УИД 47OS0000-01-2023-000181-70

Дело № 3а-114/2023

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Санкт-Петербург 12 декабря 2023 г.

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Астапенко С.А.

при секретаре Черкасовой Е.С. 

с участием прокурора Супрунова Э.С.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям ООО «Служба Мониторинга – Ленинградская область», ООО «Стандарт Безопасности» о признании не действующим постановление Правительства Ленинградской области от 24.04.2023 года № 271,

установил:

постановлением Правительства Ленинградской области от 24.04.2023 года № 271 утвержден Порядок организации дублирования сигналов о возникновении пожара в подразделения пожарной охраны на территории Ленинградской области в соответствии с частью 7 статьи 83 Федерального закона от 22 июля 2008 год № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности (далее также Порядок, Постановление № 271).

Согласно пункту 2 Постановления № 271 органам исполнительной власти Ленинградской области, государственным учреждениям Ленинградской области обеспечить дублирование сигналов о возникновении пожара в подразделения пожарной охраны с объектов защиты классов функциональной пожарной опасности Ф1.1, Ф1.2, Ф4.1, Ф4.2 в соответствии с Порядком.

Пунктом 3 Постановления № 271 рекомендовано органам местного самоуправления Ленинградской области, организациям, расположенным на территории Ленинградской области, обеспечить дублирование сигналов о возникновении пожара в подразделения пожарной охраны с объектов защиты классов функциональной пожарной опасности Ф1.1, Ф1.2, Ф4.1, Ф4.2 в соответствии с Порядком.

Согласно пункту 4 Государственному казенному учреждению Ленинградской области "Ленинградская областная противопожарно-спасательная служба":

организовать работу по реализации Порядка;

организовать прием в подразделения пожарной охраны дублирующего сигнала о возникновении пожара в соответствии с Порядком.

Пунктом 5 Постановления № 271 рекомендовано Главному управлению МЧС России по Ленинградской области организовать прием дублирования сигналов о возникновении пожара в подразделения пожарной охраны с объектов защиты классов функциональной пожарной опасности Ф1.1, Ф1.2, Ф4.1, Ф4.2 в соответствии с Порядком.

В соответствии с пунктом 1.1 Порядок устанавливает единые на территории Ленинградской области требования к дублированию сигналов о возникновении пожара в подразделения пожарной охраны, в районе выезда которых расположены объекты защиты, в соответствии с расписанием выезда местного пожарно-спасательного гарнизона.

В целях настоящего Порядка применяются следующие термины:

объекты защиты - здания (сооружения, пожарные отсеки и части зданий, сооружений - помещения или группы помещений, функционально связанные между собой) классов функциональной пожарной опасности Ф1.1, Ф1.2, Ф4.1, Ф4.2, сигнал о срабатывании систем пожарной сигнализации которых подлежит дублированию в подразделение пожарной охраны (абзац 2 пункта 1.3 Порядка);

подразделение пожарной охраны - подразделение Государственной противопожарной службы, для которого Расписанием выезда местного пожарно-спасательного гарнизона предусмотрено первоочередное направление сил и средств по первому сигналу о возникновении пожара с объекта защиты (абзац 7 пункта 1.3 Порядка);

пункт приема информации Ленинградской области (ППИ Ленинградской области) - пункт размещения оборудования для связи с АРМ (автоматизированное рабочее место) подразделений пожарной охраны, расположенный по адресу: 

<

...> (абзац 12 пункта 1.3 Порядка).

Согласно пункту 2.1 Порядка дублирование сигналов о возникновении пожара в подразделения пожарной охраны обеспечивается передачей по основному и резервному/резервным каналам связи сигналов о возникновении пожара от ПОО (прибор объектовый оконечный), установленного на объекте защиты, на АРМ подразделения пожарной охраны. Реагирование подразделениями пожарной охраны на сигналы о возникновении пожаров осуществляется на безвозмездной основе.

Сигнал о возникновении пожара должен автоматически дублироваться в подразделение пожарной охраны, ЦППС (центральный пункт пожарной связи местного пожарно-спасательного гарнизона Ленинградской области), а также при наличии технической возможности к системам обеспечения безопасности жизнедеятельности населения Ленинградской области: территориально-распределенной автоматизированной информационно-управляющей системе "Система-112 Ленинградской области" (далее - "Система-112") и аппаратно-программному комплексу "Безопасный город" (далее - АПК "Безопасный город") в соответствии с приказом МЧС России от 24 ноября 2022 года N 1173 "Об утверждении требований к проектированию систем передачи извещений о пожаре" (абзац 1 пункт 2.2 Порядка).

Для дублирования сигналов о возникновении пожара объекты защиты должны применять СПИ (система передачи извещений о пожаре), прошедшие процедуру подтверждения соответствия требованиям технического регламента Евразийского экономического союза "О требованиях к средствам обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения" (ТР ЕАЭС 043/2017) и обеспечивающие информационную и электрическую совместимость с ППО АРМ, а также с техническими средствами "Системы-112" и АПК "Безопасный город" в случае наличия технической возможности автоматического дублирования сигнала о возникновении пожара (абзац 2 пункт 2.2 Порядка).

Согласно пункту 2.3 Порядка при дублировании сигналов о возникновении пожара могут использоваться различные каналы связи и приема: радиоканальные, оптоволоконные, комбинированные, использующие иные линии связи. Каналы связи и приема должны обеспечивать передачу больших объемов данных, в том числе мультимедийной информации.

ООО «Служба Мониторинга – Ленинградская области» (ООО «СМ-Ленобласть») обратилось в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим постановление Правительства Ленинградской области от 24.04.2023 года № 271 «Об утверждении Порядка организации дублирования сигналов о возникновении пожара в подразделения пожарной охраны на территории Ленинградской области в соответствии с частью 7 статьи 83 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

ООО «Стандарт Безопасности» обратилось в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением, в котором также просит признать недействующим с даты принятия постановление Правительства Ленинградской области от 24.04.2023 года № 271 «Об утверждении Порядка организации дублирования сигналов о возникновении пожара в подразделения пожарной охраны на территории Ленинградской области в соответствии с частью 7 статьи 83 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

Определением Ленинградского областного суда от 2.10.2023 года административные дела по административному иску ООО «СМ-Ленобласть» и административному иску ООО «Стандарт Безопасности» объединены в одно производство.

В порядке ст. 46 КАС РФ принято измененное административное исковое заявление ООО «Служба Мониторинга – Ленинградская область» от 02.10.2023 г., в котором Общество просит:

1. Признать недействующим с даты принятия постановление Правительства Ленинградской области от 24.04.2023 года № 271 «Об утверждении Порядка организации дублирования сигналов о возникновении пожара в подразделения пожарной охраны на территории Ленинградской области в соответствии с частью 7 статьи 83 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» как принятое за пределами компетенции и с нарушением порядка принятия;

2. Признать недействительными следующие положения постановления Правительства Ленинградской области от 24.04.2023 года № 271 «Об утверждении Порядка организации дублирования сигналов о возникновении пожара в подразделения пожарной охраны на территории Ленинградской области в соответствии с частью 7 статьи 83 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»:

2.1. Положения п. 1.1 Порядка в части слов «, в районе выезда которых расположены объекты защиты, в соответствии с расписанием выезда местного пожарно-спасательного гарнизона». В остальной части п. 1.1 Порядка оставить без изменений;

2.2. Положения п. 1.3 Порядка в части термина «подразделения пожарной охраны» и его определения – «подразделение Государственной противопожарной службы, для которого Расписанием выезда местного пожарно-спасательного гарнизона предусмотрено первоочередное направление сил и средств по первому сигналу о возникновении пожара с объекта защиты»;

2.3. Положения п. 1.3 Порядка в части термина «пункт приема информации Ленинградской области (ППИ Ленинградской области)» и его определения – «пункт размещения оборудования для связи с АРМ подразделений пожарной охраны, расположенный по адресу: 

<

...>»;

2.4. Положения п. 2.1 Порядка в части первого предложения – «Дублирование сигналов о возникновении пожара в подразделения пожарной охраны обеспечивается передачей по основному и резервному/резервным каналам связи сигналов о возникновении пожара от ПОО (прибор объектовый оконечный), установленного на объекте защиты, на АРМ подразделения пожарной охраны». Второе предложение оставить без изменений; 

2.5. Положения абзаца 2 п. 2.2 Порядка в части слов «и обеспечивающие информационную и электрическую совместимость с ППО АРМ, а также с техническими средствами "Системы-112" и АПК "Безопасный город" в случае наличия технической возможности автоматического дублирования сигнала о возникновении пожара». В остальной части оставить без изменений;

2.6. Положения абзаца 2 п. 2.3 Порядка полностью – «Каналы связи и приема должны обеспечивать передачу больших объемов данных, в том числе мультимедийной информации».

В административном исковом заявлении ООО «СМ-Ленобласть» указывается следующее.

Нарушен порядок принятия Постановления № 271, поскольку в силу заключенного с МЧС России соглашения от 15.08.2019 года Правительство Ленинградской области не обладало компетенцией по принятию нормативных актов в сфере организации пожаротушения. 

Постановление № 271, являющееся нормативным документом по пожарной безопасности, не согласовано с ГУ МЧС России по Ленинградской области.

Постановление № 271 в части п. 2.1, п. 1.3 в части термина «подразделение пожарной охраны» не соответствует приказу МЧС России от 24.11.2022 года № 1173 «Об утверждении требований к проектированию систем передачи извещений о пожаре». 

В приказе МЧС России от 24.11.2022 года № 1173, иных нормативных актах отсутствует требование использования для дублирования сигнала о пожаре не менее двух каналов связи. 

Система передачи извещений о пожаре должна обеспечивать передачу информационного пакета от прибора объектового оконченного (ПОО) на прибор пультовой оконченный (ППО) по резервному маршруту или резервному каналу связи при неисправности или недоступности основного (п. 5.1.2 ГОСТ 34701-2020).

В соответствии с п. 2.1 Постановления № 271 требуется применение передачи извещений о пожаре с обязательным использованием двух каналов связи и не допускается использование систем передачи извещений о пожаре, использующие единственный канал связи со множеством маршрутов. 

Термин «подразделение пожарной охраны», который дается в Постановлении № 271, сужает перечень видов пожарной охраны до одного – государственной противопожарной службы, что противоречит статье 4 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», содержащей 5 видов пожарной охраны. 

Боевым уставом подразделений пожарной охраны, утвержденным приказом МЧС России от 16.10.2017 № 444, и приказом МЧС России от 24.11.2022 года № 1173 предусмотрено получение сигнала о пожаре в центральном пункте пожарной связи (ЦППС), из которого обеспечивается направление сил и средств к месту вызова. 

Пункт 2.2 Постановления № 271 в нарушение указанных нормативных положений требует дублирования и в ЦППС, и в ближайшее подразделение пожарной охраны и к системам "Системы-112", АПК "Безопасный город", что создает неопределенность.

Порядок не соответствует ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в части установления технических требований, не являющихся обязательными по законодательству, таких что один из конкурирующих производителей систем передачи извещений о пожаре и эксплуатирующих ее организаций соответствует им, а другой - не соответствует, из-за которых эксплуатация одной из конкурирующих систем передачи извещений о пожаре оказывается недопустимой на территории Ленинградской области.

Административный истец ООО «Стандарт Безопасности» в административном иске поддерживает правовую позицию административного истца ООО «СМ-Ленобласть».

Административный ответчик Правительство Ленинградской области в письменном отзыве от 24.08.2023 года просит отказать в удовлетворении требований административных исков, считая их доводы необоснованными. 

В отзыве указывается, что Постановлением № 271 в п. 1.3 правомерно подразделение пожарной охраны определено как подразделение государственной противопожарной службы, для которого Расписанием выезда местного пожарно-спасательного гарнизона предусмотрено первоочередное направление сил и средств по первому сигналу о возникновении пожара с объекта защиты. В расписание выездов включаются все виды пожарной охраны, дислоцирующиеся на соответствующей территории органа местного самоуправления. Данное регулирование согласуется с условиями Соглашения, заключенного 18.08.2019 года между МЧС России и Правительством Ленинградской области, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.10.2019 № 2350-р, предусматривающими организацию тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы.

Положение п. 2.1 Порядка соответствует п. 9.2.2. «ГОСТ Р 53325-2012. Национальный стандарт Российской Федерации. Техника пожарная. Технические средства пожарной автоматики. Общие технические требования и методы испытаний». 

Положение п. 2.2 Порядка об информационной и электрической совместимости с техническим средствами «Системы-112» и АПК «Безопасный город» соответствует п. 11 приказа МЧС России от 24.11.2022 года № 1173 «Об утверждении требований к проектированию систем передачи извещений о пожаре», предусматривающему в случае технической возможности сопряжение системы передачи извещений о пожаре (СПИ) с системами обеспечения безопасности жизнедеятельности населения. 

Требование п. 2.3 Порядка о том, что каналы связи и приема должны обеспечивать передачу больших объемов данных, в том числе мультимедийной информации обусловлено тем, что передача данных к «Системы-112» и АПК «Безопасный город» представляет собой мультимедийный поток большого объема. Положение об обеспечении передачи больших объемов данных может быть обеспечено путем использования любого канала, используемого хозяйствующим субъектом. 

По вопросу отсутствия согласования проекта Постановления № 271 с Главным управлением МЧС России по Ленинградской области в отзыве Правительства Ленинградской области отмечается, что при разработке и принятии Постановления № 271 обеспечено участие ГУ МЧС России по Ленинградской области, предложения рассмотрены и учтены. Нарушения требований Инструкции по делопроизводству в органах исполнительной власти Ленинградской области, утвержденной постановлением Губернатора Ленинградской области от 13.02.20218 № 4-ПГ, приказа МЧС России от 16.03.2007 года № 140 не допущено. 

Полагает, что административные истцы не представили доказательства того, что они являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, а также о нарушении их прав. Требования к организациям, осуществляющим эксплуатацию оборудования и систем противопожарной охраны, Постановлением № 271 не установлены, следовательно, права административных истцов не нарушаются.

Заинтересованное лицо Главное управление МЧС России по Ленинградской области полагает административные иски ООО «СМ-Ленобласть» и ООО «Стандарт Безопасности» подлежащими удовлетворению. В письменных объяснениях отмечается, что часть 7 статьи 83 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» не содержит указаний об обязательности вывода (дублирования) сигнала о пожаре в какое-либо конкретное подразделение пожарной охраны, на необходимость вывода сигнала в ближайшее подразделение пожарной охраны. Постановлением № 271 прямо установлена обязанность организаций обеспечить вывод сигнала о пожаре именно в ближайшее подразделение Государственной противопожарной службы. Административно – правовая норма Постановления № 271, предписывающая для определенного круга лиц императивное правило поведения, предусматривающее дублирование сигнала о пожаре в ближайшее подразделение Государственной противопожарной службы является нормой, не включенной в Технический регламент о требованиях пожарной безопасности, следовательно, не носит обязательный характер.

Постановление № 271 нарушает ст. 2 Областного закона Ленинградской области от 11.12.2007 № 174-ФЗ «О правовых актах Ленинградской области», поскольку: вводит ограничения для ряда организаций в выборе способа передачи сигнала о пожаре; возлагает на ряд организаций обязанность соблюдать норму, не предусмотренную федеральными законами; устанавливает обязанность для ряда организаций осуществить вывод сигнала о пожаре без определения алгоритма действий для этого; пункты 2.1 и 2.2 имеют неопределенность, не ясно в какое подразделение должен дублироваться сигнал о пожаре.

Постановление № 271 по своему содержанию является именно нормативным документом по пожарной безопасности, так как прямо указывает на требования к оборудованию, предназначенному для дублирования сигналов о возникновении пожара, к каналам связи, к процессу передачи сигнала. 

Кроме этого, не соблюдена процедура принятия Постановления № 271. Так, в нарушение п. 4.2 ст. 2 Соглашения между МЧС России и Правительством Ленинградской области, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.10.2019 № 2350-р, пунктов 3.15 и 3.28 Инструкции по делопроизводству в органах исполнительной власти Ленинградской области, утвержденной Постановлением Губернатора Ленинградской области от 13.02.2018 № 4-пг, приказа МЧС России от 16.03.2007 № 140 «Об утверждении Инструкции о порядке разработки органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями нормативных документов по пожарной безопасности, введения их в действие и применения» Главное управление МЧС России по Ленинградской области не получало от административного ответчика на согласование проект Постановления № 271 и не согласовывало проект на стадии его разработки и принятия. Документов, подтверждающих согласование проекта Постановления № 271 начальником ГУ МЧС России по Ленинградской области, административным ответчиком не представлено и представлено быть не может, так как данное согласование не производилось. 

Заинтересованное лицо ООО «Северо-Западный Аналитический центр безопасности жизнедеятельности» (ООО «АЦБ») также считает административные иски подлежащими удовлетворению, в том числе по мотиву нарушения процедуры принятия как нормативного документа о пожарной безопасности. Боевой устав предусматривает вывод сигнала на подразделение пожарной охраны, обеспечивающее выезд сил и средств – то есть ЦППС. Дублирование сигнала в два адреса создает риск одновременной высылки сил и средств для пожаротушения, требует согласования действий диспетчеров разных подразделений пожарной охраны, при том что не в каждой пожарной части Ленинградской области имеются диспетчеры. 

Заинтересованное лицо комитет правопорядка и безопасности Ленинградской области в объяснениях от 01.12.2023 и дополнительном отзыве от 08.12.2023 возражает против доводов административных истцов и заинтересованного лица ГУ МЧС России по Ленинградской области. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий субъекта Российской Федерации и соблюдением процедуры его принятия. При этом обращается внимание на то обстоятельство, что в соответствии с положениями ст. 1, 2 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», ст. 2, ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» Постановление № 271 не подлежит включению в перечень документов по стандартизации, а также не относится к стандартам организаций, и по своей правовой природе является нормативным правовым актом, а не нормативным документом. В этой связи требования Инструкции о порядке разработки органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями нормативных документов по пожарной безопасности, введения их в действие и применения, утвержденной приказом МЧС России от 16.03.2007 № 140, о необходимости согласования проекта Постановления № 271 с ГУ МЧС России по Ленинградской области не подлежат применению. Доводы ООО «СМ-Ленобласть», ООО «Стандарт Безопасности», ГУ МЧС России по Ленинградской области о том, что Постановление № 271 не соответствует федеральному законодательству, лишены правовых оснований.

В судебном заседании представитель административных ООО «СМ-Ленобласть», ООО «Стандарт Безопасности» ФИО1 доводы и требования административных исков поддержал. 

Представители ФИО2 - от административного ответчика Правительства Ленинградской области, ФИО3, ФИО4 – от комитета правопорядка и безопасности Ленинградской области просили отказать в удовлетворении требований административных исков.

Представитель ГУ МЧС России по Ленинградской области ФИО5 считала требования административных истцов обоснованными и подлежащими удовлетворению. 

В заключении прокурор Супрунов Э.С. полагал административные иски не подлежащими удовлетворению.

Изучив материалы дела, заслушав явившихся лиц, исследовав и оценив собранные по делу доказательства в соответствии с правилами ст.84 КАС РФ, суд приходит к следующему.

Из представленных административными истцами материалов следует, что в соответствии с условиями заключенных контрактов ООО «Служба Мониторинга – Ленинградская область», ООО «Стандарт Безопасности» осуществляют на территории Ленинградской области деятельность по техническому обслуживанию приборов объектовых оконченных и по техническому мониторингу состояния систем пожарной сигнализации и оповещения людей о пожаре, относящейся в силу ст. 24 Федерального закона от 21.12.1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» к деятельности в области пожарной безопасности, проводимой в целях реализации требований пожарной безопасности, предупреждения и тушения пожаров. 

Согласно ст. 24.1 Федерального закона от 21.12.1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» деятельность по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации. Нарушение лицензиатом лицензионных требований может повлечь приостановление действия лицензии лицензирующим органом, выдавшим лицензию.

Выполнение требований Постановления № 271, утвердившее Порядок организации дублирования сигналов о возникновении пожара в подразделения пожарной охраны на территории Ленинградской области, является обязательным для административных истцов. 

Следовательно, административные истцы являются субъектами отношений, регулируемых Постановлением №271, и вправе полагать, что этим актом нарушаются их права и законные интересы.

Согласно ч. 1 ст. 8 Областного Закона Ленинградской области от 11.12.2007 года № 174-оз «О правовых актах Ленинградской области» официальным опубликованием правового акта Ленинградской области считается первая публикация его полного текста в официальном периодическом печатном издании Ленинградской области либо на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) или в официальном сетевом издании "Электронное опубликование документов" (www.npa47.ru).

Постановление № 271 опубликовано 27.04.2023 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Проверяя полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из следующего.

Конституция Российской Федерации относит осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацию их последствий к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «з» части 1 статьи 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76).Федеральный закон от 21.12.1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» в статьях 16 и 18 закрепляет распределение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности. 

Исходя из положений статьи 18 Федерального закона от 21.12.1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности относятся:

нормативное правовое регулирование в пределах их компетенции;

организация выполнения и осуществления мер пожарной безопасности;

организация тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы;

организация тушения пожаров силами подразделений пожарной охраны, содержащихся за счет средств субъектов Российской Федерации в населенных пунктах, в том числе в городских лесах;

утверждение порядка организации дублирования сигналов о возникновении пожара в подразделения пожарной охраны в соответствии с частью 7 статьи 83 Федерального закона от 22 июля 2008 год № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». 

В соответствии со ст. 16 областного закона Ленинградской области от 25.12.2006 № 169-оз «О пожарной безопасности Ленинградской области» к полномочиям органов государственной власти Ленинградской области в области пожарной безопасности относится утверждение порядка организации дублирования сигналов о возникновении пожара в подразделения пожарной охраны в соответствии с частью 7 статьи 83 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

В соответствии с Законом Ленинградской области от 27.10.1994 года № 6-оз «Устав Ленинградской области» правительство Ленинградской области является высшим исполнительным органом государственной власти Ленинградской области (часть 1 статьи 35), принимает в пределах своей компетенции правовые акты. Нормативные правовые акты правительства Ленинградской области принимаются в форме постановлений правительства Ленинградской области и вступают в силу с даты их официального опубликования, если иной срок не установлен в этих правовых актах или Уставом Ленинградской области (части 1 и 2 статьи 39).

По смыслу приведенного правового регулирования, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе издавать нормативные правовые акты в области пожарной безопасности в случае, если соответствующие отношения не урегулированы федеральным законом или иным нормативным правовым актом, издаваемым органом государственной власти Российской Федерации.

Суд отклонят доводы о том, что Постановление № 271 в нарушение требований приказа МЧС России от 13.03.2007 № 140 не согласовано с ГУ МЧС России по Ленинградской области. 

ООО «Служба Мониторинга – Ленинградская область», ООО «Стандарт Безопасности», ГУ МЧС России по Ленинградской области полагают, что Постановление № 271 является нормативным документом по пожарной безопасности, содержащим изменение в действующее техническое регулирование в области пожарной безопасности без внесения изменений в Технический регламент о требованиях пожарной безопасности, что позволяет отнести его к нормативным документам по пожарной безопасности, требующих согласование в органах государственного пожарного надзора. 

Действительно, Инструкцией о порядке разработки органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями нормативных документов по пожарной безопасности, введения их в действие и применения, утвержденной приказом МЧС России от 13.03.2007 № 140, определено, что к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности (пункт 2 Инструкции). Нормативный документ вводится в действие в порядке, определенном органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (органом местного самоуправления, организацией) после его согласования и регистрации в органах государственного пожарного надзора (пункт 23 Инструкции).

Согласно ст. 1 Федерального закона от 21.12.1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», в редакции, действовавшей на момент издания приказа МЧС России от 13.03.2007 № 140, нормативные документы по пожарной безопасности - технические регламенты и стандарты, а также действующие до вступления в силу технических регламентов и вновь разрабатываемые нормы пожарной безопасности, правила пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие соответственно обязательные и рекомендательные требования пожарной безопасности.

Действующая редакция данной нормы ст. 1 Федерального закона от 21.12.1994 года № 69-ФЗ к нормативным документам по пожарной безопасности относит - национальные стандарты Российской Федерации, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности (в ред. Федерального закона от 05.04.2016 № 104-ФЗ).

Данное регулирование, определяющее понятие нормативного документа по пожарной безопасности, имело место до принятия Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», нормоположения которого не учтены указанной Инструкцией, утвержденной приказом МЧС России от 13.03.2007 № 140. 

Частью 3 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» установлено, что к нормативным документам по пожарной безопасности относятся:

1) национальные стандарты, своды правил, а также иные содержащие требования пожарной безопасности документы, которые включены в перечень документов по стандартизации и в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований настоящего Федерального закона;

2) стандарты организаций, содержащие требования пожарной безопасности, а также специальные технические условия, отражающие специфику обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений и содержащие комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности.

Постановление № 271 к перечисленным в ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ нормативным документам по пожарной безопасности не относится. 

Следовательно, в рассматриваемом случае правоотношений обязанность по согласованию Постановления № 271 с ГУ МЧС России по Ленинградской области законодательством не предусмотрена, утвержденная приказом МЧС России от 13.03.2007 № 140 Инструкция не подлежит применению. 

Доводы административных истцов, заинтересованных лиц о нарушении процедуры согласования проекта нормативного правового акта основаны на ошибочном толковании норм материального права.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие. 

Проверяя соответствие содержания в оспариваемой части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения (часть 1 статьи 1).

Согласно частям 1, 3 статьи 5 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности. Система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты включает в себя систему предотвращения пожара, систему противопожарной защиты, комплекс организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной безопасности.

В соответствии с частью 7 статьи 83 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» системы пожарной сигнализации должны обеспечивать подачу светового и звукового сигналов о возникновении пожара на прибор приемно-контрольный пожарный, устанавливаемый в помещении дежурного персонала, или на специальные выносные устройства оповещения, а в зданиях классов функциональной пожарной опасности Ф1.1, Ф1.2, Ф4.1, Ф4.2 с автоматическим дублированием этих сигналов в подразделение пожарной охраны с использованием системы передачи извещений о пожаре.

Согласно ст. 32 упомянутого федерального закона к вышеуказанным классам функциональной пожарной опасности относятся: 

Ф1.1 - здания дошкольных образовательных организаций, специализированных домов престарелых и инвалидов (неквартирные), спальные корпуса образовательных организаций с наличием интерната и детских организаций, здания медицинских организаций, предназначенные для оказания медицинской помощи в стационарных условиях (круглосуточно);

Ф1.2 - гостиницы, общежития (за исключением общежитий квартирного типа), спальные корпуса санаториев и домов отдыха общего типа, кемпингов;

Ф4.1 - здания общеобразовательных организаций, организаций дополнительного образования детей, профессиональных образовательных организаций;

Ф4.2 - здания образовательных организаций высшего образования, организаций дополнительного профессионального образования.

Статья 83 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» содержит требования к системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации. Автоматические установки пожаротушения и пожарной сигнализации должны монтироваться в зданиях и сооружениях в соответствии с проектной документацией, разработанной и утвержденной в установленном порядке (часть 1). Автоматические установки пожаротушения и пожарной сигнализации в зависимости от разработанного при их проектировании алгоритма должны обеспечивать автоматическое обнаружение пожара, подачу управляющих сигналов на технические средства оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей, приборы управления установками пожаротушения, технические средства управления системой противодымной защиты, инженерным и технологическим оборудованием (часть 4). Автоматические установки пожаротушения и пожарной сигнализации должны обеспечивать автоматическое информирование дежурного персонала о возникновении неисправности линий связи между отдельными техническими средствами, входящими в состав установок (часть 5). Требования к проектированию автоматических установок пожаротушения и автоматической пожарной сигнализации устанавливаются настоящим Федеральным законом и (или) нормативными документами по пожарной безопасности (часть 10). 

В соответствии с пунктом 1.1 Порядок устанавливает единые на территории Ленинградской области требования к дублированию сигналов о возникновении пожара в подразделения пожарной охраны, в районе выезда которых расположены объекты защиты, в соответствии с расписанием выезда местного пожарно-спасательного гарнизона.

В соответствии с пунктом 17 приказа МЧС России от 16.10.2017 № 444 «Об утверждении Боевого устава подразделений пожарной охраны, определяющего порядок организации тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ» при поступлении сообщения о пожаре диспетчеру гарнизона, диспетчеру единой дежурно-диспетчерской службы муниципальных образований (ДДС), информация немедленно передается диспетчеру подразделения пожарной охраны, в районе выезда которого находится место пожара.

Пунктом 64 приказа МЧС России от 25.10.2017 № 467 «Об утверждении Положения о пожарно-спасательных гарнизонах» предусмотрено, что для каждого подразделения гарнизона Расписанием выезда определяется территория, в границах которой предусмотрено первоочередное направление сил и средств этого подразделения, по первому сообщению о пожаре (ЧС). На территории района выезда подразделения гарнизона предусматриваются подрайоны выезда для ближайших подразделений. Подрайоном выезда подразделения гарнизона может являться как часть территории, так и вся территория района выезда другого подразделения гарнизона.

Согласно пункту 56 приказа МЧС России от 25.10.2017 № 467 порядок привлечения сил и средств подразделений гарнизонов, территориальных (местных) гарнизонов для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ (АСР) устанавливается документами предварительного планирования действий по тушению пожаров и проведению АСР, в том числе расписаниями выездов подразделений гарнизонов для тушения пожаров и проведения АСР. 

Таким образом, система передачи извещений о пожаре осуществляется с учетом расположения объектов защиты на территории, в районе которой действует соответствующее подразделение пожарной охраны, определенное расписанием выезда. 

Пункт 1.1 Порядка не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. 

Довод ГУ МЧС России по Ленинградской области о том, что Федеральным законом от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» не установлено требование об обязательном выводе сигнала о возникновении пожара в ближайшее подразделение пожарной охраны, не является основанием для признания пункта 1.1 Порядка недействующим. 

В абзаце 7 пункта 1.3 Порядка дано определение подразделению пожарной охраны – подразделение Государственной противопожарной службы, для которого Расписанием выезда местного пожарно-спасательного гарнизона предусмотрено первоочередное направление сил и средств по первому сигналу о возникновении пожара с объекта защиты.

В абзаце 12 пункта 1.3 Порядка содержится термин «пункт приема информации Ленинградской области (ППИ Ленинградской области)» и его определение – «пункт размещения оборудования для связи с АРМ подразделений пожарной охраны, расположенный по адресу: 

<

...>».

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» пожарная охрана подразделяется на следующие виды: государственную противопожарную службу, муниципальную пожарную охрану, ведомственную пожарную охрану, частную пожарную охрану и добровольную пожарную охрану.

Согласно ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ в Государственную противопожарную службу входят федеральная противопожарная служба и противопожарная служба субъектов Российской Федерации

В этой связи административные истцы и ГУ МЧС России по Ленинградской области указывают на противоречие Постановления № 271 приведенным нормам Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ, поскольку абз. 7 п. 1.3 Порядка сужает перечень видов пожарной охраны до одного – государственной противопожарной службы, что исключает из процесса пожаротушения и обеспечения пожарной безопасности все виды пожарной охраны. 

Однако термин «подразделение пожарной охраны» применятся лишь в пределах регулирования Постановления № 271 и не противоречит требованиям Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности». 

Конкретные виды пожарной охраны, привлекаемые для тушения пожаров, определены в Перечне сил и средств территориального пожарно-спасательного гарнизона Ленинградской области приложении 1 к Плану привлечения сил и средств территориального пожарно-спасательного гарнизона Ленинградской области для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории Ленинградской области», утвержденном постановлением Губернатора Ленинградской области от 28.05.2018 года № 28-пг, в который включены: федеральная противопожарная служба, противопожарная служба Ленинградской области, добровольная пожарная охрана, частная пожарная охрана, ведомственная пожарная охрана.

При этом регулирование организации автоматического дублирования сигнала о возникновении пожара в зданиях классов функциональной пожарной опасности Ф1.1, Ф1.2, Ф4.1, Ф4.2, в том числе определение адресата получения извещений о пожаре, является полномочием субъекта Российской Федерации. 

В связи с изложенным согласиться с утверждением административных истцов и заинтересованного лица о противоречии абзацев 7 и 12 пункта 1.3 Порядка части 1 статьи 4 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» нельзя.

Пунктом 2.1 Порядка установлено, что дублирование сигналов о возникновении пожара в подразделения пожарной охраны обеспечивается передачей по основному и резервному/резервным каналам связи сигналов о возникновении пожара. 

Административные истцы полагают, что пункт 2.1 Порядка не соответствует приказу МЧС России от 24.11.2022 № 1173 «Об утверждении требований к проектированию систем передачи извещений о пожаре», подп. «д» п. 5.1.2, пункты 5.2.8, 5.2.9 ГОСТ 34701-2020 «Системы передачи извещений о пожаре. Общие технические требования. Методы испытаний», положения которых не предусматривают обязательное применение двух каналов связи в системе передачи извещений о пожаре. Однако исходя из пункта 2.1 Порядка требуется применение только таких систем передачи извещений о пожаре, которые используют два канала связи и не допускается использование систем передачи извещений о пожаре, которые используют единственный канал связи со множественностью маршрутов.

Между тем, подпунктом «в» п. 9.2.2 ГОСТ Р 53325-2012. Национальный стандарт Российской Федерации. техника пожарная. Технические средства пожарной автоматики. Общие технические требования и методы испытаний» установлено, что система передачи извещений о пожаре должна обеспечивать выполнение в том числе функций по передаче извещений от прибора объектового оконечного (ПОО) на прибор пультовый оконечный (ППО) по резервному маршруту.

Исходя из пункта 9.1.3 ГОСТ Р 53325-2012 по возможности изменения структуры линий связи между ПОО и ППО СПИ предусмотрена система с изменяемой структурой линии связи (использующие резервные частотные каналы или маршруты при неисправности или недоступности основных каналов).

Следовательно, использование резервного канала обусловлено неисправностью или недоступностью основного канала.

Таким образом, доводы административных истцов о незаконности пункта 2.1 Порядка основаны на ошибочном толковании норма материального права.

В обоснование оспаривания абзаца 2 пункта 2.2 Порядка в части слов «и обеспечивающие информационную и электрическую совместимость с ППО АРМ, а также с техническими средствами "Системы-112" и АПК "Безопасный город" в случае наличия технической возможности автоматического дублирования сигнала о возникновении пожара» административные истцы указывают, что данное регулирование расширяет требования ч. 7 ст. 83 Федерального закона от 22 июля 2008 год № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» и создает неопределенность, поскольку возлагает обязанность на участников правоотношений по обеспечению дублирования сигнала о пожаре и в подразделение пожарной охраны (государственной противопожарной службы), и на ЦППС (центральный пункт пожарной связи), и к системе -112, и к АПК «Безопасный город». 

С такими суждениями административных истцов суд не может согласиться по следующим основаниям. 

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3.12.2014 года № 2446-р утверждена Концепция построения и развития аппаратно-программного комплекса "Безопасный город", целью которой является повышение общего уровня общественной безопасности, правопорядка и безопасности среды обитания за счет существенного улучшения координации деятельности сил и служб, ответственных за решение этих задач, путем внедрения на базе муниципальных образований (в соответствии с едиными функциональными и технологическими стандартами) комплексной информационной системы, обеспечивающей прогнозирование, мониторинг, предупреждение и ликвидацию возможных угроз, а также контроль устранения последствий чрезвычайных ситуаций и правонарушений с интеграцией под ее управлением действий информационно-управляющих подсистем дежурных, диспетчерских, муниципальных служб для их оперативного взаимодействия в интересах муниципального образования.

Согласно ст. 3 Федеральный закон от 30.12.2020 № 488-ФЗ «Об обеспечении вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» вызов экстренных оперативных служб по единому номеру "112" представляет собой поступление в систему обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112" субъекта Российской Федерации информации, требующей реагирования (согласованных действий, направленных на предотвращение или ликвидацию происшествия) экстренных оперативных служб и (или) оказания психологической и (или) информационно-справочной поддержки лицам, обратившимся по вопросам обеспечения безопасности жизнедеятельности, предотвращения угроз жизни или здоровью, сохранности имущества, а также предотвращения материального ущерба.

Согласно п. 9.2.1 ГОСТ Р 53325-2012, СПИ должна обеспечивать информационную и электрическую совместимость среди прочего с другими взаимодействующими с ними техническими средствами.

В силу пункта 11 приказа МЧС России от 24.11.2022 года № 1173 «Об утверждении требований к проектированию систем передачи извещений о пожаре» в случае технической возможности систему передачи извещений следует сопрягать с системами обеспечения безопасности жизнедеятельности населения (система обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112" субъекта Российской Федерации, аппаратно-программный комплекс "Безопасный город" и иными системами субъектов Российской Федерации).

Таким образом, оспариваемая норма о том, что системы передачи извещений о пожаре в случае технической возможности должны обеспечивать информационную и электрическую совместимость с техническими средствами "Система-112 Ленинградской области" и АПК "Безопасный город" соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Административные истцы полагают, что пункт 2.3 Порядка о том, что каналы связи и приема должны обеспечивать передачу больших объемом данных, в том числе мультимедийной информации, вводит новое техническое регулирование, противоречащее ч. 7 ст. 83 Федерального закона от 22 июля 2008 год № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». Вместо дублирования светового и звукового сигнала о пожаре, дублированию подлежит сигнал, передаваемый в мультимедийном формате, видеоизображение. 

Суд отклоняет доводы о несоответствии п. 2.3 Порядка ч. 7 ст. 83 Федерального закона от 22 июля 2008 год № 123-ФЗ, поскольку законодательством не ограничивается способ передачи информации при дублировании сигнала о возникновении пожара в подразделение пожарной охраны.

Кроме того, положение пункта 2.2 Порядка об информационной и электрической совместимости с техническими средствами "Система-112 Ленинградской области" и АПК "Безопасный город" сопряжено с необходимостью обеспечения каналами связи и приема – передачи больших объемов данных. 

Вопреки доводам административных истцов, оспариваемые положения Постановления № 271 не содержат каких-либо неясностей, приводящих к неоднозначному его толкованию.

Доводы административных истцов о нарушении требований ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» суд отклоняет как несостоятельные, поскольку Постановление № 271 не содержит норм права, устанавливающих различные требования к участникам закупки. 

В соответствии с п.2 ч.2 ст.215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

С учетом изложенного, требования административных истцов в части оспаривания пункта 1.1, абзацев 7 и 12 пункта 1.3, пункта 2.1, абзаца 2 пункта 2.2, абзаца 2 пункта 2.3 Порядка удовлетворению не подлежат.

Требования ООО «Служба Мониторинга – Ленинградская область», ООО «Стандарт Безопасности» об оспаривании иных положений Постановления № 271, подлежат прекращению. 

Руководствуясь статьями ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

ООО «Служба Мониторинга – Ленинградская область», ООО «Стандарт Безопасности» отказать в удовлетворении требований административного иска в части признания недействующими пункта 1.1, абзацев 7 и 12 пункта 1.3, пункта 2.1, абзаца 2 пункта 2.2, абзаца 2 пункта 2.3 Порядка организации дублирования сигналов о возникновении пожара в подразделения пожарной охраны на территории Ленинградской области в соответствии с частью 7 статьи 83 Федерального закона от 22 июля 2008 год № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 24.04.2023 года № 271. 

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья С.А. Астапенко

Решение принято в окончательной форме 25.12.2023 года.