Дело № 12-10/2021

Решение

по делу об административном правонарушении

22 марта 2021 г. г. Саратов

Судья Фрунзенского районного суда г. Саратова Цуканова Е.П., 

при секретаре судебного заседания Смышновой М.А.,

с участием представителя Саратовского УФАС России по доверенности ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу ФИО2 на постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области ФИО5 от 17 ноября 2020 г. № № по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении ФИО2,

установил:

постановлением заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области ФИО5 от 17 ноября 2020 г. № № ФИО2 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, ФИО2 подал в суд жалобу, в которой просит признать незаконным и отменить вышеуказанное постановление. 

В обоснование доводов жалобы указывает, что законность принятия решения о проведении проверки в настоящий момент рассматривается в арбитражном суде Саратовской области. 

Полагает, что в его действиях отсутствует состав административного правонарушения как в части, определяющей объективную сторону правонарушения, так и в части субъективной стороны.

Ссылается на то, что назначенный обжалуемым постановлением административный штраф не является справедливым, соразмерным и законным, полагает, что его размер подлежит снижению ввиду сложившейся эпидемиологической ситуации.

Представитель Саратовского УФАС России по доверенности ФИО1 в судебном заседании просил оставить обжалуемое постановление без изменения, жалобу без удовлетворения.

В судебное заседание ФИО2 и его защитник по доверенности – ФИО3 не явились, о дате, времени и месте рассмотрения были извещены надлежащим образом, ходатайств об отложении от них не поступило, о причинах неявки суду не сообщили, в связи с чем, на основании ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Заместитель руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области ФИО5, представитель прокуратуры Саратовской области, извещенные о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, в суд не явились, об отложении судебного заседания не ходатайствовали.

Заслушав мнение участника процесса, исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы, суд приходит к следующим выводам.

На основании ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ судья, вышестоящее должностное лицо не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме.

Срок на подачу жалобы заявителем не пропущен.

В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по делу об административном правонарушении являются всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств дела, разрешение его в соответствии с законом.

В силу ст. 26.1 КоАП РФ обстоятельствами, подлежащими выяснению по делу об административном правонарушении, являются: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие либо отягчающие административную ответственность, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

В соответствии со статьей 1.5 КоАП лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Согласно ч. 1 ст. 1.6 КоАП лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основании и в порядке, установленных законом.

Административным правонарушением в соответствии с ч. 1 ст. 2.1 КоАП признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Как следует из ч. 2 ст. 14.32 КоАП заключение хозяйствующим субъектом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения, если такое соглашение приводит или может привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах, либо заключение недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такое соглашение имеет своей целью либо приводит или может привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, либо участие в них - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от одной десятой до одной второй начальной стоимости предмета торгов, но не более одной двадцать пятой совокупного размера суммы выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг) и не менее ста тысяч рублей.

Согласно п. 7 ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2016 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (п. 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 26 июля 2016 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к: 1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации; 2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар; 3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков); 4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Осуществление закупки является публичной конкурентной процедурой, результатом которой является выбор победителя из числа нескольких претендентов - участников закупки. Победитель, исполнитель муниципальной закупки может быть определён после завершения процедуры закупки.

В условиях осуществления государственных (муниципальных) закупок никакие отношения по поводу предмета закупки между исполнителем и заказчиком до завершения процедуры определения поставщика не могут существовать.

Иное положение вещей противоречит целям государственных (муниципальных) закупок, основанным на принципах развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности, расширения возможности для участия физических и юридических лиц в размещении заказов, предотвращения коррупции.

В статье 8 Закона о контрактной системе закреплён принцип обеспечения конкуренции при проведении закупок. Согласно указанной статье контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

При соблюдении вышеприведенных принципов и положений Закона о контрактной системе, а также Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект при отсутствии антиконкурентного соглашения не может знать об объёмах и видах работ (услуг), использованных материалах, включённых в техническое задание к государственному контракту, и, соответственно, не может приступить к производству таких работ (выполнению услуг) ранее, чем пройдут установленные законом процедуры отбора.

А в случае наличия такого противоправного соглашения другие участники рынка даже при их участии в конкурентных процедурах (конкурс, аукцион, запрос котировок) не будут иметь возможность победить в таких процедурах и заключить контракт, поскольку государственный заказ уже выполнен.

Из материалов дела следует, что решением Саратовского УФАС России по делу № 6-39/ов от 18 декабря 2019 г. Управление обеспечения безопасности жизнедеятельности населения Правительства Саратовской области, Областное государственное учреждение «Центр управления в кризисных ситуациях в Саратовской области» (далее – ОГУ «ЦУКС СО»), ПАО «Ростелеком», АО «ИскраУралТел» признаны нарушившими п. 4 ст. 16 Федерального закона «О защите конкуренции».

Постановлением Правительства Саратовской области № 639-П от 20 ноября 2013 г. утверждена государственная программа Саратовской области «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности до 2020 года». Одним из ожидаемых результатов реализации государственной программы является функционирование системы-112 на территории Саратовской области.

Постановлением Правительства Саратовской области № 454-П от 25 сентября 2013 г. утверждено Положение о системе обеспечения вызова экстренных и оперативных служб по единому номеру «112». Была создана межведомственная рабочая группа по внедрению в Саратовской области единого номера вызова экстренных оперативных служб «112» была создана межведомственная рабочая группа, являющаяся совещательным органом (далее – группа).

Решением межведомственной рабочей группы № 7 от 20 декабря 2016 г. утверждена «дорожная карта мероприятий по созданию системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по номеру «112» на территории Саратовской области» (далее – «дорожная карта»). Среди планируемых мероприятий дорожной карты значится оснащение ОГУ «ЦУКС СО» всем необходимым оборудованием для создания единого номера вызова экстренных оперативных служб «112», для чего необходимо заключить договор с ПАО «Ростелеком». Смета на создание системы-112 была составлена ПАО «Ростелеком» на сумму 370 млн. рублей. Стоимость программного обеспечения составляла 140 млн. рублей. В рамках реализации данной системы между ПАО «Ростелеком» и ОГУ «ЦУКС СО» были заключены несколько договоров на оказание необходимых работ и услуг.

17 февраля 2017 г. между МЧС России и Правительством Саратовской области заключено соглашение о предоставлении субсидии из федерального бюджета на реализацию мероприятий федеральной целевой программы «Создание системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру «112» в Российской Федерации на 2013-2017 годы», предметом которого является предоставление из федерального бюджета в 2017 году бюджету Саратовской области субсидии на реализации программы.

Из приложения № 1 к Соглашению следует, что субсидия представляется на мероприятие «Создание базовой инфраструктуры системы «112» Саратовской области».

27 июня 2017 г. согласно размещенной в ЕИС информации была опубликована закупка № 0860200000817003075 «Поставка и монтаж оборудования для оснащения центра обработки вызовов системы «112» Саратовской области программно-техническим комплексом», заказчиком которой являлось ОГУ «Центр управления в кризисных ситуациях Саратовской области», подведомственное Управлению обеспечения безопасности жизнедеятельности населения Правительства Саратовской области. Начальная (максимальная) цена контракта (далее – НМЦК) –28 950 900,00 руб. Предметом Аукциона является поставка программно-технического комплекса (ПТК) оснащения центра обработки вызовов системы «112» Саратовской области (в состав которого входит, в том числе предустановленное программное обеспечение) в целях создания и внедрения центра обеспечения вызова экстренных оперативных и аварийных служб через единый номер «112» в Саратовской области. 

Из документации следует, что программное обеспечение в составе поставляемого ПТК ЦОВ и ПАК «Телекоммуникационный узел» должны быть реализованы одним разработчиком для обеспечения безотказного функционирования, единой идеологии управления, администрирования, эксплуатации системы «112».

В аукционе приняло участие три общества со следующим снижением НМЦК: ПАО «Ростелеком» (32,82%), ООО «СЕРВИТИ» (32,3%), АО «ИскраУралТел» (0%).

05 сентября 2017 г. между Заказчиком и ПАО «Ростелеком» заключен государственный контракт № 0860200000817003075_165400 на сумму 19 450 000 рублей, который на данный момент исполнен. Согласно Контракту, размещенному в ЕИС, в частности поставлено оборудование и программное обеспечение АО «ИскраУралТел». Вместе с тем, контрактом не предусматривалась передача исключительных прав на программное обеспечение Заказчику.

05 октября 2017 г. ПАО «Ростелеком» в ЕИС размещено извещение о проведении открытой закупки у единственного исполнителя № 31705595087 «Поставка и монтаж оборудования для оснащения центра обработки вызовов системы «112» Саратовской области программно-техническим комплексом» для нужд Областного государственного учреждения «Центр управления в кризисных ситуациях Саратовской области», НМЦК –17 977 500 руб. 

По итогам проведения закупки 09 октября 2017 г. контракт был заключен с АО «ИскраУралТел» на сумму 17 977 500 руб. Дата начала исполнения договора 29 сентября 2017 г.

Победа ПАО «Ростелеком» в аукционе на Поставку и монтаж оборудования для оснащения центра обработки вызовов системы-112 обеспечивало обществу победу и в последующих закупках, поскольку поставляемое оборудование должно иметь возможность установки в оборудование, поставленное по аукциону № 0860200000817003075, то есть оборудование АО «ИскраУралТел».

Таким образом, решением Саратовского УФАС России по делу № 6-39/ов от 18 декабря 2019 г. АО «ИскраУралТел» было признано нарушившим п. 4 ст. 16 Федерального закона «О защите конкуренции». 

Согласно материалам дела вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Саратовской области от 05 ноября 2020 г., оставленным без изменения постановлением Двенадцатого Арбитражного апелляционного суда от 12 марта 2021 г., в удовлетворении требований о признании недействительным решения Саратовского УФАС России по делу № 6-39/ов от 18 декабря 2019 г. отказано.

Таким образом, ФИО2 в силу возложенных на него должностных обязанностей, принимая участие в электронных аукционах, должен был действовать с соблюдением антимонопольного законодательства и обеспечения конкуренции, вместе с тем, совершил действия, которые являются недопустимыми в соответствии с действующим антимонопольным законодательством и приводят к устранению, ограничению и недопущению конкуренции в соответствующей сфере.

Вопреки доводам жалобы суд считает, что установленные антимонопольным органом в обжалуемом постановлении обстоятельства свидетельствуют о наличии ситуации, при которой в результате договоренностей участников соглашения были созданы преимущественные условия для конкретного хозяйствующего субъекта, при этом ограничена возможность какой-либо конкуренции за получение государственного контракта. 

Приведенные обстоятельства подтверждаются собранными по делу доказательствами, которым дана оценка на предмет достоверности, достаточности в соответствии с требованиями ст. 26.11 КоАП РФ.

Доводы жалобы о допущенных УФАС по Саратовской области нарушениях процедуры привлечения ФИО2 к административной ответственности, в том числе об отсутствии в его действиях состава административного правонарушения, не нашли своего подтверждения.

Согласно положениям ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренном, в частности, ч. 2 ст.14.32 КоАП РФ, может быть исключительно вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства.

В силу ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения лиц к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 14.32 КоАП РФ, начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства. 

Учитывая, что обжалуемое постановление вынесено 17 ноября 2020 г., то данный срок должностным лицом Саратовского УФАС России не пропущен, порядок привлечения ФИО2 к административной ответственности не нарушен.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) признаются картелем и запрещаются соглашения между хозяйствующими субъектами - конкурентами, то есть между хозяйствующими субъектами, осуществляющими продажу товаров на одном товарном рынке, или между хозяйствующими субъектами, осуществляющими приобретение товаров на одном товарном рынке, если такие соглашения приводят или могут привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах.

В соответствии со ст. 59 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Статьей 68 Закона о контрактной системе предусмотрен порядок проведения электронного аукциона. В электронном аукционе могут участвовать только зарегистрированные в единой информационной системе, аккредитованные на электронной площадке и допущенные к участию в таком аукционе его участники.

Величина снижения начальной (максимальной) цены контракта (далее - «шаг аукциона») составляет от 0,5 процента до пяти процентов начальной (максимальной) цены контракта (далее - НМЦК).

При проведении электронного аукциона его участники подают предложения о цене контракта, предусматривающие снижение текущего минимального предложения о цене контракта на величину в пределах «шага аукциона».

В соответствии со ст. 83.2 Закона о контрактной системе по результатам электронной процедуры контракт заключается с победителем электронной процедуры, а в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, с иным участником этой процедуры, заявка которого на участие в этой процедуре признана соответствующей требованиям, установленным документацией и (или) извещением о закупке.

Из указанных положений Закона о контрактной системе следует, что целью участника закупок является победа в закупках и заключение контракта.

Участие в указанных аукционах АО «ИскраУралТел» без снижения начальной максимальной цены контракта и последующая поставка произведенных им товаров (предметов контрактов) по более низким ценам, чем предложено данной организацией в ходе закупочных процедур свидетельствует о действиях АО «ИскраУралТел» в интересах победителя аукциона - ПАО «Ростелеком».

Таким образом, вопреки доводам жалобы ФИО2, его действия как руководителя направления «Безопасный город» АО «ИскраУралТел» были направлены на создание видимости конкурентной борьбы на торгах и обеспечение победы ПАО «Ростелеком».

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что действия должностного лица ФИО2 верно квалифицированы по ч. 2 ст. 14.32 КоАП РФ, каких либо нарушений принципов презумпции невиновности и законности, закрепленных в статьях 1.5, 1.6 КоАП РФ, при рассмотрении дела допущено не было.

Иные доводы, изложенные в жалобе, не влияют на существо принятого решения, должностным лицом УФАС по Саратовской установлены все фактические и юридически значимые обстоятельства совершения административного правонарушения, оснований для переоценки представленных по делу доказательств не усматривается.

При этом, привлекая ФИО2 к административной ответственности за допущенное административное правонарушение, должностное лицо УФАС по Саратовской области исходило из установленных КоАП РФ правил назначения административного наказания, которое назначено в минимальных пределах санкции ч. 2 ст. 14.32 КоАП РФ.

Оснований для снижения назначенного наказания суд не усматривает, поскольку автором жалобы не представлено доказательств, свидетельствовавших бы о том, что АО «ИскраУралТел» осуществляет деятельность, которая отнесена к отраслям, пострадавшим от нестабильной экономической ситуации из-за короновирусной инфекции.

Доводы жалобы по существу сводятся к переоценке собранных по делу доказательств, исследованных и оцененных должностным лицом УФАС по Саратовской области в соответствии с требованиями процессуального закона, и не влияют на законность и обоснованность состоявшегося по делу постановления.

Оснований, исключающих производство по делу об административном правонарушении, перечень которых установлен статьей 24.5 КоАП, не установлено.

Данное правонарушение не является малозначительным и посягает на общественные отношения, складывающиеся в связи с обеспечением свободы экономической деятельности, необходимым условием которой является развитие конкуренции между хозяйствующими субъектами, в связи с чем применение положений статьи 2.9 КоАП, и освобождение ФИО2 от административной ответственности не представляется возможным.

При таких обстоятельствах оснований для отмены или изменения постановления по делу об административном правонарушении в отношении ФИО2 не усматривается.

На основании вышеизложенного, руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, судья

решил:

постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области ФИО11 от 17 ноября 2020 г. № № по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении ФИО2 оставить без изменения, жалобу ФИО2 - без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Саратовский областной суд через Фрунзенский суд г. Саратова в течение десяти дней со дня вручения или получения его копии.

Судья Е.П. Цуканова