Дело № 3а-754/2024

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

16 октября 2024 года г. Оренбург

Оренбургский областной суд в составе:

председательствующего судьи Ермошкиной О.В.,

при секретаре Гришине К.В., 

с участием:

прокурора - Поповой Е.А.,

административного истца ФИО1,

представителя административного ответчика Правительства Оренбургской области ФИО2, 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Правительству Оренбургской области о признании нормативного правового акта недействующим в части,

установил:

Постановлением Правительства Оренбургской области №454-пп от 21 мая 2024 года утвержден генеральный план муниципального образования город Оренбург Оренбургской области. Нормативный правовой акт опубликован на официальном сайте опубликования нормативных правовых актов Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области и вступил в силу после официального опубликования.

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просил суд признать недействующим постановление Правительства Оренбургской области №-пп от 21 мая 2024 года «Об утверждении генерального плана муниципального образования город Оренбург Оренбургской области» в части раздела IV «Параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, за исключением линейных объектов» (таблица №); приложения № к постановлению Правительства Оренбургской области №-пп от 21 мая 2024 года «Об утверждении генерального плана муниципального образования город Оренбург Оренбургской области» в части:

- таблицы 10 индекс зоны 504, наименование функциональной зоны «иные зоны сельскохозяйственного назначения»,

- таблицы 10.8 индекс зоны 504, наименование функциональной зоны «иные зоны сельскохозяйственного назначения».

В обоснование заявленных требований указал, что является собственником земельного участка, расположенного в границах территории администрации города Оренбурга на территории с. Городище с кадастровым номером №. Земельный участок был образован путем выдела в натуре доли из общей долевой собственности на земельный участок с кадастровым номером №, местоположение: (адрес), который в свою очередь был образован путем выдела из земельного участка с кадастровым номером № (единое землепользование). Разрешенное использование всех названных земельных участков в границах территории с. Городище г.Оренбурга - сельскохозяйственное использование, территориальная зона СХ1, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения. 

В генеральном плане муниципального образования город Оренбург Оренбургской области, утвержденным постановлением Правительства Оренбургской области №-пп от 21 мая 2024 года отображены изменения в территориальные зоны, а именно территория земельного участка с кадастровым номером №, а также земельного участка с кадастровым номером № собственником которого является, была изменена и стала иной зоной сельскохозяйственного назначения (добыча, разведка полезных ископаемых).

Данные изменения противоречат фактическому виду разрешенного использования земельного участка, поскольку земельные участки, находящиеся в границах села Городище исторически имели статус сельскохозяйственных угодий «пастбища, сенокосы, пашня», и являются паевым фондом.

Постановление Правительства Оренбургской области №-пп от 21 мая 2024 года в оспариваемой части противоречит статье 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Никакой иной сельскохозяйственной зоны ее наличие или наименование нормы действующего законодательства не содержат.

Границы территориальных зон делят земельные участки, данные обстоятельства не допустимы и свидетельствуют о нарушении закона, поскольку один земельный участок не может находиться в двух разных территориальных зонах.

В настоящее время земельные участки используются по целевому назначению (сельскохозяйственное использование) растениеводство - овощеводство, сенокошения, зона сельскохозяйственного использования. Внесение изменений приведет к увеличению размера кадастровой стоимости и как следствие дополнительной налоговой нагрузки (в виде земельного и имущественного налога) на собственников земельных участков, будет противоречить фактическому использованию.

Определениями судьи Оренбургского областного суда от 2 сентября 2024 года, 16 сентября 2024 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены министерство архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области, ФИО3, ФИО4

В судебном заседании административный истец ФИО1 заявленные административные исковые требования с учетом уточнений (том 4 л.д. 214-215) поддержал, просил об их удовлетворении.

Представитель административного ответчика Правительства Оренбургской области ФИО2, действующая на основании доверенности, возражала против удовлетворения заявленных требований. Позицию изложенную в представленных письменных возражения (том 4 л.д. 237-239) поддержала.

Иные участники в судебное заседание не явились, сведения о надлежащем извещении представлены. 

На основании части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вынес определение о рассмотрении дела в отсутствие не явившихся лиц.

Ранее участвующие в судебном заседании представители заинтересованных лиц администрации г.Оренбурга - ФИО5, министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области- ФИО6 действующие на основании доверенностей, возражали против удовлетворения заявленных административных исковых требований, поддержали позицию изложенную в письменных возражения приобщенных к материалам дела (том 4 л.д. 200; том 5 л.д. 1-9). 

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Поповой Е.А., полагавшей административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лицам, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лицам, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы, предоставлено право обратиться с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

В соответствии с частями 7 - 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

В силу части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных округов, городских округов в области градостроительной деятельности относятся, в том числе, подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных округов, городских округов; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципальных округов, городских округов;

утверждение правил землепользования и застройки муниципальных округов, городских округов; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 2 Закона Оренбургской области от 16 марта 2007 года № 1037/233-IV-ОЗ "О градостроительной деятельности на территории Оренбургской области" градостроительная деятельность на территории Оренбургской области осуществляется в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, настоящим Законом, иными законами и нормативными правовыми актами Оренбургской области, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Настоящий Закон, иные законы и нормативные правовые акты Оренбургской области, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере градостроительной деятельности, не могут противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты Оренбургской области, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Закону. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные нормативные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Закону.

Настоящим Законом устанавливаются состав и порядок подготовки генеральных планов поселений и городских округов Оренбургской области (статья 3 Закона Оренбургской области от 16 марта 2007 года № 1037/233-IV-ОЗ).

Полномочия органов государственной власти Оренбургской области в сфере градостроительной деятельности определяются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и отдельными законами Оренбургской области (статья 4 Закона Оренбургской области от 16 марта 2007 года № 1037/233-IV-ОЗ).

Порядок подготовки генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов регламентирован статьей 14 Закона Оренбургской области от 16 марта 2007 года №1037/233-IV-ОЗ, согласно которой решение о подготовке проекта генерального плана, а также решение о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа либо уполномоченным органом.

Органы, ответственные за подготовку соответственно проекта генерального плана поселения, проекта генерального плана городского округа, обеспечивают:

организацию и проведение конкурса для заключения в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд контракта на подготовку проекта генерального плана поселения, проекта генерального плана городского округа;

координацию работ в процессе подготовки проекта, а также взаимодействие с другими органами, ответственными за подготовку проектов документов территориального планирования - в случае совместной подготовки таких документов;

учет в подготавливаемом проекте решений, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации, Оренбургской области, муниципальных образований Оренбургской области, документах территориального планирования Оренбургской области и иного субъекта (иных субъектов) Российской Федерации, документах территориального планирования Оренбургской области, документах территориального планирования муниципальных образований Оренбургской области;

проверку подготовленного проекта на соответствие техническим регламентам;

согласование проекта документа заинтересованными органами исполнительной власти муниципального района (в случае подготовки генерального плана поселения).

Согласно пункту 10 статьи 14 Закона Оренбургской области от 16 марта 2007 года № 1037/233-IV-ОЗ генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа, Правительством Оренбургской области, осуществляющим отдельные полномочия органов местного самоуправления Оренбургской области в области градостроительной деятельности, перераспределенные в соответствии с отдельными законами Оренбургской области. Генеральный план подлежит размещению на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", определенном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования. Размещению подлежат положения генерального плана, предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации. Генеральный план в течение трех дней со дня его утверждения направляется в Правительство Оренбургской области, за исключением случая утверждения генерального плана, в том числе вносимых в него изменений, Правительством Оренбургской области.

В соответствии с пунктом 2 статьи 44 Устава Оренбургской области от 20 ноября 2000 года №724/213-ОЗ Правительство Оренбургской области в пределах своих полномочий принимает постановления. 

Постановлением Правительства Оренбургской области от 21 мая 2024 года №454-пп в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 2 Закона Оренбургской области от 24 декабря 2020 года №2564/720-VI-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования город Оренбург Оренбургской области и органами государственной власти Оренбургской области", в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Правительство Оренбургской области утвержден генеральный план муниципального образования город Оренбург Оренбургской области в следующем составе:

1) положение о территориальном планировании муниципального образования город Оренбург Оренбургской области согласно приложению №1;

2) карта планируемого размещения объектов местного значения муниципального образования город Оренбург Оренбургской области в области физической культуры и массового спорта (город Оренбург, поселок Нижнесакмарский) согласно приложению № 2 (не приводится);

3) карта планируемого размещения объектов местного значения муниципального образования город Оренбург Оренбургской области в области образования (город Оренбург, поселок Нижнесакмарский) согласно приложению №3 (не приводится);

4) карта планируемого размещения объектов местного значения муниципального образования город Оренбург Оренбургской области в области культуры (город Оренбург, поселок Нижнесакмарский) согласно приложению №4 (не приводится);

5) карта планируемого размещения объектов местного значения муниципального образования город Оренбург Оренбургской области в области автомобильных дорог местного значения (город Оренбург, поселок Нижнесакмарский) согласно приложению №5 (не приводится);

6) карта планируемого размещения объектов местного значения муниципального образования город Оренбург Оренбургской области в области электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов (город Оренбург, поселок Нижнесакмарский) согласно приложению №6 (не приводится);

7) карта планируемого размещения объектов местного значения муниципального образования город Оренбург Оренбургской области в области массового отдыха (рекреации) и озелененных территорий общего пользования (город Оренбург, поселок Нижнесакмарский) согласно приложению №7 (не приводится);

8) карта планируемого размещения объектов местного значения муниципального образования город Оренбург Оренбургской области (поселки Бердянка, Каргала, Самородово, Холодные Ключи, Красный Партизан, Троицкий, села Пруды, Городище, Краснохолм) согласно приложению № 8 (не приводится);

9) карта границ населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования город Оренбург Оренбургской области, согласно приложению № 9 (не приводится);

10) сведения о границах населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования город Оренбург Оренбургской области, согласно приложению № 10 (не приводится);

11) карта функциональных зон муниципального образования город Оренбург Оренбургской области (город Оренбург, поселок Нижнесакмарский) согласно приложению № 11 (не приводится);

12) карта функциональных зон муниципального образования город Оренбург Оренбургской области (поселки Каргала, Самородово, Холодные Ключи, Красный Партизан, Троицкий, села Городище, Краснохолм) согласно приложению № 12 (не приводится);

13) карта функциональных зон муниципального образования город Оренбург Оренбургской области (поселок Бердянка, село Пруды) согласно приложению №13 (не приводится);

14) карта функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения муниципального образования город Оренбург Оренбургской области согласно приложению №14 (не приводится);

15) карта функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального и регионального значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального и регионального значения (город Оренбург, поселок Нижнесакмарский) согласно приложению № 15 (не приводится).

Постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru/, 24 мая 2024

Таким образом, оспариваемое Постановление обладает признаками нормативного правого акта, законность положений которого подлежит проверки в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принято уполномоченным органом власти и опубликовано в установленном порядке.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы городских округов являются документами территориального планирования муниципальных образований.

Частями 9 и 10 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен принцип первичности генерального плана городского округа по отношению к правилам землепользования и застройки городского округа. 

Согласно части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии им решений и реализаций таких решений.

В соответствии со статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка генерального плана поселения, генерального плана муниципального округа, генерального плана городского округа (далее также - генеральный план) осуществляется применительно ко всей территории такого поселения, такого муниципального округа или такого городского округа (часть 1).

Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов); 4) карту функциональных зон (часть 3).

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: 1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; 2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4).

К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6).

Подготовка и утверждение генерального плана поселения, генерального плана муниципального округа, генерального плана городского округа регламентированы статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Генеральный план поселения, генеральный план муниципального округа, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления муниципального округа, представительным органом местного самоуправления городского округа, если иное не установлено частью 10 статьи 28.1 настоящего Кодекса (часть 1).

Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации муниципального округа, главой местной администрации городского округа (часть 2).

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (часть 3).

Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 8).Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана (часть 10).

При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1. и 28 настоящего Кодекса (часть 11).

Протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации муниципального округа, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления муниципального округа, представительный орган местного самоуправления городского округа (часть 12).

Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления муниципального округа, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации муниципального округа, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (часть 13).

Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (часть 15).

Из совокупного анализа норм Градостроительного кодекса Российской Федерации в их системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий муниципального образования документы территориального планирования, определяющие стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, содержащие в себе долгосрочные ориентиры их развития, призваны обеспечивать не только права и интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и публичные интересы, связанные, в том числе, с устойчивым развитием территорий муниципального образования.

Из материалов дела следует, что ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером № площадью 142000+/-2297 кв м, местоположение: (адрес); категория земель земли сельскохозяйственного назначения, виды разрешенного использования – сельскохозяйственное использование, что подтверждается представленными в материалы дела выписками ЕГРН (том 1 л.д. 41-42).

Указанный земельный участок расположен в функциональной зоне – зона сельскохозяйственного использования, что подтверждается сведениями из Государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Оренбургской области. 

В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования «город Оренбург», утвержденными приказом министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области от 10 августа 2021 года №, земельный участок расположен в территориальной зоне: зоне сельскохозяйственного использования СХ1. 

Таким образом территориальная зона, в которой расположен земельный участок с кадастровым номером № вопреки доводам административного истца генеральным планом не изменена, установлена Правилами землепользования и застройки муниципального образования «город Оренбург». 

На основании договора аренды земельного участка от 21 января 2024 года, заключенного между ФИО3 и ФИО1, последнему на срок 2 года с момента подписания договора передан в аренду земельный участок с кадастровым номером №, местоположение: (адрес). Участок из состава земель сельскохозяйственного назначения относится к сельскохозяйственным угодьям. Участок предоставляется для использования под сельскохозяйственное производство (том 4 л.д. 216-218).

Согласно выписки ЕГРН земельный участок с кадастровым номером № местоположение: (адрес), площадью 71000+/-2332 кв м, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, виды разрешенного использования – сельскохозяйственное использование (том 4 л.д. 219-221). 

На основании договора аренды земельного участка от 21 июня 2024 года, заключенного между ФИО3 и ФИО1, последнему на срок 1 год с момента подписания договора передана в аренду 1/3 часть земельного участка сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером №, расположенного по адресу (адрес) (том 4 л.д. 222-224).

Согласно выписки ЕГРН земельный участок с кадастровым номером № местоположение: (адрес), площадь 834250+/-7992 кв м, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, виды разрешенного использования – сельскохозяйственное использование (том 4 л.д. 225-228). 

На основании договора аренды земельного участка от 21 июня 2024 года, заключенного между ФИО4 и ФИО1, последнему на срок 1 год с момента подписания договора передан в аренду земельный участок сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером №, площадью 378666+/-5384 кв м, расположенный по адресу (адрес) (том 4 л.д. 229-231).

Согласно выписки ЕГРН земельный участок с кадастровым номером № местоположение: (адрес), площадь 378666+/-5384 кв м, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, виды разрешенного использования – сельскохозяйственное использование (том 4 л.д. 232-235). 

Земельные участки № расположены в функциональных зонах: зона сельскохозяйственного использования и иные зоны сельскохозяйственного назначения. 

Постановлением Правительства Оренбургской области от 21 мая 2024 года № 454-пп утвержден генеральный план муниципального образования город Оренбург Оренбургской области в составе: положение о территориальном планировании муниципального образования город Оренбург Оренбургской области согласно приложению № 1, карта функциональных зон муниципального образования город Оренбург Оренбургской области (поселки Каргала, Самородово, Холодные Ключи, Красный Партизан, Троицкий, села Городище, Краснохолм) согласно приложению № 12.

Разделом IV Параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов, предусмотрены параметры функциональных зон (Таблица 10) (том 3 л.д. 182).

Позицией 13 предусмотрен индекс зоны 504 наименование функциональной зоны «иные зоны сельскохозяйственного назначения»; описание функциональной зоны предполагает размещение: сельскохозяйственных угодий, личных подсобных хозяйств на полевых участках, крестьянско-фермерских хозяйств, сельскохозяйственных предприятий, личных подсобных хозяйств, рыбоводство, объектов научного обеспечения сельского хозяйства, питомников, объектов капитального строительства, необходимых для разработки полезных ископаемых в границах горного отвода Оренбургского НГКМ (том 3 л.д. 186).

В таблице 10.1 «Баланс функциональных зон», позицией 11 предусмотрен индекс зоны 504, наименование функциональной зоны – иные зоны сельскохозяйственного назначения (том 3 л.д. 190).

Таблицей 10.8 предусмотрен баланс функциональных зон села Городище; вместе с тем вопреки доводам административного истца индекс зоны 504, наименование функциональной зоны «иные зоны сельскохозяйственного назначения» таблица не содержит (том 3 л.д. 193).

Из взаимосвязанных положений части 2 статьи 62,пункта 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что по делам, рассматриваемым в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административные истцы не обязаны доказывать незаконность оспариваемых нормативных правовых актов, но обязаны: указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты; подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, нарушены или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы либо возникла реальная угроза их нарушения; подтверждать иные факты, на которые они ссылаются как на основания своих требований.

Обращаясь с настоящим административным исковым заявлением, административный истец указал на несоответствие нормативного правого акта в оспариваемой части статье 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации «Виды и состав территориальных зон».

В статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации приведены понятия территориальных зон и функциональных зон.

Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Учитывая, что в силу положений статей 18, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план является документом территориального планирования, которое включает в себя параметры функциональных зон, карту функциональных зон, требования статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации не подлежат применению, поскольку данная норма предусмотренная главой 4 названного кодекса «Градостроительное зонирование» регламентирует виды и состав территориальных зон при подготовке правил землепользования и застройки, которые предметом рассмотрения в данном административном споре не являются. 

Приказом Минэкономразвития России от 9 января 2018 года №10 "Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и о признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от 7 декабря 2016 г. №793" утверждены Требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения согласно приложению к настоящему приказу, которые разработаны в целях структурирования и унификации информации об объектах федерального значения, объектах регионального значения и объектов местного значения (далее - объекты), необходимых для подготовки документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Требования определяют правила цифрового описания и отображения объектов на картах, входящих в состав документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Требования применяются при подготовке и внесении изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (пункт 1,3,4 Требований).

Пунктом 133.1 Перечень объектов в классе "Функциональные зоны" раздела XIV.1. «Функциональные зоны» предусмотрены иные зоны сельскохозяйственного назначения (504) в связи с чем утверждение административного истца о том, что иная сельскохозяйственная зона ее наличие или наименование не предусмотрено нормами действующего законодательства судом признается несостоятельным.

Из положений статей 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки.

Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Положениями части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 2 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне в целях создания правовой определенности правового режима его использования.

В отношении функциональных зон действующее градостроительное законодательство такого требования не содержит.

На основании изложенного довод административного истца о незаконности нормативного правого акта в оспариваемой части в связи с тем, что границы территориальных зон делят земельные участки находящийся у него в аренде и это не соответствует требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации, нарушает принципы законодательства о градостроительной деятельности подлежит отклонению. 

Довод административного истца о предполагаемом (возможном) увеличении налоговых обязательств в отношении принадлежащих ему земельных участков также не свидетельствует о незаконности нормативного правового акта, поскольку судебной защите подлежит только нарушенное право, защита предполагаемого нарушения прав в будущем, действующим законодательством, как форма судебной защиты, не предусмотрена.

Налоговые обязательства по уплате земельного налога регламентированы главой 31 Налогового кодекса Российской Федерации. 

В силу положений статьей 391, 394 Налогового кодекса Российской Федерации размер земельного налога зависит от кадастровой стоимости, категории земель, фактического использования и видов разрешенного использования земельного участка. Кадастровая стоимость земельного участка увеличивается вследствие изменения его характеристик. 

Приказом Минэкономразвития России от 24 сентября 2018 года №514 утвержден Порядок определения кадастровой стоимости объектов недвижимости при осуществлении государственного кадастрового учета ранее не учтенных объектов недвижимости, включения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о ранее учтенных объектах недвижимости или внесения в Единый государственный реестр недвижимости соответствующих сведений при изменении качественных и (или) количественных характеристик объектов недвижимости, влекущем за собой изменение их кадастровой стоимости (далее Порядок).

Согласно подпункту «в» пункта 1 Порядка, порядок устанавливает правила определения кадастровой стоимости объектов недвижимости в случаи осуществления государственного кадастрового учета в связи с изменением сведений в том числе о категории земель (в отношении земельного участка); о виде разрешенного использования (в отношении земельного участка).

Частью 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на 7 категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1).

Земли, указанные в пункте 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В отношении земельного участка в соответствии с федеральным законом могут быть установлены один или несколько основных, условно разрешенных или вспомогательных видов разрешенного использования.

Любой основной или вспомогательный вид разрешенного использования из предусмотренных градостроительным зонированием территорий выбирается правообладателем земельного участка в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о градостроительной деятельности. Правообладателем земельного участка по правилам, предусмотренным федеральным законом, может быть получено разрешение на условно разрешенный вид разрешенного использования. Основной или условно разрешенный вид разрешенного использования земельного участка считается выбранным в отношении такого земельного участка со дня внесения сведений о соответствующем виде разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости. Внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка не требуется (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 37 Федерального закона №237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке" определение кадастровой стоимости вновь учтенных объектов недвижимости, ранее учтенных объектов недвижимости в случае внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о них и объектов недвижимости, в сведения Единого государственного реестра недвижимости о которых внесены изменения, которые влекут за собой изменение их кадастровой стоимости, осуществляется бюджетными учреждениями в порядке, предусмотренном методическими указаниями о государственной кадастровой оценке.

Согласно Методическим указаниям о государственной кадастровой оценке утвержденным приказом Росреестра от 4 августа 2021 года № в качестве вида использования учитываются вид (виды) разрешенного использования, назначение или наименование объекта недвижимости, определенные (установленные) в отношении такого объекта недвижимости и содержащиеся в ЕГРН по состоянию на дату определения кадастровой стоимости (абзац 6 пункта 2 Методических указаний).

Земельный участок характеризуется его целевым назначением (принадлежностью земельного участка к определенной категории земель) и (или) разрешенным использованием, а также видом осуществляемой на нем деятельности (пункт 10 Методических указаний).

Анализ приведенного правого регулирования свидетельствует о том, что кадастровая стоимость земельного участка зависит от его качественных и (или) количественных характеристик внесенных в ЕГРН, при этом основной или вспомогательный вид разрешенного использования выбирается правообладателем земельного участка, а следовательно, утверждение генерального плана не приводит к увеличению кадастровой стоимости земельных участков и налоговой нагрузки правообладателя. В связи с чем данный довод административного истца судом признается несостоятельным.

Таким образом доказательств, объективно подтверждающих нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав, свобод и законных интересов административного истца, не представлено.

Исходя из системного анализа вышеперечисленных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, содержит долгосрочные ориентиры их развития.

Генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Данной норме корреспондирует статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающая, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Вопреки позиции административного истца из материалов дела не следует, что постановление Правительства Оренбургской области №454-пп в оспариваемой части не соответствует вышеназванным целям обеспечения устойчивого развития рассматриваемой территории, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения сбалансированного учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности. 

По смыслу положений Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план как документ территориального планирования призван обеспечивать не только права и интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Следовательно, при его разработке задача состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Применительно к конкретным обстоятельствам настоящего дела такой баланс соблюден.

Учитывая, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречило постановление Правительства Оренбургской области №454-пп в оспариваемой части, что права, свободы и законные интересы административного истца не нарушены, суд на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований. 

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 к Правительству Оренбургской области о признании нормативного правового акта недействующим в части, а именно постановление Правительства Оренбургской области № от 21 мая 2024 года «Об утверждении генерального плана муниципального образования город Оренбург Оренбургской области» в части раздела IV «Параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, за исключением линейных объектов» (таблица №10); приложения №1 к постановлению Правительства Оренбургской области № от 21 мая 2024 года «Об утверждении генерального плана муниципального образования город Оренбург Оренбургской области» в части: таблицы 10 индекс зоны 504, наименование функциональной зоны «иные зоны сельскохозяйственного назначения», таблицы 10.8 индекс зоны 504, наименование функциональной зоны «иные зоны сельскохозяйственного назначения», отказать. 

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Оренбургский областной суд в течение одного месяца со дня составления мотивированного решения.

Судья Оренбургского

областного суда О.В. Ермошкина 

Мотивированное решение составлено 28 октября 2024 года 

Судья Оренбургского

областного О.В. Ермошкина