Дело № 3а-189/2021

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

05.07.2021 г. Ханты-Мансийск 

Суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в составе председательствующего судьи Степановой М.Г., при секретаре Мининой А.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Муниципальному казенному учреждению Дума города Пыть-Яха о признании недействующим в части решения Думы города Пыть-Яха от 30.12.2019 № 305 «О внесении изменений в Устав города Пыть-Яха, утвержденного решением Думы города Пыть-Яха от 25.06.2005 № 516», с участием прокурора, заинтересованные лица: Управление Министерства юстиции РФ по ХМАО-Югре, администрация города Пыть-Яха, глава города Пыть-Яха,

УСТАНОВИЛ:

30 декабря 2019 г. Думой города Пыть-Яха принято решение N 305 "О внесении изменений в Устав города Пыть-Яха, утвержденный решением Думы города Пыть-Яха от 25.06.2005 N 516 (в ред. от 27.11.2007 N 235, от 22.09.2008 N 332, от 27.05.2009 N 409, от 20.10.2009 N 442, от 16.06.2010 N 552, от 12.07.2010 N 557, от 21.10.2010 N 580, от 24.05.2011 N 53, от 20.02.2012 N 120, от 26.04.2012 N 137, от 29.11.2012 N 186, от 26.03.2013 N 207, от 09.12.2013 N 245, от 21.03.2014 N 257, от 14.05.2014 N 269, от 09.06.2014 N 272, от 20.11.2014 N 298, от 31.03.2015 N 321, от 13.05.2015 N 332, от 02.11.2015 N 359, от 09.02.2016 N 381, от 22.03.2016 N 389, от 07.09.2016 N 444, от 07.02.2017 N 59, от 24.03.2017 N 79, от 26.09.2017 N 110, от 27.12.2017 N 137, от 13.02.2018 N 145, от 29.05.2018 N 165, от 16.10.2018 N 195, от 22.03.2019 N 230, от 14.06.2019 N 238, от 28.08.2019 N 260)" (далее также - Решение Думы города Пыть-Яха от 30 декабря 2019 г. N 305 "О внесении изменений в Устав города Пыть-Яха, утвержденный решением Думы города Пыть-Яха от 25.06.2005 N 516", Решение N 305), которое 30 января 2020 г. официально опубликовано в печатном издании "Официальный вестник", N 3 (416). 

Названным документом внесены следующие изменения в Устав города Пыть-Яха:

пункт 4 статьи 21 изложен в следующей редакции: "депутаты Думы города осуществляют свои полномочия на непостоянной основе" (пункт 1.1);

пункт 3 статьи 23 дополнен предложением следующего содержания: "заместитель председателя Думы города осуществляет полномочия на непостоянной основе" (пункт 1.5).

В пункте 4 поименованного решения указано, что оно вступает в силу после его официального опубликования.

Административный истец ФИО1, являясь заместителем председателя Думы города Пыть-Яха, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия решения № 305 в части пунктов 1.1 в той мере, в которой его действие распространяется на заместителя председателя Думы города Пыть-Яха, пункта 1.5 (с учетом уточнения исковых требований, принятых судом), ссылаясь на его противоречие Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Закону Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 28 декабря 2007 г. № 201-оз "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что в результате принятия оспариваемого решения он лишился постоянной работы и денежного содержания (заработной платы), а также иных гарантий, предоставляемых депутатам представительного органа муниципального образования, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе. Кроме того, полагал, что Решение № 305 принято с нарушением процедуры проведения публичных слушаний, и носит произвольный характер.

Принимая во внимание, что суд по делу № 3а-301/2020 по административному иску ФИО2 принял решение в отношении пунктов 1.2 и 1.3 решения № 305, и административный истец уточнил требования, определением суда от 22.03.2021 производство по настоящему делу в части указанных требований прекращено.

Таким образом, предметом настоящего спора являются пункт 1.1 решения № 305 в той мере, в которой его действие распространяется на заместителя председателя Думы города Пыть-Яха, и пункт 1.5.

Осуществляя деятельность на постоянной основе, административный истец не согласен с внесением изменений в Устав города Пыть-Яха, в силу которых осуществление им деятельности как заместителя председателя Думы города Пыть-Яха стало носить непостоянный характер и он лишился постоянного денежного содержания (заработной платы), а также иных гарантий, предоставляемых депутатам представительного органа муниципального образования, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе.

Определением суда от 22.03.2021 производство по настоящему делу было приостановлено до разрешения судом кассационной инстанции дела № 3а – 301/2020 по административному иску ФИО2 к Думе города Пыть-Яха.

Определением от 26.05.2021 лица, участвующие в деле извещены о судебном заседании, назначенного на 05.07.2021 на 14 часов 30 минут для решения вопроса о возобновлении производства по делу и рассмотрения административного дела.

Лица, участвующие в деле, о судебном заседании извещены надлежащим образом.

Производство по делу возобновлено. 

В судебном заседании представитель административного ответчика Думы города Пыть-Яха ФИО3 и представитель главы города Пыть-Яха ФИО4 с административным иском не согласились, указав на то, что объем полномочий у председателя Думы и его заместителя не идентичен. Заместитель осуществляет тот же объем работы, что и председатель, лишь в отсутствия председателя на рабочем месте. В бюджете нет достаточных средств, необходимых для решения вопросов местного значения. Поэтому содержание на постоянной основе должности заместителя председателя Думы увеличит финансовую нагрузку на бюджет.

В заключении прокурор Обухов Р.В. полагал административный иск подлежащим удовлетворению.

Изучив материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, мнение прокурора, суд находит административный иск подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы принятия устава и внесения в него изменений и дополнений находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Из устава муниципального образования "Город Пыть-Яха", принятого решением Думы города Пыть-Яха от 25 июня 2005 г. N 516, следует, что представительным органом муниципального образования является Дума города, к полномочиям которой отнесено принятие решений о внесении изменений в устав (пункт 1 статьи 18, подпункт 1 пункта 1 статьи 19).

До обращения ФИО1 с настоящим административным иском, в суд обращался ФИО2 председатель Думы города Пыть-Яха.

Постановлением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 23.12.2020 по делу № 66а-1238/2020 (по первой инстанции дело № 3а-301/2020) решение суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 17 августа 2020 г. отменено в части отказа в удовлетворении административного иска ФИО2 о признании недействующими пунктов 1.1, 1.2, 1.3, 1.4 решения Думы города Пыть-Яха от 30 декабря 2019 г. №№ 305 "О внесении изменений в Устав города Пыть-Яха, утвержденного решением Думы города Пыть-Яха от 25.06.2005 № 516".

Признаны не действующими со дня принятия пункт 1.1 в той мере, в которой его действие распространяется на председателя Думы города, пункт 1.2, пункт 1.3 в части исключения гарантий, предоставляемых депутатам Думы города, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, пункт 1.4 решения Думы города Пыть-Яха от 30 декабря 2019 г. № 305 "О внесении изменений в Устав города Пыть-Яха, утвержденного решением Думы города Пыть-Яха от 25.06.2005 № 516".

Суд по делу № 66а-1238/2020 (по первой инстанции дело № 3а-301/2020) проверил процедуру принятия оспариваемого нормативного акта и пришел к выводу о том, что существенных нарушений, влекущих признание оспариваемого решения по мотиву нарушения порядка его принятия, административным ответчиком не допущено. Суд пришел к такому выводу, поскольку решением Думы города Пыть-Яха от 27 ноября 2019 г. N 283 на 16 декабря 2019 г. назначены публичные слушания по проекту решения Думы города "О внесении изменений в Устав города Пыть-Яха, утвержденный решением Думы города Пыть-Яха от 25 июня 2005 г. N 516". Инициатор проведения публичных слушаний - Дума города Пыть-Яха. Этим же решением утвержден Порядок учета предложений по проекту указанного решения.

28 ноября 2019 г. в печатном издании "Официальный вестник", N 47 (409), опубликованы упомянутое решение, проект Решения N 305, информационное сообщение о проведении 16 декабря 2019 г. публичных слушаний, а также Порядок учета предложений по проекту Решения N 305.

16 декабря 2019 г. публичные слушания проведены, и по их результатам участниками рекомендовано Думе города Пыть-Яха принять решение "О внесении изменений в Устав города Пыть-Яха, утвержденный решением Думы города Пыть-Яха от 25 июня 2005 г. N 516".

Информация по результатам публичных слушаний опубликована 26 декабря 2019 г. в печатном издании "Официальный вестник", N 31 (413).

30 декабря 2019 г. состоялось заседание Думы города Пыть-Яха, на котором согласно протоколу за принятие Решения N 305 проголосовало 15 депутатов из 16 присутствующих, то есть решение принято правомочным составом.

Принимая во внимание, что процедура принятия оспариваемого нормативного акта проверена, оснований проверять ее повторно по настоящему делу не имеется.

Вместе с тем, административный иск подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (часть 1).

Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с данным федеральным законом и уставом муниципального образования. Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат (часть 5).

Как указано в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 октября 2019 г. N 2648-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина П. на нарушение его конституционных прав частью 5 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положения части 5 статьи 40 указанного федерального закона предусматривают возможность осуществления полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления на постоянной основе в соответствии с названным федеральным законом и уставом муниципального образования. Вместе с тем данные законоположения применительно к депутатам представительного органа муниципального образования закрепляют количественные и процентные параметры относительно установленной численности депутатов, которыми указанная возможность ограничивается таким образом, чтобы обеспечить осуществление депутатских полномочий преимущественно на непостоянной основе.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 18 устава города Пыть-Яха Дума города состоит из 21 депутата, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет, и может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 14 депутатов.

Пунктом 4 статьи 21 устава города Пыть-Яха до принятия Решения N 305 было предусмотрено, что депутаты Думы города осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе работают председатель Думы города и заместитель председателя Думы города.

В пункте 6 статьи 21 устава города Пыть-Яха до принятия оспариваемого документа было установлено, что депутат Думы города, осуществляющий полномочия на постоянной основе, не может участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому, административному или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.

Статья 21.1 "Гарантии депутатам Думы города" в редакции, действовавшей до принятия Решения N 305, предусматривала, что депутатам Думы города, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, предоставляются следующие гарантии за счет средств бюджета городского округа: право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания; отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска и отпуска за ненормированный рабочий день; медицинское обслуживание лица, замещающего муниципальную должность, и членов его семьи, в том числе после выхода лица, замещающего муниципальную должность, на пенсию; страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу лица, замещающего муниципальную должность, в связи с исполнением им должностных полномочий, а также на случай заболевания или утраты трудоспособности в период замещения им муниципальной должности или после его прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей; дополнительное пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи лица, замещающего муниципальную должность, в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных полномочий; защита лица, замещающего муниципальную должность, и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных полномочий в случаях, порядке и на условиях, установленных муниципальными правовыми актами (пункт 1).

До принятия Решения N 305 статья 23 устанавливала, что организацию деятельности Думы города осуществляет председатель Думы города, избираемый Думой города из своего состава (пункт 1); в случае отсутствия председателя Думы города (командировка, отпуск, болезнь и др.) его обязанности временно исполняет заместитель председателя Думы города, избираемый Думой города из своего состава (пункт 3).

Таким образом, уставом Думы города в прежней редакции при регламентации вопросов, на какой основе осуществляют свои полномочия депутаты Думы города, было сделано исключение только для председателя Думы города и его заместителя, в отношении которых было установлено, что они осуществляют свои полномочия на постоянной основе.

Согласно части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такие гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6 - 9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5 - 8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 данного федерального закона.

Положения пункта 1 статьи 21.1 устава города Пыть-Яха (в прежней редакции), устанавливающие гарантии для депутатов Думы города, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, полностью воспроизводили положения подпунктов 2, 3, 4, 6, 7, 8 пункта 1 статьи 1 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 28 декабря 2007 г. N 201 "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре".

Учитывая изложенные обстоятельства, апелляционный суд, рассматривая дело № 66а-1238/2020 (по первой инстанции дело № 3а-301/2020) по иску ФИО2 пришел к выводу о том, что несмотря на то, что действующее законодательство не содержит запрета на осуществление всеми депутатами представительного органа муниципального образования своих полномочий на непостоянной основе, предусмотрев в уставе города Пыть-Яха, что председатель Думы города осуществляет свои полномочия на постоянной основе и установив для него гарантии, связанные с осуществлением полномочий на постоянной основе, представительный орган муниципального образования не может произвольно изменить правовое регулирование и отменить (пересмотреть) условия осуществления председателем Думы города своих полномочий.

С учетом указанных выводов, принимая во внимание недоказанность административным ответчиком обстоятельств, послуживших основанием для изменения правового регулирования в отношении председателя Думы города, административный иск ФИО2 удовлетворил, признал недействующим указанное решение в части пункта 1.1, распространяющее свое действие на председателя Думы города, и пункт 1.3 в части исключения гарантий, предоставляемых депутатам Думы города, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, и пункт 1.4 Решения N 305, указывая, что он носит произвольный характер.

В этой связи суд признал недействующим пункт 1.2 оспариваемого акта, поскольку им установлены ограничения для депутатов Думы города, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе.

Судом кассационной инстанции выводы суда апелляционной инстанции признаны правильными (кассационное определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 18.05.2021 № 88а-6494/2021).

Соглашаясь с выводами апелляционного суда, суд кассационной инстанции исходил из того, что депутаты имеют публично-правовой статус, природа которого обусловлена осуществлением народом своей власти через органы местного самоуправления и который обеспечивает лицу, наделенному этим статусом, участие в управлении делами местного самоуправления посредством замещения соответствующей должности.

В свою очередь, депутат, замещающий должность в представительном органе муниципального образования, не является наемным работником, - его правовой статус обусловлен актом избрания на выборах, а также решением представительного органа местного самоуправления об осуществлении конкретным депутатом полномочий на профессиональной постоянной основе.

Следовательно, отношения, возникающие в связи с избранием депутата на должность в представительном органе муниципального образования, по своему характеру отличаются от трудовых отношений, которые складываются, как правило, в сфере наемного труда на основании трудового договора, заключаемого с работодателем.

К числу материально-финансовых гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на профессиональной постоянной основе относятся ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные выплаты, ежегодный оплачиваемый отпуск и другие гарантии, предоставляемые депутатам в течение срока их полномочий.

Такие материально-финансовые гарантии депутатской деятельности, осуществляемой на профессиональной постоянной основе, вытекают из природы депутатского мандата, характера профессиональной депутатской деятельности и направлены на обеспечение независимости депутатов.

Предоставление органам местного самоуправления достаточно широкой свободы усмотрения при принятии муниципальных правовых актов по вопросам, связанным с условиями осуществления деятельности депутатов, замещающих должности в представительном органе муниципального образования, не означает, что они могут действовать произвольно.

В силу статьи 15 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, в том числе при осуществлении правового регулирования по вопросам, решение которых отнесено к их ведению. Следовательно, органы местного самоуправления, осуществляя правовое регулирование отношений в этой сфере, должны соблюдать вытекающую из конституционных принципов справедливости и равенства разумную соразмерность используемых средств и преследуемой цели.

Это означает, что устанавливаемый ими правовой механизм реализации полномочий таких лиц, не должен допускать чрезмерного ограничения прав и свобод граждан.

Иное означало бы, что механизм реализации депутатами соответствующего права не опирается на стабильную правовую основу, без которой невозможно верховенство права, включающее в качестве обязательного элемента правовую определенность.

При таких обстоятельствах административным ответчиком указанные принципы не соблюдены.

Соответственно, правовое регулирование, осуществленное в пункте 1.1 в той мере, в которой его действие распространяется на заместителя председателя Думы города Пыть-Яха, пункте 1.5 решения Думы города Пыть-Яха от 30 декабря 2019 г. № 305 "О внесении изменений в Устав города Пыть-Яха, утвержденного решением Думы города Пыть-Яха от 25.06.2005 № 516", носит произвольный характер, в связи с чем подлежит признанию недействующим.

Суд не находит состоятельными доводы административного ответчика и заинтересованных лиц – администрации города Пыть-Яха и главы города Пыть-Яха о том, что объем полномочий у председателя Думы и его заместителя не идентичен, соответственно нет оснований распространять правила, действующие в отношении председателя Думы на его заместителя.

Так уставом Думы города в прежней редакции при регламентации вопросов, на какой основе осуществляют свои полномочия депутаты Думы города, было сделано исключение как для председателя Думы города, так и его заместителя, в отношении которых было установлено, что они осуществляют свои полномочия на постоянной основе.

Кроме того, из материалов дела следует, что председатель Думы регулярно возлагает на заместителя исполнять обязанности председателя в свое отсутствие.

Указанное обстоятельство подтверждается распоряжениями председателя Думы города Пыть-Яха от 21.02.2019 (л.д.140), от 13.03.2019 (л.д.141), от 20.03.2019 (л.д.142), от 04.04.2019 (л.д.143), от 04.07.2019 (л.д.144), от 12.09.2019 (л.д.145), от 08.10.2019 (л.д.146), от 14.11.2019 (л.д.147), от 18.11.2019 (л.д.148), от 29.11.2019 (л.д.149), от 16.12.2019 (л.д.150), от 15.01.2020 (л.д.151), от 15.06.2020 (л.д.152).

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215-2016 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административный иск ФИО1 удовлетворить.

Признать не действующими со дня принятия пункт 1.1 в той мере, в которой его действие распространяется на заместителя председателя Думы города Пыть-Яха, пункт 1.5 решения Думы города Пыть-Яха от 30 декабря 2019 г. № 305 "О внесении изменений в Устав города Пыть-Яха, утвержденного решением Думы города Пыть-Яха от 25.06.2005 № 516".

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании «Официальный вестник», либо в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления города Пыть-Яха, если названное печатное издание прекратило свою деятельность.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции через суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в течение месяца со дня принятия.

Настоящее решение изготовлено в полном объеме 06.07.2021

Судья суда Ханты-Мансийского

автономного округа-Югра М.Г. Степанова