№2а-715/2019

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

05 марта 2019 года г.Комсомольск-на-Амуре

Центральный районный суд г. Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края 

под председательством судьи Клименко Е.Г., 

при секретаре судебного заседания Сивопляс Ю.А., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению П О.Г., Комсомольской-на-Амуре городской Думы к начальнику Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области, Главному управлению Министерства юстиции Российской Федерации по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области о признании незаконным заключения об отказе в государственной регистрации решения Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 17.10.2018 №101 «О внесении изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре, возложении обязанности, 

УСТАНОВИЛ:

П О.Г. обратился в суд с административным исковым заявлением к начальнику Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области о признании незаконным заключения об отказе в государственной регистрации решения Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 17.10.2018 № 101 «О внесении изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре» от 10.12.2018 в части порядка принятия. В обоснование требований указал, что является депутатом Комсомольской-на-Амуре городской Думы, на заседании которой он (дата) голосовал за решение городской Думы (№) «О внесении изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре». Согласно ст.1 Федерального закона от 21 июля 2005 года №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» государственной регистрации подлежат муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований. 10 декабря 2018 года административным ответчиком вынесено оспариваемое заключение. В качестве одного из оснований для отказа регистрации изменений указано, что решение принято с нарушением установленного Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядка его принятия и противоречит действующему законодательству. Проект Решения от 17.10.2018 официального опубликован в газете «Дальневосточный Комсомольск» 27.07.2018., вместе с тем текст опубликованного проекта Решения от 17.10.2018 №101 существенно отличается от текста принятого Решения от 17.10.2018 №101, представленного на регистрацию. Таким образом, проект Решения от 17.10.2018 №101 в редакции, представленной на государственную регистрацию, не был официально опубликован (обнародован) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении, что является нарушением части 4 статьи 44 Федерального закона №131-ФЗ. П О.Г. полагает, что при принятии Решения от (дата) №101 не был нарушен порядок его принятия, определенный Федеральным законом №131-ФЗ. Проект решения был официально опубликован в тексте газете «Дальневосточный Комсомольск» 27.07.2018, следовательно, требования части 4 ст.44 Федерального закона №11-ФЗ соблюдено. Каждый депутат как представитель органа местного самоуправления вправе вносить изменения и дополнения в проект решения городской Думы. Внесение изменений в опубликованный проект Решения городской Думы не противоречит требованиям Федерального закона №131-ФЗ. Пунктом 12 Методических рекомендаций по проведению территориальными органами Минюста России государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, утвержденных приказом Министерства юстиции РФ от 01 февраля 2017 года дано понятие нарушений установленных требований, касающихся порядка принятия устава или муниципального правового акта, в перечень которых внесение изменений в опубликованный проект не является нарушением порядка принятия муниципального правового акта. Полагает, что оспариваемое заключение нарушает право депутата представительного органа местного самоуправления вносить изменения и дополнения в проект муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования. 

Определением судьи от 14 января 2019 года к участию в деле в качестве административного соответчика привлечено Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области, в качестве заинтересованного лица привлечена Комсомольская-на-Амуре городская Дума.

Определением судьи от 19 февраля 2019 года Комсомольская-на-Амуре городская Дума привлечена в качестве административного соистца.

В судебном заседании административный истец П О.Г. настаивал на удовлетворении исковых требований по основаниям, изложенным в административном иске, пояснив, что не согласен с выводами заключения о нарушении порядка принятия решения Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 17.10.2018 № 101 «О внесении изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре», оспариваемое решение нарушает его право как депутата заниматься нормотворческой деятельностью.

В судебном заседании представитель Комсомольской-на-Амуре городской Думы ФИО1, действующая на основании доверенности, на удовлетворении исковых требований настаивала по основаниям, изложенным в административном иске и заявлении от (дата). Суду пояснила, что решение Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 17 октября 2018 года №101 «О внесении изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре» является законным и обоснованным, процедура его принятия соответствует требованиям и порядку принятия данного вида нормативного правового акта. Главное управление Министерства юстиции РФ по Хабаровскому краю и ЕАО в лице начальника Главного управления Министерства юстиции РФ по Хабаровскому краю и ЕАО необоснованно отказало в регистрации решения Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 17 октября 2018 года №101. Одним из оснований отказа в регистрации изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре является нарушение порядка принятия решения, поскольку текст опубликованного проекта решения существенно отличается от текста принятого решения Комсомольской-на-Амуре городской Думой 17 октября 2018 года №101. Вывод административного ответчика не основан на нормах права, поскольку законодательством не предусмотрено, что текст публикуемого акта должен быть точным соответствием и точным воспроизведением документа, впоследствии принимаемого и направляемого на государственную регистрацию. Опубликованный текст решения может претерпевать изменения в связи с учетом технических замечаний и предложений в порядке проведения публичных слушаний. Внесенные на заседании Комсомольской-на-Амуре городской Думы поправки в опубликованный текст решения были приняты. Законодательством не предусмотрено проведение повторной процедуры публичных слушаний при внесении каких-либо поправок. Предложения граждан, вносимые по проектам опубликованных решений, не являются обязательными для их принятия органами местного самоуправления. Также пояснила, что вносимые изменения касаются разделения полномочий между высшим должностным лицом муниципального образования и руководителем города. Решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 17.05.2017 N 71 "О внесении изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре» внесены изменения в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре, в соответствии с которыми, в случае досрочного прекращения полномочий главы города либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности, его полномочия временно исполняет депутат, назначенный решением городской Думы в порядке, установленном Регламентом городской Думы. В связи с указанными изменениями, ранее зарегистрированными Министерством юстиции, скорректирована ст. 28.1 Устава муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре. Положения Федерального закона №131-ФЗ предусматривают два варианта возможного возложения полномочий в случае временного исполнения обязанностей главы муниципального образования: это должностное лицо органа местного самоуправления или депутат. В рамках реализации положений Федерального закона внесены изменения в Устав города, которые были согласованы, в том числе, с прокуратурой. Федеральным законом №131-ФЗ предусмотрены различные варианты организации руководства органами местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании. В Уставе г.Комсомольска-на-Амуре предусмотрено 4 органа местного самоуправления: глава города, администрация горда, Комсомольская-на-Амуре городская Дума и контрольно-счетная палата. Также указала, что, исходя из толкования термина «должностное лицо», в случае досрочного прекращения полномочий главы города, при отсутствии лица, заключившего контракт, лицом, на которое возможно возложить исполнение обязанностей является депутат. 

В судебном заседании представитель административного ответчика ФИО2, действующая на основании доверенности, возражала против удовлетворения исковых требований по основаниям, изложенным в письменном отзыве. В судебном заседании пояснила, что проект Решения №101 от 17.10.2018 в редакции, представленном на государственную регистрацию, не был официально опубликован (обнародован) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Ссылаясь на положения ст.ст. 6, 36 Федерального закона №131-ФЗ, ст. 3 Закона Хабаровского края от 26.11.2014 №15 «Об отдельных вопросах организации органов местного самоуправления», ст. 25 Устава города Комсомольска-на-Амуре, пояснила, что федеральный законодатель установил общие требования для исполнения обязанностей главы муниципального образования в случае досрочного прекращения его полномочий. Главы городских округов избираются на муниципальных выборах и возглавляют местные администрации. Учитывая, что статус главы города Комсомольска-на-Амуре, исполняющего полномочия руководителя местной администрации имеет комплексный характер, который нельзя разделять, лицо, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования, также должно временно исполнять полномочия главы муниципального образования в полном объеме, то есть без разделения его полномочий. Исходя из компетенции представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления, определенной Федеральным законом №131-ФЗ (части 10, 11.1, статьи 35, части 5, 5.1 статьи 36), следует, что в предусмотренных законом случаях, осуществление депутатом полномочий главы муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, является недопустимым, поскольку он одновременно будет являться членом представительного органа местного самоуправления, имеющего исключительные полномочия, и возглавлять исполнительно-распорядительный орган, подотчетный представительному органу. При этом федеральным законодательством не предусмотрена возможность прекращения полномочий депутата в целях временного исполнения им полномочий главы муниципального образования, избранного им на муниципальных выборах. Также не предусмотрено временное исполнение полномочий главы местной администрации депутатом. Исполнение полномочий главы города одновременно депутатом городской Думы и заместителем руководителя администрации города противоречит части 7 статьи 36 во взаимосвязи с положениями Федерального закона №131-ФЗ, краевого закона, регламентирующими вопросы компетенции организации и деятельности органов местного самоуправления. Просила в удовлетворении исковых требований отказать.

Административный ответчик начальник главного Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области ФИО3, уведомлялась о дате, времени и месте рассмотрения дела, в судебном заседании не явилась, в связи с чем дело рассмотрено в ее отсутствии.

В представленных письменных возражениях на административное исковое заявление указала, что проект Решения №101 от 17.10.2018 в редакции, представленном на государственную регистрацию, не был официально опубликован (обнародован) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Представленный на государственную регистрацию проект решения существенно отличается от текста официально опубликованного проекта. Кроме того, положения Устава, изложенные в новой редакции, не были предложены для обсуждения гражданами на публичных слушаниях, что ограничило право граждан на получение полной и достоверной информации о нормотворческой деятельности органов местного самоуправления и возможность участия в обсуждении указанных нормотворческих изменений, внесенных в Устав. Принятие Устава без учета мнения населения, повлекшее нарушение гарантированных законом прав граждан на участие в разработке устава или муниципального правового акта, является нарушением, касающимся порядка принятия устава или муниципального правового акта, и, как следствием, основанием для отказа в регистрации.

Суд, выслушав мнения участников процесса, изучив материалы дела, приходит к следующему.

В соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

В силу положений ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с ч. 8 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действий (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

Согласно ч. 9 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лица, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, регулирующими спорные отношения;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения.

Согласно ч. 11 ст. 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

В судебном заседании установлено, что в Управление Министерства юстиции по Хабаровскому краю и ЕАО поступило заявление о государственной регистрации решения Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 17.10.2018 №101 «О государственной регистрации решения Комсомольской-на-Амуре городской Думы городского округа «Город Комсомольск-на-Амуре» от 17.10.2018 №101 «О внесении изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре».

Пунктами 1.1 и 1.2 указанного решения статьи 27 и 28.1 Устава муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре изложены в новой редакции, в том числе:

часть 2 статьи 27 Устава изложена в следующей редакции: «Глава города осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Глава города возглавляет администрацию города и руководит ею на принципах единоначалия за исключением случаев досрочного прекращения полномочий города либо применения к нему по решения суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности, когда его полномочия временно исполняет депутат, назначенный решением городской Думы»; 

часть 2 статьи 28.1 Устава изложена в следующей редакции: «В случае досрочного прекращения полномочий главы города либо применения к нем по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия, как руководителя администрации города, временно исполняет один из заместителей главы администрации города, назначенный решением городской думы в порядке, установленном Регламентом городской Думы».

10 декабря 2018 года Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области принято решение об отказе в государственной регистрации Решения Комсомольской-на-Амуре городской Думы городского округа «Город Комсомольск-на-Амуре» от 17.10.2018 №101 «О внесении изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре» ввиду нарушения порядка принятия, поскольку текст решения, опубликованный в газете «Дальневосточный Комсомольск» 27.07.2018, отличается от текста решения, представленного на государственную регистрации, а также по причине противоречия решения действующему законодательству, поскольку федеральный законодатель установил общие требования для исполнения обязанностей главы муниципального образования в случае досрочного прекращения его полномочий. Статус главы города Комсомольска-на-Амуре носит комплексный характер, который нельзя разделять, лицо, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования, также должно исполнять полномочия главы муниципального образования в полном объеме, то есть без разделения его полномочий. Осуществление депутатом полномочий главы муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, является недопустимым, поскольку он одновременно будет являться членом представительного органа местного самоуправления, имеющего исключительные полномочия, и возглавлять исполнительно-распорядительный орган, подотчётный представительному органу. Федеральным законодательством не предусмотрена возможность прекращения полномочий депутата в целях временного исполнения им полномочий главы муниципального образования, избранного им на муниципальных выборах. Кроме того депутатом представительного органа муниципального образования не предусмотрено временное исполнение полномочий главы местной администрации. Исполнение полномочий Главы города одновременного депутатом городской Думы и заместителем Руководителя администрации города противоречит законодательству. 

Государственная регистрация муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (далее – Федеральный закон от 21.07.20015 №97-ФЗ). 

Согласно статье 1 Федерального закона от 21.07.20015 №97-ФЗ государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Подпунктом 19 пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" определено, что Минюст России организует государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы.

Подпунктом 20 пункта 6 Приказа Минюста России от 03.03.2014 N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации" определено, что Управление Минюста России по субъекту Российской Федерации, в том числе и по Хабаровскому краю и ЕАО осуществляет в установленном порядке государственную регистрацию уставов муниципальных образований, расположенных на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации, и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы.

Из изложенных норм права следует, что Управлением Минюста России по Красноярскому краю правомерно, в пределах предоставленных ему полномочий принято оспариваемое решение, поскольку п. 2 Решение противоречит ч. 3.2 ст. 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Частями 1,3,4 статьи 3 Федерального закона 97-ФЗ регламентируется перечень документов и порядок их представления главой муниципального образования в регистрирующий орган для государственной регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования.

Регистрирующий орган проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации на дату государственной регистрации данного устава муниципального образования; проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования; проводит антикоррупционную экспертизу устава муниципального образования; присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер; включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации (п.4 ст.1 указанного Закона).

Частью 2 статьи 4 Федерального закона "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" установлено, что решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается на основании проверки соответствия устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, а также на основании результата антикоррупционной экспертизы устава муниципального образования.

Из положений части 7 данной статьи следует, что в случае, если в результате проверки, указанной в части 2 настоящей статьи, сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования и (или) о наличии в уставе муниципального образования коррупциогенных факторов, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования.

Перечень оснований для отказа в государственной регистрации, указанный в части 7 статьи 4 Федерального закона "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" и в части 6 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ, является исчерпывающим

В соответствии с ч.4 ст.3 Федерального закона 97-ФЗ лля регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования в порядке, установленном частями 1 и 3 настоящей статьи, в регистрирующий орган направляются:

1) устав муниципального образования, решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования в двух экземплярах, а также на магнитном носителе;

2) протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования;

3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования.

В силу части 4 статьи 44 Федерального закона №131-ФЗ проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.

Аналогичное положение закреплено в ст.58 Устава муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре, принятого решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 03.09.1996 N 55, п. 61 Положения о Комсомольской-на-Амуре городской Думе, утвержденные решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 05 мая 2006 года №30.

Согласно ч. 1 ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Пунктом 1 ч. 3 ст. 28 установлено, что на публичные слушания должны выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами;

В ходе рассмотрения дела установлено, что 18 июля 2018 года Комсомольской-на-Амуре городской Думой принято решение №75 «О рассмотрении проекта муниципального правового акта о внесении изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре» в соответствии с которым Комсомольская-на-Амуре городская Дума решила: 1. Опубликовать в газете «Дальневосточный Комсомольск» проект муниципального правового акта о внесении изменений в Устав муниципального образования согласно приложению с одновременным опубликованием порядка учета предложений по проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. 2. Назначить на территории муниципального образования публичны слушания по проекту решения Комсомольской-на-Амуре городской Думы о внесении изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре. 3. Принимать в течение 30 дней со дня опубликования в газете «Дальневосточный Комсомольск» проекта муниципального правового акта о внесении изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре в помещении Комсомольской-на-Амуре городской Думы предложения населения, принявшего участие в обсуждении проекта, по форме, установленной решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 30 декабря 2005 года №157 «О порядке учета предложений граждан по проекту Устава муниципального образования или проекту решения городской Думы о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре и участия граждан в обсуждении проектов». 4. Рассмотреть на заседании Комсомольской-на-Амуре городской Думы вопрос о принятии муниципального правового акта о внесении изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре не ранее чем через 30 дней со дня опубликования проекта муниципального правового акта о внесении изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре». 5. Опубликовать решение в газете «Дальневосточный Комсомольск» и разместить на официальном сайте органов местного самоуправления города Комсомольска-на-Амуре и информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

27 июля 2018 года решение Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 18 июля 2018 года №75 было официального опубликовано в газете «Дальневосточный Комсомольск» с одновременным порядком порядка учета предложений граждан по проекту решения городской Думы о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре.

Как следует из пояснений представителя Комсомольской-на-Амуре городской Думы, материалов дела, по итогам проведения публичных слушаний и антикоррупционной экспертизы предложений и замечаний про проекту решения городской Думы не поступило.

Проектируемые в решении городской Думы о внесении изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре пункт 2 статьи 27 и пункт 2 статьи 28.1 Устава муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре, принятого решением Комсомольской-на-Амуре городской Думой от 03.09.1966 №55 (в редакции официального опубликованного проекта Решения от 17.10.2018 №101) были изложены в следующей редакции: «Глава города осуществляет свои полномочия на постоянной основе, возглавляет администрацию города и руководит ею на принципах единоначалия» (пункт 2 статьи 27 Устава) и «В случае досрочного прекращения полномочий главы города либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия, как руководителя администрации города, временно исполняет первый заместитель главы администрации города. В случае отсутствия первого заместителя главы администрации города полномочия главы города, как руководителя администрации города, временно исполняет один из заместителей главы администрации города, назначенный решением городской Думы в порядке, установленном Регламентом городской Думы».

17 октября 2018 года на заседании Комсомольской-на-Амуре городской Думы при принятии решения о внесении изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре депутатами городской Думы и помощником прокурора города Комсомольска-на-Амуре были внесены поправки в проект решения Думы, за которые проголосовали большинство присутствующих депутатов.

За принятие решения городской Думы о внесении изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре в целом с учетом предложенных поправок – «за» проголосовали 24 депутата из 24 присутствующих.

При этом текст принятого 17 октября 2018 года решения городской Думы о внесении изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре №101, отличается от текста, официально опубликованного 25 июля 2018 года в газете «Дальневосточный Комсомольск» решения городской Думы о внесении изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре.

Данные обстоятельств в судебном заседании стороной административного истца не оспаривались.

Таким образом, представленный на государственную регистрацию проект решения о внесении изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре от 17.10.2018 №101 в редакции, представленной на государственную регистрацию, не был официально опубликован (обнародован) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждение, что является нарушением части 4 статьи 44 Федерального закона №131-ФЗ.

Учитывая изложенное, а также положения ч.4 ст. 44 Федерального закона №131-ФЗ, ч.4 ст.3 Федерального закона 97-ФЗ, суд приходит к выводу, что предусмотренный ст. 3 Федерального закона 97-ФЗ пакет документов на государственную регистрацию представлен не был, что является основанием для отказа в государственной регистрации. 

При этом ни положения Федерального закона №131-ФЗ, ни Устава муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре, ни Положения о Комсомольской-на-Амуре городской Думе, утвержденные решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы не содержат запрет на опубликование проектов нормативно-правовых актов после внесения в них каких-либо поправок, в связи с чем доводы стороны административного истца о том, что действующим законодательством не предусмотрено проектов решений нормативных правовых актов судом отклоняются.

Кроме того, представленные на государственную регистрацию положения Устава (пункт 2 статьи 27 т пункт 2 статьи 28.1), изложенные в новой редакции не были предложены для обсуждения гражданами на публичных слушаниях, что ограничило права граждан на получение полной и достоверной информации о нормотворческой деятельности органов местного самоуправления и возможность участия в обсуждении указанных изменений, внесенных в Устав.

В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ).

Исходя из положения части 2 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если при разрешении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с положениями статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1). 

Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации (пункт 1 части 2).

В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию (пункт 2 части 2).

В случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава глава муниципального образования исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, прекращаются (пункт 3 части 2 ).

В случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, глава муниципального образования возглавляет местную администрацию.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона № 131-ФЗ к полномочиям органа государственной власти субъекта Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопроса по организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. 

Законом Хабаровского края от 26.11.2014г. № 15, действующим в редакции от 20.09.2018г. «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Хабаровском крае определено, что главы городских округов избираются на муниципальных выборах и возглавляют местные администрации

В соответствии со ст. 25 Устава муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре глава города Комсомольска-на-Амуре - высшее должностное лицо городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре", избираемое на муниципальных выборах сроком на 5 лет, наделяемое настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава города возглавляет администрацию города Комсомольска-на-Амуре и замещает на постоянной основе муниципальную должность - "глава города".

В силу ст. 27 Устава муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре глава города руководит администрацией города на принципах единоначалия и осуществляет полномочия в соответствии с настоящим Уставом, федеральными законами, законами Хабаровского края, в том числе:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим Уставом, нормативные правовые акты, принятые городской Думой;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания городской Думы;

5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Хабаровского края;

6) ежегодно отчитывается перед городской Думой о социально-экономическом положении муниципального образования, о результатах своей деятельности, о результатах деятельности администрации города, в том числе о решении вопросов, поставленных городской Думой;

7) содействует работе органов территориального общественного самоуправления;

8) представляет в городскую Думу ходатайства о присвоении звания "Почетный гражданин города Комсомольска-на-Амуре";

9) представляет на утверждение городской Думе структуру администрации города и утверждает штаты администрации города, формирует совещательные и вспомогательные органы при главе города;

10) принимает решение о наделении органов администрации города правами юридического лица;

11) назначает и освобождает от должности руководителей органов администрации города, определяет их полномочия;

12) представляет в городскую Думу проект местного бюджета и отчет о его исполнении, управляет средствами местного бюджета;

13) представляет на утверждение городской Думе программы социально-экономического развития муниципального образования;

14) управляет и распоряжается имуществом, находящимся в муниципальной собственности в соответствии с порядком, утвержденным городской Думой;

15) руководит муниципальной службой;

16) принимает решения о привлечении аварийно-спасательных служб, формирований к ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования.

Глава города подписывает исковые заявления и иные документы, направляемые в суды и арбитражные суды Российской Федерации в порядке осуществления судебной защиты общественных интересов муниципального образования, судебной защиты администрации города (часть 2).

Глава города осуществляет иные полномочия, отнесенные к ведению местного самоуправления, за исключением тех, которые относятся к компетенции городской Думы (часть 3).

Глава города как руководитель администрации города вправе передать часть своих полномочий по руководству администрацией города заместителям главы администрации города (часть 4).

Согласно части 7 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или депутат представительного органа муниципального образования, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования. 

Федеральным законом № 131-ФЗ определена компетенция представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления. 

Так, к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится, в том числе: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; определение порядка управлении и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку (часть 10 статьи 35).

Представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образовании, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительны органом муниципального образования (часть 11.1 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ).

В силу абзаца два части 15 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Согласно частям 5, 5.1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Из взаимосвязи приведенных положений Федерального закона № 131-ФЗ следует, что в предусмотренных частью 7 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ случаях, осуществление депутатом полномочий главы муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, является недопустимым, поскольку, он одновременно будет являться членом представительного органа местного самоуправления, имеющего исключительные полномочия, и возглавлять исполнительно-распорядительный орган, подотчетный представительному органу. 

Федеральным законодательством не предусмотрена возможность прекращения полномочий депутата в целях временного исполнения им полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах. 

В соответствии с частью 12 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ в случае досрочного прекращения полномочий главы местной администрации либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или уполномоченный муниципальный служащий, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.

В силу приведенной нормы не предусмотрено временное исполнение полномочий главы местной администрации депутатом представительного органа муниципального образования. 

Исходя из приведенных норма, суд полагает, что положения ст. 28 Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре, в соответствии с которой, в случае досрочного прекращения полномочий главы города либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет депутат, назначенный решением городской Думы в порядке, установленном Регламентом городской Думы, противоречат положениям Федерального закона № 131-ФЗ, в связи с чем в соответствии с положениями ст. 15 КАС РФ суд принимает решение в соответствии с положениями Федерального закона №131-ФЗ, имеющего большую юридическую силу.

Учитывая изложенное, суд соглашается с позицией административных ответчиков, согласно которой, статус главы города Комсомольска-на-Амуре носит комплексный характер, который нельзя разделять, лицо, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования, также должно временно исполнять полномочия главы муниципального образования в полном объеме, то есть без разделения полномочий. Кроме того, в случае осуществления депутатом полномочий главы муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, является недопустимым, поскольку он одновременно будет являться членом представительного органа местного самоуправления, имеющего исключительные полномочия, и возглавлять исполнительно-распорядительный орган подотчетный представительному органу.

Судом полагает необоснованными доводы представителя административного истца ФИО1 об отсутствии в системе органов местного самоуправления города Комсомольска-на-Амуре иных, кроме главы города, должностных лиц, соответствующих понятию «должностного лица».

Согласно абзацу шестнадцатому части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 02.03.2007г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальная служба – это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 17.02.2006г. № 3, действующим в редакции решения от 28.12.2016г. № 119, утверждена структура администрации городского округа «Город Комсомольск-на-Амуре», согласно которой у руководителя администрации – главы города, имеются первый заместитель, заместители.

Распоряжением главы города Комсомольска-на-Амуре от 30.03.2015г. № 43-р (в редакции распоряжения от 20.09.2018г. № 151-р) распределены полномочия между главой города Комсомольска-на-Амуре, заместителями главы администрации города Комсомольска-на-Амуре, управляющим делами администрации города Комсомольска-на-Амуре, из содержания которых следует, что первый заместитель главы администрации, заместители, наделены исполнительно-распорядительными полномочиями в рамках курируемых ими вопросов местного значения.

Следовательно, указанные муниципальные служащие, с которыми в силу закона должен быть заключен трудовой договор (контракт), наделенные исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения, относятся к должностным лицам органа местного самоуправления в контексте части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ.

Судом отклоняется довод представителя Комсомольской-на-Амуре городской Думы о том, что изменения в ст.28 Устава муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре, внесенные на основании решения Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 17.05.2017 N 71, были ранее зарегистрированы, поскольку действия административного ответчика указанных изменений предметом настоящего спора не являются.

Учитывая изложенное, суд соглашается с выводами административного ответчика о противоречии действующему законодательству вносимых в нормативный акт изменений, что является основанием для отказа в государственной регистрации изменений.

Исходя из положений ст.227 КАС РФ, для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

По данной категории административных дел на административного истца возложена обязанность доказывания нарушения своих прав, свобод и законных интересов и соблюдения сроков обращения в суд, а обязанность по доказыванию соответствия оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам - на орган, организации, лицо, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, принявшие оспариваемые постановления либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

При отсутствии указанной выше совокупности условий для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными, судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований

Поскольку в ходе рассмотрения настоящего административного дела требуемой совокупности условия для признания оспариваемого решения незаконным судом не установлено (решение принято компетентным органов в соответствии с требованиями законодательства, права административных истцов не нарушены), заявленные исковые требования удовлетворению не подлежат.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175 – 180, 226 – 227 КАС РФ, суд,

РЕШИЛ:

В удовлетворении исковых требований по административному исковому заявлению П О.Г., Комсомольской-на-Амуре городской Думы к начальнику Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области, Главному управлению Министерства юстиции Российской Федерации по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области о признании незаконным заключения об отказе в государственной регистрации решения Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 17.10.2018 №101 «О внесении изменений в Устав муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре, возложении обязанности - отказать.

Решение может быть обжаловано в Хабаровский краевой суд через Центральный районный суд г.Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Е.Г. Клименко

(иные данные)