силу положений части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением случаев, прямо предусмотренным положениями названного закона.

В соответствии с частью 1 статьи 15 названного Федерального закона федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Таким образом, федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также на землях, государственная собственность на которые не разграничена, равно как не содержит запрет на возможность определения такого порядка и не исключает оформление прав, в том числе посредством заключения договора по результатам проведения конкурентных процедур.

Оспариваемым Порядком в качестве общего правила закрепляется, что в городе Балабаново предоставление земель для размещения НТО реализуется посредством оформления договора на размещение объекта (пункт 2.2).

Такой договор, как видно из представленных в суд материалов, содержания оспариваемого Порядка по своей сути не является договором аренды и не предполагает предоставление земельного участка и установление сервитута.

Порядком установлено, что договор размещения объекта заключается по результатам проведения открытого конкурса (пункт 2.2).

Фактически, данный договор представляет собой подтверждение права на осуществление торговой деятельности, сопряженной с использованием соответствующей части общественной земли, в месте, установленном схемой размещения НТО.

В этой части Порядок согласуется с нормативными установлениями, имеющими большую юридическую силу, создавая равные возможности доступа лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, связанную с приобретением и продажей товаров, в размещении НТО на территории города Балабаново. 

В силу пункта 1 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги. Таким образом, право на заключение договора на размещение НТО возникает у хозяйствующего субъекта, по общему правилу, после проведения конкурса.

Предусмотренное в пункте 2.2 Порядка правило устанавливает, что срок действия договора не должен превышать 5 (пять) лет.

В силу пункта 2.3. Порядка заключенные по результатам проведения конкурса договоры продолжают действовать до истечения указанных в них сроков.

Договоры, сроки действия которых истекают с 14 марта 2022 года по 31 декабря 2026 года, продлеваются без проведения торгов на 7 лет. Порядок их продления устанавливается приказом министерства конкурентной политики Калужской области от 24 января 2023 года №8-лд «Об особенностях разрешительных режимов в сфере торговли на территории Калужской области». 

В этой части Порядок согласуется с требованиями части 6 статьи 10 Федерального закона №381-ФЗ, не допуская произвольный пересмотр мест размещения НТО, создает условия для стабильного осуществления прав хозяйствующих субъектов, занимающихся торговой деятельностью, на равных условиях, без установления каких-либо преимуществ для отдельных предпринимателей. Кроме того, абзац второй пункта 2.3. соответствует также требованиям пункта 1.1. приказа министерства конкурентной политики Калужской области от 24 января 2023 года №8-лд «Об особенностях разрешительных режимов в сфере торговли на территории Калужской области».

Пункт 2.4. Порядка, согласно которому договор не дает лицу, с которым он заключен, право на строительство или реконструкцию объектов капитального строительства, на использование земельных участков в иных целях, чем предусмотрено таким договором, согласуется с действующим законодательством. Правоотношения по строительству, реконструкции регулируются статьями 51, 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Оспариваемый пункт 2.4. Порядка согласуется также с понятием нестационарного торгового объекта, под которым в силу части 6 статьи 2 Федерального закона № 381-ФЗ понимается торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

Пункт 5.1. Порядка, согласно которому право на размещение НТО прекращается в случаях, установленных Договором, а также в случае прекращения хозяйствующим субъектом в установленном законодательством Российской Федерации порядке своей деятельности, согласуется с пунктом 1 статьи 407 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым обязательство прекращается полностью или частично по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, другими законами, иными правовыми актами или договором.

Оценивая установленные конкретные обстоятельства по делу, суд приходит к выводу, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий, оспариваемый в части Порядок соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в оспариваемом нормативном правовом акте отсутствуют признаки неопределённости и нарушения прав и законных интересов административного истца, в связи с чем оснований для удовлетворения административного искового заявления не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 к Городской Думе городского поселения «Город Балабаново» о признании недействующим в части решения Городской Думы городского поселения «Город Балабаново» от 28 января 2021 года №08-д «Об утверждении порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Балабаново» (в редакции решений от 24 февраля 2021 года №15-д, от 26 октября 2023 года №46-д) отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции через Калужский областной суд в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме.

Председательствующий Е.И. Евсютина 

Мотивированное решение изготовлено 18 апреля 2025 года.