Дело № 3а-672/2017

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

«13» ноября 2017 года Воронежский областной суд в составе:

председательствующего судьи Раковой В.Е.

при секретаре Юрловой Л.В. 

с участием прокурора Бескакотова А.А., 

а также с участием административного истца ФИО1,

представителя административного истца по доверенности ФИО2,

представителя административного ответчика Департамента социальной защиты Воронежской области ФИО3, 

представителя заинтересованного лица КУ ВО «Управление социальной защиты населения Коминтерновского района г. Воронежа» ФИО4,-

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Воронеже административное дело по административному иску ФИО1 к Департаменту социальной защиты Воронежской области об оспаривании акта исполнительного органа государственной власти Воронежской области, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, 

у с т а н о в и л:

15 июля 2017 года административный истец ФИО1, являющийся в настоящее время студентом 2 курса юридического факультета ФГБОУ ВО ВГУ (Воронежский государственный университет), обратился в суд с административным иском об оспаривании письма Департамента социальной защиты Воронежской области издано письмо от 9 сентября 2015 года № 82-11/9456 «О праве на социальную стипендию».

В обоснование заявленных требований указал, что в период с 1 сентября 2014 года по 26 апреля 2016 года он являлся студентом юридического факультета федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова» (МГУ). 

В августе 2014 года и в августе 2015 года по его обращениям казенное учреждение Воронежской области «Управление социальной защиты населения Коминтерновского района г. Воронежа» (далее — КУ ВО «УСЗН района») производило расчет среднедушевого дохода его семьи, после чего выдавало ему соответствующие справки установленного образца. На основании указанных справок административному истцу приказами юридического факультета МГУ назначалась государственная социальная стипендия на 2014/2015 и 2015/2016 учебные годы соответственно. При этом в указанный период его мать ФИО5, проживающая совместно с ним, не являлась работником по трудовому договору, инвалидом и не признавалась безработной, однако КУ ВО «УСЗН района» не рассматривало это в качестве препятствия для приема документов, необходимых для расчета среднедушевого дохода, осуществления такого расчета и выдачи вышеуказанных справок.

26 апреля 2016 года он был отчислен с юридического факультета МГУ по состоянию здоровья и семейным обстоятельствам, а 29 июля 2016 года был зачислен на юридический факультет федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Воронежский государственный университет» на аналогичных условиях (без вступительных испытаний, очная форма обучения, за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета). 

В связи с этим обратился в КУ ВО «УСЗН района» для получения справки о расчете среднедушевого дохода его семьи. Однако сотрудники КУ ВО «УСЗН района» отказали ему в консультировании, ссылаясь на письмо Департамента социальной защиты Воронежской области от 9 сентября 2015 года № 82-11/9456 «О праве на социальную стипендию». 

Письмо было адресовано директорам казенных учреждений Воронежской области «Управление социальной защиты населения» г. Воронежа, области и г. Нововоронежа, подписано заместителем руководителя Департамента ФИО14

Исходя из смысла абзацев первого-третьего письма, оно разъясняет положения Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и Федерального закона от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» применительно к праву граждан на государственную социальную стипендию.

Абзацем четвертым письма разъяснено, что к причинам, не зависящим от граждан, обращающихся в КУ ВО «УСЗН» для расчета среднедушевого дохода и последующей выдачи справки для получения государственной социальной стипендии, относятся инвалидность, безработица, стихийные бедствия, техногенные катастрофы, военные действия. При этом в абзаце пятом письма указано, что, если такие граждане и (или) члены их семьи трудовую деятельность не осуществляют, органами государственной службы занятости безработными не признаны, состояние здоровья в норме, то малоимущими по независящим от них причинам они не признаются.

В абзаце шестом письма на основании предыдущих абзацев делается вывод о том, что при обращении граждан за расчетом совокупного среднедушевого дохода семьи для получения государственной социальной стипендии при наличии вышеуказанных обстоятельств расчет совокупного среднедушевого дохода не осуществляется в связи с отсутствием права на государственную социальную помощь.

По мнению административного истца, данные разъяснения законодательства повлекли нарушение его прав, свобод и законных интересов, поскольку с момента издания письма, то есть с 9 сентября 2015 года, Департамент презюмирует отсутствие у граждан, указанных в абзаце пятом оспариваемого письма, права на государственную социальную помощь, тем самым запрещая КУ ВО «УСЗН» выдавать таким гражданам (членам их семей) документы, необходимые для получения государственной социальной стипендии.

Полагая оспариваемое письмо не соответствующим законодательству, административный истец, с учётом уточнения, просит признать его не действующим и не подлежащим применению со дня принятия в той части, в какой указанным письмом признаются не имеющими права на получение государственной социальной помощи, оказываемой за счет средств областного бюджета, малоимущие семьи, в которых кто-либо из членов не состоит в трудовых отношениях, не признан безработным государственным органом службы занятости и не является инвалидом, в связи с чем исключается возможность назначения таким малоимущим семьям государственной социальной помощи, а также возможность выдачи студентам из числа членов таких семей документа, подтверждающего факт назначения государственной социальной помощи и необходимого для представления в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, для назначения государственной социальной стипендии (л.д. 63-70).

В судебном заседании административный истец ФИО1 и его представитель по доверенности ФИО2 заявленные требования поддержали по указанным в иске основаниям.

Представитель административного ответчика Департамента социальной защиты Воронежской области ФИО3 возражала против удовлетворения иска, полагая, что оспариваемое письмо не обладает нормативными свойствами и не может нарушать прав административного истца.

Представитель заинтересованного лица казенное учреждение Воронежской области «Управление социальной защиты населения Коминтерновского района г. Воронежа» ФИО4 поддержала позицию представителя административного ответчика.

Прокурор Бескакотов А.А. полагал заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению. 

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела и заслушав прокурора, суд приходит к выводу о наличии оснований к удовлетворению административного иска.

Согласно статье 217.1 КАС РФ административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее - акты, обладающие нормативными свойствами), рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 КАС РФ, с особенностями, определенными настоящей статьей (часть 1).

С административным исковым заявлением о признании акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим вправе обратиться лица, указанные в частях 1 - 4 статьи 208 настоящего Кодекса, полагающие, что соответствующий акт обладает нормативными свойствами и по своему содержанию не соответствует действительному смыслу разъясняемых нормативных положений (часть 2).

При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 

2) обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц;

3) соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3).

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пункте 3 части 3 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию или должностное лицо, которые приняли акт, обладающий нормативными свойствами (часть 4).

Согласно части 3 статьи 36 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (в действующей в настоящее время редакции), студентам, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, назначается государственная академическая стипендия и (или) государственная социальная стипендия в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

Согласно части 5 названной статьи, государственная социальная стипендия назначается также студентам, получившим государственную социальную помощь. Государственная социальная стипендия назначается указанной категории студентов со дня представления в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, документа, подтверждающего назначение государственной социальной помощи, на один год со дня назначения указанной государственной социальной помощи.

Правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан устанавливает Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (далее - Федеральный закон № 178-ФЗ).

В соответствии со статьёй 7 Федерального закона № 178-ФЗ, получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и иные категории граждан, предусмотренные настоящим Федеральным законом, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации. Размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 5 Федерального закона № 178-ФЗ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи, в том числе на основании социального контракта, малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и иным категориям граждан, предусмотренным настоящим Федеральным законом, в соответствии с целями, установленными настоящим Федеральным законом, а также разрабатывают и реализуют государственные региональные программы оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий.

На основании части 1 статьи 8 названного Федерального закона государственная социальная помощь назначается решением органа социальной защиты населения по месту жительства либо месту пребывания малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина.

Отношения, связанные с оказанием государственной социальной помощи за счет средств областного бюджета отдельным категориям граждан, проживающим на территории Воронежской области, регулируются Законом Воронежской области от 25 июня 2012 года № 98-ОЗ «О государственной социальной помощи в Воронежской области».

Статья 3 названного закона к получателям государственной социальной помощи относит следующие категории граждан:

1) малоимущие семьи;

2) малоимущие одиноко проживающие граждане;

3) реабилитированные лица;

4) лица, признанные пострадавшими от политических репрессий;

5) иные категориям лиц, указанным в пунктах 4 - 7 части 1 статьи 4 настоящего Закона Воронежской области, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума в Воронежской области, установленной в соответствии с Законом Воронежской области «О прожиточном минимуме в Воронежской области».

Фактически по своему содержанию статья 3 Закона Воронежской области воспроизводит положения части 1 статьи 7 Федерального закона № 178-ФЗ.

В силу пункта 5 статьи 5 Закона Воронежской области от 25.06.2012 № 98-ОЗ уполномоченный исполнительный орган государственной власти Воронежской области в сфере социальной защиты населения отказывает заявителю в назначении государственной социальной помощи в случае представления заявителем неполных и (или) недостоверных сведений о составе семьи, доходах и принадлежащем ему (его семье) имуществе на праве собственности.

В соответствии со статьёй 7 закона Воронежской области от 25 июня 2012 года № 98-ОЗ, пунктом 1.1 постановления правительства Воронежской области от 23 декабря 2013 г. № 1132 «Об утверждении положения о департаменте социальной защиты Воронежской области», пункта 2.2.2 Административного регламента департамента социальной защиты Воронежской области по предоставлению государственной услуги «Назначение государственной социальной помощи за счет средств областного бюджета отдельным категориям граждан, проживающим на территории Воронежской области», утвержденного приказом департамента труда и социального развития Воронежской области от 10 июня 2013 года № 2076/ОД, департамент социальной защиты Воронежской области (далее - Департамент) является исполнительным органом государственной власти Воронежской области в сфере социальной защиты населения, уполномоченным издавать нормативные правовые акты об установлении порядка назначения государственной социальной помощи, обеспечивать разработку и реализацию государственной политики в сферах социальной поддержки, социального обслуживания и социальной защиты населения на территории Воронежской области, предоставляющего государственную услугу по назначению государственной социальной помощи за счет средств областного бюджета отдельным категориям граждан, проживающим на территории Воронежской области, а также осуществляющим управление в указанных сферах.

Согласно пункту 1.4, 3.3.81 Положения о департаменте социальной защиты Воронежской области, Департамент осуществляет свою деятельность непосредственно и через государственные (казенные, бюджетные и автономные) учреждения, в отношении которых им исполняются функции и полномочия учредителя (далее - подведомственные учреждения); уполномочен на разработку и апробацию методик и технологий в сфере социального обслуживания.

Судом установлено, что 9 сентября 2015 года Департаментом издано Письмо от № 82-11/9456 «О праве на социальную стипендию», которое было направлено директорам казенных учреждений Воронежской области «Управление социальной защиты населения» районов г. Воронежа, области и г. Нововоронежа, в котором он, разъясняя положения Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Федерального закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», указал, что получателями государственной социальной помощи, оказываемой за счет средств субъектов Российской Федерации, могут быть малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и иные категории граждан, предусмотренные настоящим Федеральным законом, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума.

Департамент указал, что к не зависящим от граждан причинам относятся такие объективные обстоятельства, как инвалидность, безработица, стихийные бедствия, техногенные катастрофы, военные действия.

Если граждане (и (или) члены их семьи) трудовую деятельность не осуществляют, органами государственной службы занятости безработными не признаны, состояние здоровья в норме, то малоимущими по независящим от них причинам они не признаются.

На основании изложенного, при обращении граждан за расчетом совокупного среднедушевого дохода семьи для получения государственной социальной стипендии при наличии вышеуказанных обстоятельств, расчет совокупного среднедушевого дохода не осуществляется в связи с отсутствием права на государственную социальную помощь.

Письмо подписано заместителем руководителя Департамента ФИО12

Оценивая содержание названного документа в совокупности с приведенными выше полномочиями Департамента, суд приходит к выводу, что, будучи адресовано директорам подведомственных Департаменту КУ ВО «УСЗН», письмо фактически приобрело общеобязательный характер и направленность на неопределенный круг лиц, поскольку сам факт направления оспариваемого письма руководителям названных учреждений предполагает обязательность его исполнения как директорами, так и иными сотрудниками казенных учреждений Воронежской области «Управление социальной защиты населения» районов г. Воронежа, области и г. Нововоронежа.

Таким образом, поскольку данное письмо содержит разъяснения законодательства и обладает нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц, постольку в силу статьи 217.1 КАС РФ оно может быть оспорено в порядке, установленном главой 21 КАС РФ, с особенностями, определенными названной статьей. 

Судом установлено, что 02.02.2017 года административному истцу ФИО1 направлено сообщение за подписью директора КУВО «УСЗН Коминтерновского района города Воронежа» о том, что в соответствии с законом Воронежской области от 25.06.2012 № 98-ОЗ «О государственной социальной помощи в Воронежской области» право на государственную социальную помощь имеют граждане, проживающие на территории Воронежской области, в том числе из числа малоимущих семей, которые по независящим от них причинам имеют совокупный среднедушевой доход семьи ниже величины прожиточного минимума.

Департаментом социальной защиты Воронежской области принято решение об отказе в оказании ему государственной социальной помощи по основаниям, предусмотренным пунктом 5 статьи 5 вышеуказанного Закона в связи с тем, что из представленных им документов в казенное учреждение Воронежской области «Управление социальной защиты населения Коминтерновского района» следует, что официально трудовую деятельность его мать не осуществляет, на учете в качестве безработной в службе занятости населения не состоит, обстоятельств, объективно препятствующих занятию трудовой деятельностью, не выявлено. На основании изложенного, признать семью малоимущей по независящим причинам и имеющей право на оказание государственной социальной помощи, не представляется возможным (л.д. 72).

Из материалов дела следует, что ФИО1 обращался в Коминтерновский районный суд г. Воронежа с иском об оспаривании действий и решений КУВО «Управление социальной защиты населения Коминтерновского района г. Воронежа» и департамента социальной защиты Воронежской области.

Решением Коминтерновского районного суда г. Воронежа от 04 апреля 2017 года, вступившим в законную силу 11 мая 2017 года, не установлено факта отказа ФИО1 в консультировании сотрудниками КУ ВО «УСЗН района на основании письма Департамента социальной защиты Воронежской области от 9 сентября 2015 года № 82-11/9456 «О праве на социальную стипендию» ( л.д. 23, страница 7 решения, последний абзац). 

Этим же решением районного суда в признании незаконным отказа Департамента социальной защиты в назначении государственной социальной помощи отказано, поскольку ФИО1 не представлено каких-либо доказательств, свидетельствующих об уважительности причин, не зависящих от членов семьи, по которым мать истца не может осуществлять трудовую деятельность и получать доход (л.д. 24, страница 9 решения, третий абзац).

Решением Коминтерновского районного суда г. Воронежа ФИО1 отказано в признании права на получение государственной социальной помощи (л.д. 20-24).

Вместе с тем, при разрешении обращения ФИО1 об оказании государственной социальной помощи, орган социальной защиты руководствовался положениями статьи 3 Закона Воронежской области, по сути воспроизводящими положения статьи 7 Федерального закона № 178-ФЗ, устанавливающей круг получателей государственной социальной помощи.

Согласно предписаниям части 2 статьи 217.1, части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации факт нахождения административного истца в правоотношениях, регулируемых разъясняемыми в письме положениями федерального законодательства, свидетельствует о праве его (письмо) оспорить. 

Оценивая соответствие положений оспариваемого письма действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений федерального законодательства, суд учитывает, что в силу изложенных выше положений действующего федерального законодательства субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросу оказания государственной социальной помощи в части определения размера, условий и порядка назначения и выплаты государственной социальной помощи, в то время как определение круга лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, отнесено федеральным законодателем к полномочиям федеральных органов государственной власти.

В нарушение установленной компетенции при разъяснении положений Федерального закона № 178-ФЗ Департамент фактически определил круг лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи в Воронежской области, значительно сузив и ограничив его по сравнению с тем, как он определен частью 1 статьи 7 Федерального закона № 178-ФЗ.

На основании пункта 1 части 5 статьи 217.1 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и о признании этого акта не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Применительно к пункту 2 части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о настоящем решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу должно быть направлено Департаментом социальной защиты Воронежской области в подведомственные ему учреждения социальной защиты населения.

Руководствуясь ст. ст. 175-180, 217.1, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

административный иск ФИО1 к Департаменту социальной защиты Воронежской области об оспаривании акта исполнительного органа государственной власти Воронежской области, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, - удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия письмо Департамента социальной защиты Воронежской области издано письмо от 9 сентября 2015 года № 82-11/9456 «О праве на социальную стипендию».

Обязать Департамент социальной защиты Воронежской области в течение одного месяца со дня вступления настоящего решения в законную силу направить сообщение о его принятии в подведомственные ему учреждения социальной защиты населения.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Воронежский областной суд в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

Решение в окончательной форме изготовлено 17 ноября 2017 года.

Председательствующий: В.Е. Ракова