Дело № 3а-113/2025 (3а-845/2024)

Р Е Ш Е Н И Е

 

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г.Оренбург 3 февраля 2025 года

Оренбургский областной суд в составе:

председательствующего судьи Линьковой В.В.,

при секретаре Щукиной Н.Е.,

с участием прокурора гражданско судебного отдела прокуратуры Оренбургской области Золотарёвой Д.Е.,

представителя административных истцов ООО «ОРЕНЗНАКЪ», ИП ФИО1 - ФИО2,

представителя административного истца ООО «Инте-Грация», заинтересованного лица ООО «ПРИНТ» - ФИО3,

представителя административного истца ООО «РИК», заинтересованного лица ООО «Информ» ФИО4,

представителя административного ответчика ФИО5,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «ОРЕНЗНАКЪ», общества с ограниченной ответственностью «Инте-Грация», общества с ограниченной ответственностью «РИК», общества с ограниченной ответственностью «Сити Ритейл», индивидуального предпринимателя ФИО1 к Правительству Оренбургской области о признании недействующим постановления Правительства Оренбургской области от 19 октября 2023 года №1038-пп «Об утверждении Порядка утверждения схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от формы собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности на территории муниципального образования город Оренбург Оренбургской области, и внесения в неё изменений», 

УСТАНОВИЛ:

ООО «ОРЕНЗНАКЪ» обратилось в суд с вышеназванным административным исковым заявлением, указав, что осуществляет предпринимательскую деятельность в сфере размещения и эксплуатации наружной рекламы. 

На основании оспариваемого постановления Правительства Оренбургской области от 19 октября 2023 года №1038-пп «Об утверждении Порядка утверждения схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от формы собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности на территории муниципального образования город Оренбург Оренбургской области, и внесения в неё изменений» 17 января 2024 года утверждена схема размещения рекламных конструкций, в которой изменены, либо отсутствуют места размещения объектов наружной рекламы, разрешения на которые выданы ООО «ОРЕНЗНАКЪ». 

13 апреля 2023 года на официальном сайте Правительства Оренбургской области размещен проект постановления для прохождения процедуры оценки регулирующего воздействия. При этом четыре пункта текста принятого нормативного акта сформулированы в противоположной по смыслу редакции, 16 пунктов изменены. В окончательной редакции текст нормативного акта не проходил процедуру оценки регулирующего воздействия, что свидетельствует о нарушении процедуры его принятия.

Пункт 15 нормативного акта не содержит положений о том, что при утверждении новой схемы размещения рекламных конструкций учитываются ранее заключенные договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций и собственников объектов недвижимости, к которым присоединены рекламные конструкции, что противоречит Федеральному закону от 31 июля 2020 года №247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», Федеральному закону от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральному закону от 23 апреля 2024 года №98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской Федерации».

Основание для отказа во включении места установки рекламной конструкции в Схему, предусмотренное подпунктом «б» пункта 10 Порядка является произвольным и не предусмотрено Федеральным законом «О рекламе». 

Также административный истец ссылался на то, что оспариваемый нормативный акт противоречит нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку позволяет органам государственной власти принимать решения в отношении муниципального имущества. 

Вопреки федеральному закону оспариваемый нормативный акт наделяет правом решения вопроса о включении рекламной конструкции в схему государственное казенное учреждение, тогда как эти полномочия может осуществлять только орган исполнительной власти субъекта в соответствии с переданными ему полномочиями.

Просит суд признать недействующим с даты его принятия постановление Правительства Оренбургской области от 19 октября 2023 года №1038-пп.

ООО «Инте-Грация» также обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании данного нормативного акта недействующим, вступило в дело в качестве административного истца на основании определения суда от 11 ноября 2024 года.

В своем иске ссылается на нарушение данным нормативным актом его прав как субъекта предпринимательской деятельности в сфере рекламы, поскольку лишает предпринимателей, имеющих действующий договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, права на её сохранение в случае исключения из схемы.

Указывает, что оспариваемый нормативный акт принят по вопросам, не относящимся к компетенции органов местного самоуправления и органов субъекта федерации в порядке перераспределения и предусматривает в нарушение закона, имеющего большую юридическую силу, возможность принятия решений о включении места размещения рекламной конструкции в схему, осуществление контрольных функций юридическим лицом, не являющимся органом исполнительной власти субъекта, либо местного самоуправления.

ООО «РИК» обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании данного нормативного акта недействующим, вступило в дело в качестве административного истца на основании определения суда от 11 ноября 2024 года.

В административном иске указывает, что осуществляет предпринимательскую деятельность в сфере рекламы. Полагает, что пункт «б» статьи 10 Порядка нарушает право субъектов рекламной деятельности до окончания срока действия заключенных ими договоров на размещение и эксплуатацию рекламной конструкции обратиться с заявлением о включении мест размещения рекламных конструкций в схему.

ООО «Сити-ритейл» также на основании определения суда от 25 ноября 2024 года вступило в дело в качестве административного соистца.

В административном иске ссылается на то, что осуществляет предпринимательскую деятельность в сфере рекламы.

Оспариваемый нормативный акт ограничивает свободу предпринимательской деятельности, лишает предпринимателей права на сохранение рекламной конструкции, ранее включенной в схему, противоречит Федеральному закону «О рекламе», так как наделяет казенное учреждение правом осуществлять полномочия органа местного самоуправления.

Индивидуальный предприниматель ФИО1 на основании определения суда от 16 декабря 2024 года вступила в дело в качестве административного соистца.

В административном иске указывает, что осуществляет предпринимательскую деятельность в сфере размещения и эксплуатации наружной рекламы. Полагает, что при принятии оспариваемого нормативного акта нарушена процедура оценки регулирующего воздействия, постановление предусматривает произвольную отмену прав субъектов предпринимательской деятельности, исключение из схемы мест размещения рекламных конструкций, срок действия договоров на эксплуатацию которых не истек, незаконное установление в качестве основания для отказа во включении в схему места размещения рекламной конструкции наличие действующего разрешения на эксплуатацию и установку рекламной конструкции у заявителя. Также в обоснование иска приводит доводы о противоречии оспариваемого нормативного акта бюджетному законодательству, о незаконном наделении казенного учреждения полномочиями органа власти.

В судебном заседании представители административных истцов и заинтересованных лиц ФИО2, ФИО3, ФИО4 поддержали заявленные требования, просили признать недействующим со дня его принятия постановления Правительства Оренбургской области от 19 октября 2023 года №1038-пп.

Представитель ООО «Инте-Грация», ООО «ПРИНТ» ФИО3 дополнительно ссылался на нарушение процедуры оценки регулирующего воздействия нормативного акта в части неправильного определения степени его регулирующего воздействия. Кроме того, ссылался на то, что Правительство Оренбургской области не вправе определять лицо, реализующее полномочия, перераспределенные органам государственной власти субъекта от органов местного самоуправления. Это вправе делать только Губернатор Оренбургской области.

Представитель ООО «РИК», ООО «ИНФОРМ» ФИО4 в судебном заседании также в обоснование незаконности нормативного акта указывала на нарушение процедуры принятия нормативного акта, установленного регламентом Правительства Оренбургской области, Уставом Оренбургской области, Законом Оренбургской области от 26 октября 2022 года №518/210-VII-ОЗ.

Представитель административного ответчика по доверенности ФИО5 просил отказать в удовлетворении административного искового заявления, по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Выслушав представителей сторон, заключение прокурора Золотарёвой Д.Е., полагавшей требования не подлежащими удовлетворению, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу части 5.8 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года №38-ФЗ «О рекламе» (далее – Закон о рекламе) органы местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. 

Согласно части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.

Согласно части 7 статьи 40 Закона о рекламе полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере рекламы, установленные настоящим Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Частью 1 статьи 2 Закона Оренбургской области от 26 октября 2022 № 518/210-VII-ОЗ «О перераспределении отдельных полномочий в сфере рекламы и в области регулирования торговой деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования город Оренбург Оренбургской области и органами государственной власти Оренбургской области» к полномочиям органов государственной власти Оренбургской области отнесено утверждение схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной собственности Оренбургской области или муниципальной собственности на территории муниципального образования город Оренбург Оренбургской области, и внесение в нее изменений.

В целях организации исполнения полномочий, предусмотренных статьей 2 настоящего Закона, Правительство Оренбургской области определяет порядок утверждения схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности на территории муниципального образования город Оренбург Оренбургской области, и внесение в нее изменений (часть 1 статьи 3 Закона).

Статьей 15, частью 2 статьи 44 Устава Оренбургской области (Закон Оренбургской области от 20 ноября 2000 года №724/213-ОЗ) предусмотрено принятие нормативных актов Правительством Оренбургской области в форме постановления.

Согласно части 3 статьи 36 Федерального закона от 21 декабря 2021№414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» нормативные правовые акты высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации подлежат официальному опубликованию и размещению на официальных сайтах указанных органов в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации. Официальным опубликованием нормативного правового акта высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, иных исполнительных органов субъекта Российской Федерации считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем субъекте Российской Федерации, или в официальном сетевом издании либо на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Судом установлено, что постановление Правительства Оренбургской области от 19 октября 2023 года №1038-пп «Об утверждении Порядка утверждения схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от формы собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности на территории муниципального образования город Оренбург Оренбургской области, и внесения в неё изменений» официально опубликовано 23 октября 2023 года на официальном интернет-портале правовой информации pravo.gov.ru (том 1, л.д. 124).

Нормативный акт принят правительством Оренбургской области в пределах полномочий, предусмотренных статьей 3 Закона Оренбургской области от 26 октября 2022 № 518/210-VII-ОЗ «О перераспределении отдельных полномочий в сфере рекламы и в области регулирования торговой деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования город Оренбург Оренбургской области и органами государственной власти Оренбургской области», в предусмотренной уставом Оренбургской области форме. Опубликован в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 декабря 2021№414-ФЗ и является действующим на территории муниципального образования город Оренбург Оренбургской области.

Проверяя процедуру принятия оспариваемого нормативного акта, суд установил, что порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - оценка регулирующего воздействия, ОРВ) устанавливается нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 53 Федерального закона от 21 декабря 2021 года №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»).

В силу вышеназванного Закона оценке регулирующего воздействия подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации:

устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязательные требования, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценок и экспертиз (далее - обязательные требования);

устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности и запреты для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности;

устанавливающие или изменяющие ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Постановлением Правительства Оренбургской области от 11 мая 2016 года №322-п (далее по тексту - постановление №322-п) утвержден порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Оренбургской области, оценки фактического воздействия и экспертизы нормативных правовых актов Оренбургской области (далее – Порядок ОРВ).

Пунктом 10 постановления №322-п установлено, что оценка регулирующего воздействия проектов НПА проводится с учетом степени регулирующего воздействия положений, содержащихся в подготовленном проекте НПА (далее - степень регулирующего воздействия):

высокая степень регулирующего воздействия: проект НПА содержит положения, устанавливающие новые обязательные требования для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или новые обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности либо ответственность за нарушение нормативных правовых актов Оренбургской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;

средняя степень регулирующего воздействия: проект НПА содержит положения, изменяющие ранее предусмотренные обязательные требования для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности либо ранее предусмотренную ответственность за нарушение нормативных правовых актов Оренбургской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Поскольку порядок утверждения, разработки, внесения изменений в схему размещения рекламных конструкций регулируется решением Оренбургского городского Совета от 28 апреля 2014 года №795 «Об утверждении Правил установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории муниципального образования «город Оренбург», действие данных норм приостановлено с 1 апреля 2023 года на период действия Закона Оренбургской области от 26 октября 2022 года №518/210-VII-ОЗ в соответствии с решением Оренбургского городского Совета от 27 марта 2023 года №334, степень регулирующего воздействия нормативного акта правильно определена как средняя (пункт 2.1 сводного отчета о проведении ОРВ, том 1, л.д. 209, оборотная сторона).

При этом указание в пояснительной записке к проекту постановления на то, что он не подлежит ОРВ (том 1, л.д. 26) не повлекло нарушение порядка его принятия, так как нормативный акт фактически прошел данную процедуру.

Согласно пункту 6 Порядка ОРВ (в редакции от 13 декабря 2022 года) оценка регулирующего воздействия проводится с учетом степени регулирующего воздействия положений, содержащихся в подготовленном проекте акта (далее - степень регулирующего воздействия.

Пунктами 24 и 26 вышеназванного порядка ОРВ (в редакции на день проведения процедуры) установлено, что для проведения публичных консультаций на этапе обсуждения проекта акта и сводного отчета разработчик размещает на официальном сайте уведомление, проект акта, сводный отчет, опросный лист, иные материалы и информацию по усмотрению разработчика, служащие обоснованием выбора предлагаемого варианта правового регулирования (далее - материалы для публичных консультаций). В уведомлении указываются наименование разработчика, способ направления участниками публичных консультаций своих мнений по материалам для публичных консультаций, срок проведения публичных консультаций, в течение которого будет осуществляться прием предложений участников публичных консультаций, место размещения уведомления, место и сроки публикации сводки предложений, заполняются разделы 1 - 5 уведомления.

В день размещения на официальном сайте уведомления разработчик по электронной почте извещает о размещении материалов для публичных консультаций с указанием сведений о месте размещения (полный электронный адрес официального сайта):

а) уполномоченный орган и иные заинтересованные органы государственной власти Оренбургской области;

б) органы и организации, действующие на территории Оренбургской области, целью деятельности которых является защита и представление интересов субъектов предпринимательской деятельности, в том числе:

Торгово-промышленную палату Оренбургской области;

Оренбургский союз промышленников и предпринимателей (Региональное объединение работодателей);

региональное отделение Общероссийской общественной организации «Деловая Россия»;

региональное отделение Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "Опора России";

в) Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Оренбургской области;

г) иных лиц исходя из содержания проблемы, цели и предмета регулирования.

Отсутствие у разработчика исчерпывающих сведений о лицах, интересы которых могут быть затронуты предлагаемым правовым регулированием, не является основанием для отказа от рассылки извещений о размещении материалов для публичных консультаций.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что публичные консультации по проекту Порядка осуществлялись разработчиком в период с 13 апреля 2023 года по 2 мая 2023 года.

Согласно представленному административным ответчиком скрин-шоту 13 апреля 2023 года на сайте www.regulation.orb.ru были размещены проект постановления, пояснительная записка и сводный отчет, при этом рассылка осуществлена автоматически кругу лиц, указанному в пункте 26 Порядка ОРВ (Оренбургскому союзу промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленную палату Оренбургской области, организации содействия развитию малого и среднего предпринимательства «Деловая Россия», общероссийскую организацию «Опора России», Уполномоченному по защите прав предпринимателей Оренбургской области) (том 1, л.д. 213).

4 мая 2023 года по итогам публичных консультаций составлена сводка предложений (том 1,л.д. 214), сводный отчет о проведении оценки регулирующего воздействия проекта нормативного акта (том 1, л.д. 209), 5 мая 2023 года разработчик направил в Министерство экономического развития, инвестиций, туризма и внешних связей Оренбургской области заключение об оценке регулирующего воздействия проекта НПА, что подтверждается сопроводительным письмом и текстом указанного заключения (том 1, л.д. 207,208).

Из материалов дела следует, что согласно проекту нормативного акта, размещенному на сайте www.regulation.orb.ru разработка схемы размещения рекламных конструкций осуществляется учреждением (ГКУ «Центр размещения рекламы и нестационарных торговых объектов» совместно с уполномоченным органом (Министерством архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области). 

Согласно пункту 2 Министерство архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области осуществляет полномочия органов местного самоуправления МО г. Оренбург Оренбургской области в сфере рекламы в соответствии с законом Оренбургской области от 26 октября 2022 года №518/210-VII-ОЗ «О перераспределении отдельных полномочий в сфере рекламы и в области регулирования торговой деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования город Оренбург Оренбургской области и органами государственной власти Оренбургской области»

Схема размещения рекламных конструкций утверждается Правительством Оренбургской области (пункт 16). 

Согласно пункту 15 проекта при разработке Схемы учитываются сроки и условия действующих договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, заключенных по результатам торгов.

Рассмотрение вопроса о необходимости внесения изменений в схему размещения рекламных конструкций производится не реже чем раз в 5 лет (пункт 18).

Согласно пункту 40 Проекта ОРВ в случае, если в ходе подготовки заключения сделан вывод о наличии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности и областного бюджета, и (или) об отсутствии достаточного обоснования для принятия решения о введении предлагаемого разработчиком варианта правового регулирования, уполномоченный орган направляет сводный отчет и проект акта разработчику на доработку.

Разработчик дорабатывает данный проект акта с учетом замечаний уполномоченного органа.

Доработанные сводный отчет и проект акта разработчик повторно направляет с использованием государственной информационной системы «Единая система юридически значимого электронного документооборота и делопроизводства Оренбургской области» в уполномоченный орган для подготовки заключения.

Из материалов дела следует, что после этапа публичных консультаций доработанный проект 26 июня 2023 года направлен в Правительство Оренбургской области.

Согласно заключению отдела правовой и антикоррупционной экспертизы государственно-правового управления проект возвращен для доработки абзаца 3 пункта 16, пункта 17, дополнения перечнем оснований для внесения изменений в схему.

22 сентября 2023 года проект повторно был отправлен на доработку для исключения коррупциогенных факторов и исключения избыточных норм. 

3 октября 2023 года проект был доработан с учётом всех замечаний, предложений.

После чего подписан и опубликован в установленном законом порядке.

По результатам доработки нормативного акта норма, согласно которой полномочия по утверждению схемы изначально в проекте нормативного акта были возложены на Правительство Оренбургской области, изменена обоснованно в соответствии с распределением полномочий между органами государственной власти субъекта.

Возложение полномочий по утверждению схемы в оспариваемом нормативном акте на министерство архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области соответствует требованиям Постановления правительства Оренбургской области от 30 мая 2023 года №492-п, которым утвержден Порядок взаимодействия органов исполнительной власти Оренбургской области и органов местного самоуправления муниципального образования город Оренбург Оренбургской области при реализации полномочий, перераспределённых Законом Оренбургской области «О перераспределении отдельных полномочий в сфере рекламы и в области регулирования торговой деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования город Оренбург Оренбургской области и органами государственной власти Оренбургской области».

Согласно данному постановлению уполномоченным органом определено министерство архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области, которое осуществляет свои полномочия через ГКУ «Центр размещения рекламы и нестационарных торговых объектов» (пункты 2, 8 Порядка).

Ссылка административного истца на необоснованное исключение из Порядка сроков актуализации схемы размещения рекламных конструкций также является необоснованной, учитывая, что схема согласно оспариваемому порядку актуализируется в случае внесения в неё изменений, в том числе по заявлению заинтересованных лиц.

Нормативным актом, устанавливающим процедуру оценки регулирующего воздействия нормативного акта Оренбургской области, в редакции на день прохождения данной процедуры по рассматриваемому документу, направление проекта постановления на этап публичных консультаций после его доработки не предусмотрено.

Поэтому доводы административного истца о том, что проект принят в иной редакции, которая фактически не прошла процедуру ОРВ, подлежат отклонению как не основанные на законе. 

Все заинтересованные лица, предусмотренные Порядком ОРВ в редакции на день проведения публичных консультаций были уведомлены разработчиком в установленном порядке. Процедура ОРВ оспариваемого нормативного акта соблюдена.

Указом Губернатора Оренбургской области от 29 декабря 2020 года №674-ук утверждено Положение о министерстве архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области, согласно которому на министерство возложено осуществление реализации отдельных полномочий органов местного самоуправления муниципального образования город Оренбург Оренбургской области в сфере рекламы и в области регулирования торговой деятельности, перераспределенных в соответствии с Законом Оренбургской области «О перераспределении отдельных полномочий в сфере рекламы и в области регулирования торговой деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования город Оренбург Оренбургской области и органами государственной власти Оренбургской области».

При этом оспариваемый нормативный акт вопреки доводам административных истцов не определяет лицо, реализующее перераспределенные полномочия, возложение полномочий в сфере рекламы, перераспределенных в порядке статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на министерство архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области осуществлено выше названным Указом губернатора Оренбургской области. Оспариваемый нормативный акт устанавливает процедуру утверждения схемы размещения рекламных конструкций, эти нормы как указано выше вправе принимать Правительство Оренбургской области.

Ссылка административного истца на невозможность перераспределения полномочий по утверждению схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, в виду того, что это фактически означает вмешательство в вопросы управления муниципальной собственностью и формирования местного бюджета, основаны на неправильном толковании закона.

В силу вышеприведенных нормативных актов, исполнительному органу субъекта не были перераспределены полномочия по заключению договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, эти полномочия реализуют органы местного самоуправления. Таким образом, распоряжение муниципальным имуществом не осуществляется органами исполнительной власти Оренбургской области.

Также несостоятельны доводы представителя административного истца ООО «РИК» о том, что при принятии оспариваемого нормативного акта был нарушен порядок принятия акта, установленный пунктом 7.2.1 Регламента Правительства Оренбургской области, утвержденного Постановлением Правительства Оренбургской области от 4 февраля 2010 года №40-пп.

Данный пункт регламента регулирует порядок принятия Правительством Оренбургской области постановлений по вопросам, отнесенным к полномочиям Правительства Оренбургской области и не указанным в пункте 7.2 Регламента без рассмотрения на заседании Правительства Оренбургской области путем подписания их Губернатором Оренбургской области после письменного согласования со всеми членами Правительства Оренбургской области. 

В силу пункта 7.2 данного регламента предусмотрено принятие нормативных актов Правительства Оренбургской области по вопросам, относящимся к полномочиям Правительства Оренбургской области на заседании Правительства Оренбургской области.

Оспариваемое постановление принято на заседании органа исполнительной власти субъекта, письменные согласования в данном случае не требовались.

Также подлежат отклонению и доводы административного истца о том, что проект нормативного правового акта не прошел антикоррупционную экспертизу в установленном законом порядке, со ссылкой на отсутствие документа, подтверждающего её проведение прокурором.

Федеральный закон от 17 июля 2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предусматривает, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:

прокуратурой Российской Федерации - в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации;

федеральным органом исполнительной власти в области юстиции - в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке и согласно методике, определенным Правительством Российской Федерации;

органами, организациями, их должностными лицами - в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов публичной власти федеральных территорий, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации (статья 3).

Этой же статьей установлено, что прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.

Таким образом, рассматриваемый нормативный акт подлежал антикоррупционной экспертизе в рамках его правовой экспертизы принимающим органом, не подлежал обязательной экспертизе прокурором.

Статьей 8.1 Закона Оренбургской области от 15 сентября 2008 года №2369/497-IV-ОЗ «О противодействии коррупции в Оренбургской области» установлено, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Оренбургской области и проектов нормативных правовых актов Оренбургской области проводится исполнительными органами Оренбургской области в соответствии с законодательством Российской Федерации и Оренбургской области.

Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.

Для обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Оренбургской области, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих полномочия органов государственной власти Оренбургской области, государственных органов Оренбургской области (далее - государственный орган), правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, государственный орган, организация, разработавшие указанные проекты, размещают их на своем официальном сайте в сети "Интернет" в течение рабочего дня, соответствующего дню их направления на рассмотрение в юридическую службу данного государственного органа с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. Положения настоящего абзаца не распространяются на исполнительные органы Оренбургской области, размещающие проекты указанных нормативных правовых актов Оренбургской области в информационной системе "Единый региональный интернет-портал для проведения независимой антикоррупционной экспертизы и обеспечения общественного обсуждения нормативных правовых актов Оренбургской области и их проектов" в сети "Интернет" по адресу: www.regulation.orb.ru (далее - сайт www.regulation.orb.ru), для проведения независимой антикоррупционной экспертизы.

Согласно Указу Губернатора Оренбургской области от 18 декабря 2008 года №159-ук «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов правовых актов Губернатора Оренбургской области, Правительства Оренбургской области и исполнительных органов Оренбургской области» антикоррупционная экспертиза, осуществляемая при подготовке проектов нормативных правовых актов, проводится юридической службой соответствующего исполнительного органа Оренбургской области, в случае отсутствия таковой - должностным лицом или структурным подразделением, уполномоченными на проведение экспертизы руководителем соответствующего исполнительного органа Оренбургской области (далее - уполномоченное лицо).

Результаты анализа антикоррупционной экспертизы носят рекомендательный характер и учитываются руководителем исполнительного органа Оренбургской области при принятии решения о дальнейшем согласовании с заинтересованными структурами и направлении подготовленного проекта нормативного правового акта Губернатора Оренбургской области, Правительства Оренбургской области в государственно-правовое управление аппарата Губернатора и Правительства Оренбургской области для прохождения антикоррупционной экспертизы, осуществляемой при проведении правовой (юридической) экспертизы подготовленных проектов нормативных правовых актов, либо о принятии нормативного правового акта исполнительного органа Оренбургской области в случаях, установленных областным законодательством.

В случае если при проведении антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта в тексте акта коррупциогенных факторов не выявлено, в заключении указывается, что антикоррупционная экспертиза проведена, коррупциогенных факторов не выявлено.

Оспариваемый нормативный акт, как установлено выше, был размещен на сайте www.regulation.orb.ru, в том числе для проведения независимой антикоррупционной экспертизы.

Согласно заключению об оценке регулирующего воздействия проект НПА не содержит положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской деятельности.

Таким образом, нарушений порядка принятия постановления Правительства Оренбургской области от 19 октября 2023 года №1038-пп, влекущих признание его недействующим, судом не установлено.

Проверяя доводы административных истцов в части противоречия нормативного акта федеральным законам Российской Федерации, суд приходит к следующим выводам.

Согласно пункту 1 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации государственное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

Пунктом 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предусмотрено, что государственными учреждениями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации.

Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что казенное учреждение – государственное учреждение, осуществляющее оказание государственных услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов).

ГКУ «Центр размещения рекламы и нестационарных торговых объектов» создано в соответствии с постановлением Правительства Оренбургской области от 27 декабря 2022 года №1548-пп. 

Пунктом 2 данного постановления установлено, что основной целью деятельности государственного казенного учреждения является реализация отдельных полномочий в сфере рекламы и в области регулирования торговой деятельности органов государственной власти Оренбургской области в соответствии с Законом Оренбургской области от 26 октября 2022 года №518/210-VII-ОЗ «О перераспределении отдельных полномочий в сфере рекламы и в области регулирования торговой деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования город Оренбург Оренбургской области и органами государственной власти Оренбургской области». Функции и полномочия учредителя государственного казенного учреждения возложены на министерство архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области.

Указанные положения изложены в пункте 2.1 Устава учреждения, утвержденного приказом министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области от 23 января 2023 года №36/6-од.

Согласно пункту 2.2 Устава ГКУ для достижения целей деятельности Учреждение разрабатывает проект схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, на зданиях и ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной собственности Оренбургской области ли муниципальной собственности на территории муниципального образования город Оренбург Оренбургской области и внесения в нее изменений, организует прием и рассмотрение заявлений о внесении изменений в схему размещения рекламных конструкций на территории МО г. Оренбург Оренбургской области, оказывает государственную услугу «выдача разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции», отказывает в выдаче разрешения на территории МО г. Оренбург Оренбургской области, аннулирует такие разрешения, осуществляет иные функции, установленные законом в сфере рекламы.

Из анализа статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской, статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что государственные казенные учреждения учреждаются решением органа государственной власти субъекта для осуществления деятельности по оказанию государственных услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти.

ГКУ «Центр размещения рекламы и нестационарных торговых объектов» создано постановлением Правительства Оренбургской области для реализации отдельных полномочий в сфере рекламы, перераспределённых от органа местного самоуправления министерству архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области, что прямо предусмотрено федеральным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, доводы административного истца о незаконности оспариваемого Порядка в части передачи ГКУ «Центр размещения рекламы и нестационарных торговых объектов» права организации рассмотрения заявлений о включении объектов в схему размещения рекламных конструкций, на образование комиссии по вопросам размещения рекламных конструкций и принятия решения об отказе в о включении места размещения рекламной конструкции в схему подлежат отклонению как не основанные на законе.

При этом вопреки доводам административных истцов порядок утверждения схемы размещения рекламных конструкций не противоречит Закону Оренбургской области от 26 октября 2022 № 518/210-VII-ОЗ, так как согласно пункту 15 порядка утверждение схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной собственности Оренбургской области или муниципальной собственности на территории муниципального образования город Оренбург Оренбургской области, и внесение в нее изменений осуществляется министерством архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области, а не ГКУ «Центр размещения рекламы и нестационарных торговых объектов».

Иные организационные функции в целях реализации полномочий органа государственной власти субъекта могут быть возложены на государственное казенное учреждение.

В этой части нормативный акт не противоречит федеральному законодательству и закону субъекта.

В обоснование требований административные истцы ссылаются на произвольную отмену оспариваемым нормативным актом предоставленных субъектам предпринимательской деятельности в сфере рекламы прав, а именно из порядка исключено положение об учете при разработке схемы размещения рекламных конструкций сроков и условий действующих договоров, заключенных на торгах.

Суд, проверяя данный довод, приходит к следующим выводам.

Согласно части 8 статьи 40 Закона о рекламе особенности исполнения и заключения в 2022, 2023 и 2024 годах договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена, устанавливаются Федеральным законом от 8 марта 2022 года №46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Полномочия по заключению, продлению договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, который находится в государственной или муниципальной собственности или государственная собственность на который не разграничена, либо на здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной или муниципальной собственности в г. Оренбурге принадлежат администрации города в лице комитета потребительского рынка, услуг и развития предпринимательства администрации г. Оренбурга и не перераспределялись органу исполнительной власти субъекта.

Из материалов дела следует, что соответствующие договоры на основании Федерального закона от 8 марта 2022 года №46-ФЗ с субъектами предпринимательской деятельности продлены на 10 лет.

Вместе с тем, в соответствии с частью 5.8 статьи 19 Закона о рекламе схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций.

Таким образом, содержание схемы размещения рекламных конструкций не может быть поставлено в зависимость от действия договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, который находится в государственной или муниципальной собственности или государственная собственность на который не разграничена, либо на здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Вместе с тем согласно части 9 статьи 19 Закона о рекламе установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (далее также - разрешение), выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5, 6, 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района, органом местного самоуправления муниципального округа или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

При этом частью 20 данной статьи также предусмотрено, что разрешение может быть признано недействительным в судебном порядке в случае несоответствия установки рекламной конструкции в данном месте схеме размещения рекламных конструкций (пункт 3).

Таким образом, исключение места размещения рекламной конструкции не влечет произвольное аннулирование разрешение и расторжение договоров.

Кроме того, Постановлением Правительства Оренбургской области от 5 апреля 2024 года №310-пп «Об утверждении Порядка выплаты компенсаций владельцам рекламных конструкций в случае внесения изменения в схему размещения рекламных конструкций, в результате которого место размещения ранее установленной рекламной конструкции перестало соответствовать указанной схеме и разрешение на установку и эксплуатацию такой рекламной конструкции было признано недействительным, на территории муниципального образования город Оренбург Оренбургской области» предусмотрено право на получение компенсации владельцу рекламной конструкции, который понес затраты на ее демонтаж, в случае внесения изменения в схему размещения рекламных конструкций, в результате которого место размещения ранее установленной рекламной конструкции перестало соответствовать указанной схеме и разрешение на установку и эксплуатацию такой рекламной конструкции было признано недействительным по основанию, предусмотренному пунктом 3 части 20 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года №38-ФЗ «О рекламе».

Таким образом, исключение из пункта 15 Порядка положений об учете существующих договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции не противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, и не влечет произвольного вмешательства в предпринимательскую деятельность.

Административные истцы также ссылаются на установление подпунктом «б» пункта 10 Порядка непредусмотренного федеральным законодательством запрета и ограничения предпринимательской деятельности.

Согласно названному подпункту основанием для отказа во внесении места размещения рекламной конструкции в проект Схемы размещения рекламных конструкций на территории города Оренбурга является наличие рекламной конструкции, установленной и эксплуатируемой на основании разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, срок действия которого не истек, в указанном в предложении учреждения, заявлении заинтересованного лица, проектном предложении места размещения рекламной конструкции.

Административный истец полагает, что указанный пункт препятствует предпринимателю, у которого имеется действующее разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции обратиться за включением места размещения конструкции в схему.

Суд с этими доводами не соглашается, принимая во внимание следующее.

Исходя из пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Принцип правовой определенности нормы подразумевает, что норма должна быть ясной, логичной, понятной как правоприменителю, так и иным лицам, не должна приводить к противоречиям при применении, а также должна быть согласованна с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом. При этом оценки подлежит не столько отдельные слова в оспариваемой норме, сколько сама юридическая конструкция нормы, ее место в правовом регулировании.

Федеральный закон от 31 июля 2020 года №247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон N 247-ФЗ), определяет правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее - обязательные требования) (статья 1).

Согласно пункту 3 Порядка при разработке Схемы размещения рекламных конструкций на территории города Оренбурга учреждением обеспечивается проверка соответствия мест размещения рекламных конструкций установленным требованиям по типу и виду рекламных конструкций, требованиям к порядку использования земельных участков, сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки муниципального образования город Оренбург Оренбургской области (в том числе улиц, дорог, пешеходных зон города), соблюдение требований документов территориального планирования, градостроительных норм и правил, требований безопасности (далее - проверка соответствия мест размещения рекламных конструкций установленным требованиям) в отношении мест размещения рекламных конструкций, включенных в действующую Схему размещения рекламных конструкций на территории города Оренбурга, и рассматриваются заявления о включении в Схему размещения рекламных конструкций на территории города Оренбурга мест размещения рекламных конструкций физических и юридических лиц, являющихся собственниками или иными законными владельцами земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо являющихся владельцами рекламной конструкции, заключившими договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, и (или) получившими согласие на установку и эксплуатацию рекламной конструкции от собственника земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция (далее - заинтересованное лицо), в порядке, предусмотренном пунктами 4 - 10 настоящего Порядка.

Из содержания рассматриваемой нормы следует, что в ней речь идет о проектном предложении места размещения рекламной конструкции.

Из анализа пункта 3 и пункта 10 Порядка в совокупности следует, что рассматриваемое основание для отказа предусматривает случаи внесения в схему новой рекламной конструкции на месте, где таковая уже эксплуатируется на основании действующего разрешения.

При этом случаи внесения в схему уже имеющихся мест размещения рекламных конструкций, которые были внесены в ранее действующую схему и на которые выданы разрешения субъектам предпринимательской деятельности, данной номой не регулируются.

Вопрос о внесении таких мест в новую схему решается на основании данных мониторинга с учетом требований документов территориального планирования, градостроительных норм и правил, требований безопасности.

Административный истец и заинтересованное лицо не представили в свою очередь доказательств, что они обращались с заявлением о включении места размещения рекламных конструкций, разрешение на эксплуатацию которых им было ранее выдано, и им было отказано по основанию, предусмотренному подпунктом «б» пункта 10 Порядка.

Данная норма определенная по содержанию, имеет на практике однозначное толкование и не противоречит закону, имеющему большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что постановление Правительства Оренбургской области от 19 октября 2023 года №1038-пп соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав, свобод и законных интересов административных истцов и заинтересованных лиц как субъектов предпринимательской деятельности в сфере наружной рекламы. Административные исковые заявления не подлежат удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «ОРЕНЗНАКЪ», общества с ограниченной ответственностью «Инте-Грация», общества с ограниченной ответственностью «РИК», общества с ограниченной ответственностью «Сити Ритейл», индивидуального предпринимателя ФИО1 к Правительству Оренбургской области о признании недействующим постановления Правительства Оренбургской области от 19 октября 2023 года №1038-пп «Об утверждении Порядка утверждения схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от формы собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности на территории муниципального образования город Оренбург Оренбургской области, и внесения в неё изменений» отказать.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Оренбургский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме. 

Судья Оренбургского 

областного суда В.В. Линькова

Решение в окончательной форме принято 14 февраля 2025 года

Судья Оренбургского 

областного суда В.В. Линькова