УИД 780S0000-01-2023-001822-95

Дело № 3а-86/2024 

Р Е Ш Е Н И Е

И М Е Н Е М Р О С С И Й С К О Й Ф Е Д Е Р А Ц И И

19 июля 2024 года Санкт-Петербург 

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Витушкиной Е.А., 

при секретаре Алешечкиной А.М., 

с участием прокурора Андреева М.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11 о признании недействующими нормативного правового акта в части, 

У С Т А Н О В И Л:

Распоряжением Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга от 11.02.2019 N 88-р «Об утверждении местоположения береговой линии (границы водного объекта), границы водоохраной зоны и границы прибрежной защитной полосы Нижнего большого Суздальского озера (ИД3129) на территории Санкт-Петербурга» утверждены:

- местоположение береговой линии (границы водного объекта) Нижнего Большого Суздальского озера (ИД 3129) на территории Санкт-Петербурга, описание береговой линии, ее координаты и опорные точки, отображение береговой линии на картографических материалах согласно Приложению 1 к распоряжению; 

- граница водоохранной зоны Нижнего Большого Суздальского озера (ИД 3129) на территории Санкт-Петербурга, описание границы водоохранной зоны, ее координаты и опорные точки, отображение границы водоохранной зоны на картографических материалах согласно Приложению 2 к распоряжению;

- граница прибрежной защитной полосы Нижнего Большого Суздальского озера (ИД 3129) на территории Санкт-Петербурга, описание границы прибрежной защитной полосы, ее координаты и опорные точки, отображение границы прибрежной защитной полосы на картографических материалах согласно Приложению 3 к распоряжению;

- определена для Нижнего Большого Суздальского озера (ИД 3129) ширина водоохранной зоны – 50 м, ширина прибрежной защитной полосы – 50 м; 

- установлен правовой режим использования земельных участков в границе водоохранной зоны и границе прибрежной защитной полосы Нижнего Большого Суздальского озера (ИД 3129) на территории Санкт-Петербурга согласно Приложению 4 к распоряжению (далее – Распоряжение № 88-р, оспариваемый правовой акт) (т.1 л.д.159-285)

Распоряжением Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга от 28.05.2021 № 202-р «О внесении изменений в распоряжение Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности от 11.02.2019 N 88-р» Приложение 1, Приложение 2, Приложение 3 к вышеуказанному распоряжению изложены в новой редакции согласно соответствующим приложениям к настоящему Распоряжению (далее – Распоряжение № 202-р) (т.1 л.д.186-212).

ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11 обратились в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, после уточнения которого просят признать недействующим с момента издания распоряжение Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Санкт-Петербурга от 11.02.2019 № 88-р с учетом изменений согласно распоряжению Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Санкт-Петербурга от 28.05.2021 № 202-р "О внесении изменений в распоряжение Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности от 11.02.2019 N 88-р" в части:

- установления местоположения береговой линии Нижнего Большого Суздальского Озера:

- Распоряжением № 88-р между опорными точками 885 (координаты: Х-108028,35, Y – 112494,51) - 1024(координаты: Х-108588,02, Y – 112431,23), ее описания и отображения на карте (листы 1 и 2 карты) в Приложении № 1 («Местоположение береговой линии (границы водного объекта Нижнего Большого Суздальского озера (ИД 3129) на территории Санкт-Петербурга»), 

- Распоряжением № 202-р между опорными точками 885 (координаты: Х-108028,35, Y – 112494,51) – 1024 (координаты: Х-108578,08, Y – 112453,85), ее описания и отображения на карте (листы 6 и 7 карты) в Приложении № 1 («Местоположение береговой линии (границы водного объекта Нижнего Большого Суздальского озера (ИД 3129) на территории Санкт-Петербурга»); 

- установления местоположения границ водоохраной зоны Нижнего Боьльшого Суздальского Озера:

- Распоряжением № 88-р между первой частью границы водоохранной зоны, ограниченной опорными точками 1296 (координаты: Х-108028,35, Y – 112494,51), и 1157 (координаты: Х-108588,02, Y – 112431,23) и второй частью границы водоохранной зоны, ограниченной опорными точками 1391 (координаты: Х-108034,37, Y – 112440,90) - 1052(координаты: Х-108596,93, Y – 112379,33), ее описания и отображения на карте в Приложении № 2 («Граница водоохранной зоны Нижнего Большого Суздальского озера (ИД 3129) на территории Санкт-Петербурга»),

- Распоряжением № 202-р между первой частью границы водоохранной зоны, ограниченной опорными точками 1296 (координаты: Х-108028,35, Y – 112494,51), и 1157 (координаты: Х-108578,08, Y – 112453,85) и второй частью границы водоохранной зоны, ограниченной опорными точками 1391 (координаты: Х-108034,37, Y – 112440,90) - 1052(координаты: Х-108601,11, Y – 112399,72), ее описания и отображения на карте (листы 8 и 9 карты) в Приложении № 2 («Граница водоохранной зоны Нижнего Большого Суздальского озера (ИД 3129) на территории Санкт-Петербурга»):

- установления местоположения границ прибрежной защитной полосы Нижнего Большого Суздальского Озера:

- Распоряжением № 88-р между первой частью границы прибрежной защитной полосы, ограниченной опорными точками 1296 (координаты: Х-108028,35, Y – 112494,51) – 1157(координаты: Х-108588,02, Y – 112431,23) и второй частью границы прибрежной защитной полосы, ограниченной опорными точками 1391 (координаты: Х-108034,37, Y – 112440,90) – 1052 (координаты: Х-108596,93, Y – 1124379,33), ее описания и отображения на карте (листы 1 и 2 карты) в Приложении № 3 («Граница прибрежной защитной полосы Нижнего Большого Суздальского озера (ИД 3129) на территории Санкт-Петербурга»),

- Распоряжением № 202-р между первой частью границы прибрежной защитной полосы, ограниченной опорными точками 1296 (координаты: Х-108028,35, Y – 112494,51) – 1157(координаты: Х-108578,08, Y – 112453,85) и второй частью границы прибрежной защитной полосы, ограниченной опорными точками 1391 (координаты: Х-108034,37, Y – 112440,90) – 1052 (координаты: Х-10801,11, Y – 1124399,72), ее описания и отображения на карте (листы 8 и 9 карты) в Приложении № 3 («Граница прибрежной защитной полосы Нижнего Большого Суздальского озера (ИД 3129) на территории Санкт-Петербурга») (т.3 л.д.195-199).

В обоснование требований административные истцы ссылаются на то, что вышеуказанные акты носят нормативный характер, однако не опубликованы в установленном порядке, приняты с нарушением требований по проведению антикоррупционной экспертизы в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17.08.2012 № 48-рп «О порядке организации независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и независимой экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга». 

Административные истцы указывают, что граница водного объекта определена в нарушение требований пунктов 2,4 части 4 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации, пунктов 9,10 Правил определения береговой линии установления местоположения береговой линии, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.04.2016 № 377, без учета каких-либо данных об уровнях воды в Нижнем Большом Суздальском Озере (далее – Озеро) и без использования всего объема актуального картографического материала, имеющегося в распоряжении административного ответчика, без проведения натурных исследования и /или обработки многолетних наблюдений за уровнем воды, из границ Озера неправомерно исключена часть акватории, заросшая водной растительностью, что нарушает права граждан на беспрепятственное пользование береговой полосой, расположенной вдоль северо-западной береговой линии Озера, т.к. его береговая полоса в соответствии с установленными распоряжениями координатами береговой линии Озера, находится под водой.

Административные истцы ФИО6 и ФИО4, представители административных истцов адвокат ФИО12 Баклагин Е.А. в суд явились, поддержали заявленные требования, указывая на то, что просят признать недействующим с момента издания Распоряжение № 88-р в действующей редакции в отношении приведенной территории, ссылаясь также на отсутствие включения Распоряжений в федеральный регистр нормативных правовых актов; представители полагают, что осуществленное административным ответчиком опубликование Распоряжений в ходе рассмотрения настоящего спора не устраняет допущенные нарушения. ФИО4 также пояснила, что ею был заключен договор на проведение землеустроительного исследования, по результатам которого выявлено, что координаты границ водной растительности со стороны суши на дату проведения исследования за редким исключением не совпали с координатами береговой линии, определенной оспариваемым правовым актом, что свидетельствует об ошибочности установления береговой линии. 

Представитель административного ответчика Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга (далее – Комитет) ФИО13 поддержала письменные возражения, согласно которым Распоряжения № 88-р и Распоряжение № 202-р приняты в пределах полномочий Комитета и в соответствии с Правилами, установленными постановлениями Правительства Российской Федерации от 10.01.2009 № 17 и от 29.04.2016 № 377; полагает, что оспариваемый акт в первоначальной и действующей редакции не обладает признаками нормативного правового акта, поскольку водоохранная и прибрежная защитная полоса уже установлены Водным кодексом Российской Федерации, в отличие от иных зон с особыми условиями пользования, Комитет определяет только перечень координат характерных точек и их границ в системе координат для ведения ЕГРН, указанные акты были опубликованы в ходе рассмотрения настоящего дела, однако с момента их издания сведения об определении границ водного объекта размещались в РГИС, на местности границы обозначены специальными знаками.

Представитель Комитета ФИО14, пояснил, что для определения координат береговой линии Нижнего Большого Суздальского озера с ООО «Росскарта» был заключен государственный контракт, в рамках которого исполнитель запрашивал исходные данные из Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга, который представил цифровой планшет № 2829-13, содержащий также данные аэрофотосъемки территории, при определении границ водного объекта использовались картографические материалы, актуальные на 2017 год. 02.12.2020 года в Комитет обратилось ТСЖ «

<

...>», которое направило актуализированные материалы топографической съемки для уточнения местоположения береговой линии (границы водного объекта) Озера в месте прилегания водного объекта к земельному участку с кадастровым номером №..., в связи с чем ООО «Росскарта» по заказу Комитета подготовило комплект документов по уточнению местоположения береговой линии Озера, на основании которых Комитет принял Распоряжение № 202-р, уточняющее местоположение береговой линии (границы водного объекта), границы водоохранной зоны и границы прибрежной защитной полосы Озера на территории Санкт-Петербурга; уточнение заключалось в исследовании ранее представленных материалов и их сопоставлении с картографическими материалами 2020 года, актуальными данными аэрофотосъемки, было выявлено изменение границ водного объекта в части нескольких участков, в отношении которых указанные в Распоряжении № 88-р опорные точки актуализировались. 

Заинтересованное лицо ФИО15 и ее представитель ФИО16 в судебном заседании представили возражения, полагая заявленные требования необоснованными, указывая на то, что поддержали позицию административного ответчика.

Заинтересованное лицо ФИО17 в суд не явился, о слушании дела извещен

Выслушав мнение представителей сторон и заинтересованного лица, исследовав письменные доказательства, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим отклонению, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктами "в", "д", "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно частям 1 и 6 статьи 2 Водного кодекса Российской Федерации водное законодательство состоит из данного кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. На основании и во исполнение этого кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.

Из содержания статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации следует, что водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (часть 1); в границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности (часть 2); на территориях населенных пунктов при отсутствии набережной ширина водоохранной зоны, прибрежной защитной полосы измеряется от местоположения береговой линии (границы водного объекта) (часть 14). В соответствии со статьей 2 Водного кодекса Российской Федерации полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования (часть 6); каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского рыболовства и причаливания плавучих средств (часть 8).

На основании части 4.1 статьи 4 Водного кодекса Российской Федерации Порядок определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаи и периодичность ее определения устанавливаются Правительством Российской Федерации. 

Пунктом 2 части 1 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы полномочия по осуществлению мероприятий по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации. 

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 10 января 2009 г. N 17 "Об утверждении Правил установления границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов" (далее – Правила установления водоохранных зон) установление границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, осуществляется, в том числе, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, при реализации переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, за исключением водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения 2 и более субъектов Российской Федерации, в соответствии с перечнем таких водоемов, установленным Правительством Российской Федерации.

На основании пункта 5 Постановления Правительства РФ от 29.04.2016 N 377 "Об утверждении Правил определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаев и периодичности ее определения и о внесении изменений в Правила установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов" (далее – Правила определения береговой линии) установление местоположения береговой линии (границы водного объекта) осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации - при реализации переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации. В силу пункта 6 этих же Правил уточнение местоположения береговой линии (границы водного объекта) осуществляется любыми заинтересованными лицами, в том числе органами государственной власти и органами местного самоуправления, собственниками, пользователями и владельцами земельных участков.

В соответствии с пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 10.09.2020 N 1391 "Об утверждении Правил охраны поверхностных водных объектов" (далее - Постановление Правительства N 1391), мероприятия по охране поверхностных водных объектов включают в себя установление границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос поверхностных водных объектов, в том числе обозначение на местности посредством специальных информационных знаков, в соответствии с Правилами установления границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 10 января 2009 г. N 17 "Об утверждении Правил установления границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов".

В силу пункта 3.22 Положения о Комитете по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, утвержденному постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 09.03.2017 N 127 "О мерах по совершенствованию государственного управления в сферах благоустройства, природопользования и охраны окружающей среды и внесении изменений в некоторые постановления Правительства Санкт-Петербурга" к полномочиям Комитета относится осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Санкт-Петербурга.

Правилами определения береговой линии определено, что работы по определению местоположения береговой линии (границы водного объекта) выполняют юридические лица или индивидуальные предприниматели, определяемые заказчиком работ в соответствии с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации. В результате выполнения работ по определению местоположения береговой линии (границы водного объекта) осуществляется описание ее местоположения с учетом требований, установленных уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. При описании местоположения береговой линии (границы водного объекта) подготавливаются перечень координат характерных точек береговой линии (границы водного объекта), картографическая основа с нанесенной береговой линией (границей водного объекта), пояснительная записка (паспорт работ по описанию местоположения береговой линии), содержащая, в том числе, сведения о заказчике работ, использованных исходных данных и методах выполнения работ. Описание местоположения береговой линии (границы водного объекта) осуществляется в бумажном и электронном виде (в том числе в виде файлов с использованием схем для формирования документов в формате XML, обеспечивающих считывание и контроль содержащихся в них данных) (пункты 7,8).

Правилами установления водоохранных зон определено, что в целях установления границ органы государственной власти обеспечивают, в том числе: а) определение ширины водоохраной зоны и ширины прибрежной защитной полосы для каждого водного объекта в соответствии со статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации; б) графическое описание местоположения границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости; в) отображение границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов на картографических материалах (пункт 4); органы государственной власти, указанные в пункте 3 настоящих Правил, подготавливают сведения о границах водоохранных зон и границах прибрежных защитных полос водных объектов, которые должны содержать графическое описание местоположения границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости (далее - сведения о границах) (пункт 4.1.)

Судом установлено, что 

<

дата> был заключен государственный контракт №... на выполнение работ для государственных нужд Санкт-Петербурга между Комитетом и ООО «Росскарта» на выполнение работ по определению границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос на водных объектах или их частях, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Санкт-Петербурга, их координат и опорных точек, отображение их на картографических материалах (71 шт.), в том числе, в отношении Нижнего Большого Суздальского Озера (т.2 л.д.1-11), результаты определения которых оформлены отчетом от 26.11.2018 года. В результате определения береговой линии для каждого водотока построен полигональный картографический слой, контур которого определяет береговую линию, а также точечный картографический слой, содержащий опорные точки береговой линии с их уникальными номерами. Ширина водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов определены в соответствии со статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации. Границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос формировались с учетом расположенных в них иных водных объектов, которые были исключены по береговой линии. В результате определения границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос построены соответствующие полигональные картографические слои, контур которых определяет границу водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы соответственно, а также точечные картографические слои, содержащие их опорные точки с уникальными номерами (т.2 л.д.12-225).

По результатам государственного контракта №... от 

<

дата>, заключенного Комитетом с ООО «Росскарта» для обновления информации о поверхностных водных объектах выполнены работы по уточнению местоположения береговой линии (границы водного объекта) Озера (т.2 л.д.257)

Указанные результаты работ были приняты административным ответчиком и на их основании приняты Распоряжения № 88-р и Распоряжение № 202-р, при этом местоположение береговой линии, установленной в Распоряжении № 202-р, изменилось в определенных частях по отношению к определенной в Распоряжении № 88-р, также как и расположение соответствующих зон (т.3 л.д.36,37,38)

Сведения по описанию местоположения береговых линий (границ водного объекта), границы водоохранных зон и прибрежной защитной полосы внесены в Государственный водный реестр и Единый государственный реестр недвижимости (т.1 л.д.213-225, т.3 л.д.150-195)

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

При этом признание того или иного акта нормативно-правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределённому кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (Постановления от 17 ноября 1997 года № 17-П и от 31 марта 2015 года № 6-П).

Из содержания Распоряжения № 88-р и Распоряжения № 202-р следует, что ими определено местоположение береговой линии (границы водного объекта), границы водоохранной зоны и границы прибрежной защитной полосы Нижнего Большого Суздальского Озера на территории Санкт-Петербурга, т.е. они изданы в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права и тем самым регулируют общественные отношения, возникающие в процессе пользования территориями, определяемыми в качестве береговой полосы, водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы, что позволяет прийти к выводу о том, что они являются нормативными правовыми актами.

Из вышеприведенных положений следует, что указанные распоряжения приняты Комитетом в пределах предоставленных полномочий и в установленном порядке, по своему содержанию соответствуют Правилам установления водоохранных зон и Правилам определения береговой линии.

В силу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд обязан выяснить, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок их опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу (подпункт «г» пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в пункте 31 Постановления Пленума от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать следующее.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке. В том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается только в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объёме.

Следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чём должен содержаться в резолютивной части судебного акта (пункт 50 Постановления Пленума от 25 декабря 2018 года № 50).

В силу части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу возложена на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

На основании пункта 3 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" в редакции, действовавшей на момент принятия распоряжений, официальным опубликованием правового акта губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иного исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга является первое размещение его полного текста на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в сети Интернет в виде электронной копии бумажного документа, при этом допускается отсутствие на ней графического образа подписи должностного лица, подписавшего правовой акт. 

Согласно действующей с 01.01.2023 года редакции указанной статьи Закона Санкт-Петербурга нормативные правовые акты Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иного исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга вступают в силу в день их официального опубликования, если в самих нормативных правовых актах не установлен более поздний срок их вступления в силу (пункт 1); нормативные правовые акты Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга подлежат официальному опубликованию и размещению на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга (www.gov.spb.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (пункт 3).

Из представленных суду сведений следует, что Распоряжение № 88-р и Распоряжение № 202-р размещены на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в разделе «иная информация, подлежащая опубликованию» на странице Комитета 07.03.2024 года (т.3 л.д.27).

Указанные распоряжения размещены не в разделе «нормативные правовые акты» и с нарушением установленных сроков со дня их принятия, вместе с тем таким образом возможность ознакомления с их содержанием неограниченному кругу лиц к моменту рассмотрения дела по существу обеспечена, кроме того, сведения об установленном этими актами местоположении границы водного объекта и его охранных зон внесены и отображены в информационных системах – Публичной кадастровой карте Росреестра, Региональной геоинформационной системе.

Таким образом, Распоряжение № 88-р и Распоряжение № 202-р являются нормативными правовыми актами, опубликованными в настоящее время для всеобщего сведения, в связи с чем оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта в действующей редакции по причине нарушения порядка принятия и введения в действие нормативного правового акта не имеется.

Принимая во внимание, что включение нормативных правовых актов в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации выполняет учетную функцию, не является государственной регистрацией и условием их вступления в силу, следовательно, несоблюдение требований о включении акта в указанный регистр не может служить основанием для признания его не действующим.

Отсутствие в отношении распоряжений заключения антикоррупционной экспертизы, проведенной в соответствии со статьями 3 и 4 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", основанием для признания нормативного правового акта в действующей редакции недействующим также не является, поскольку не имеется оснований для вывода о наличии в нем положений, которые могли бы рассматриваться как коррупциогенные факторы.

Оценивая доводы административных истцов относительно противоречия оспариваемого нормативного правового акта в действующей редакции актам, имеющим большую юридическую силу, суд принимает во внимание, что в соответствии со статьей 4 Водного кодекса Российской Федерации береговая линия (граница водного объекта) определяется для озера по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом.

В силу пункта 2 Правил определения береговой линии под определением местоположения береговой линии (границы водного объекта) понимается установление местоположения береговой линии (границы водного объекта) или уточнение местоположения береговой линии (границы водного объекта). В пункте 3 Правил определения береговой линии определены случаи установления местоположения береговой линии (границы водного объекта): а) если местоположение береговой линии (границы водного объекта) изменилось в результате естественных процессов руслоформирования, воздействий антропогенного характера и стихийных бедствий; б) если местоположение береговой линии (границы водного объекта) необходимо для установления границ водоохранной зоны и (или) границ прибрежных защитных полос соответствующего водного объекта. В пункте 4 Правил определения береговой линии определены случае уточнения местоположения береговой линии (границы водного объекта): а) осуществления распоряжения водным объектом или его частью; б) в иных случаях при необходимости повышения точности установленного местоположения береговой линии (границы водного объекта).

Согласно пункту 9 Правил определения береговой линии для установления местоположения береговой линии (границы водного объекта) применяется картометрический способ определения координат береговой линии (границы водного объекта) с использованием актуального картографического материала наиболее крупного масштаба, а также данных дистанционного зондирования Земли, имеющихся в отношении соответствующей территории в федеральном или ведомственных картографо-геодезических фондах. Установление местоположения береговой линии (границы водного объекта) рек, ручьев, каналов, озер и обводненных карьеров осуществляется картометрическим (фотограмметрическим) способом с использованием данных об уровнях воды, содержащихся в Едином государственном фонде данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении.

В силу пункта 10 Правил определения береговой линии при уточнении местоположения береговой линии (границы водного объекта) координаты характерных точек определяются с точностью, установленной для определения координат характерных точек границ земельных участков, примыкающих к береговой линии (границе водного объекта), но не ниже точности, используемой при установлении местоположения береговой линии. При уточнении местоположения береговой линии (границы водного объекта) озера и обводненного карьера определяется по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом, с учетом морфологических особенностей водного объекта (подпункт «в»).

Согласно пункту 4.1 Правил установления водоохранных зон при установлении границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов могут использоваться сведения, содержащиеся на включенных в федеральный или ведомственные картографо-геодезические фонды топографических картах наиболее крупных масштабов, созданных в отношении соответствующей территории.

Как следует из писем ФГБУ «

<

...>» от 15.10.2019 года и ФГБУ «

<

...>» от 27.09.2019 года данные о среднем многолетнем уровне воды в отношении Озера отсутствуют (т.3 л.д.28-35).

Из буквального толкования положений части 4 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации и пункта 9 Правил определении береговой линии в их взаимной связи не следует, что в отсутствие в Едином государственном фонде данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении необходимых данных по среднемноголетнему уровню воды конкретного водного объекта в период, когда он не покрыт льдом, местоположение береговой линии не подлежит установлению (уточнению). Иные выводы свидетельствовали бы об исключении поверхностных водных объектов, в отношении которых такие данные отсутствуют, из установленной государством системы мероприятий по их охране.

Оценивая обоснованность примененного способа определения береговой линии, следует принять во внимание, что из содержания пункта 9 Правил определения береговой линии следует, что для установления местоположения границы водного объекта используют картометрический и(или) фотограмметрический метод определении координат.

Содержание указанных методов раскрыто в ряде документов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, в том числе в приказе от 23.10.2020 № П/0393 "Об утверждении требований к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка, требований к точности и методам определения координат характерных точек контура здания, сооружения или объекта незавершенного строительства на земельном участке, а также требований к определению площади здания, сооружения, помещения, машино-места", в соответствии с которым при определении координат характерных точек фотограмметрическим методом используются материалы аэрофотосъемки и космической съемки, размер проекции пикселя на местности которых не превышает значений, установленных в приложении к настоящим требованиям для соответствующей категории земель и разрешенного использования земельных участков (пункт 13); определение координат характерных точек картометрическим методом происходит: с использованием карт (планов), фотокарт, ортофотопланов, созданных в аналоговом виде, величина средней квадратической погрешности принимается равной 0,0012 метра в масштабе соответствующей карты (плана), фотокарты, ортофотоплана; с использованием карт (планов), созданных в цифровом виде, величина средней квадратической погрешности принимается равной 0,0007 метра в масштабе соответствующей карты (плана); с использованием фотокарт, ортофотопланов, созданных в цифровом виде, величина средней квадратической погрешности принимается равной 0,0005 метра в масштабе соответствующей фотокарты, ортофотоплана (пункт 14).

Согласно Федеральному закону от 30.12.2015 № 431-ФЗ "О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" карты (планы), фотокарты, ортофотопланы создаются в результате выполнения картографических работ, в ходе которых создаются также единая электронная картографическая основа, иные картографические материалы; в зависимости от содержания и целей использования карты и планы подразделяются на следующие виды: 1) топографические карты и планы; 2) специальные карты и планы; 3) тематические карты и планы; 4) иные карты и планы; топографическая карта представляет собой карту земной поверхности, позволяющую определять как плановое, так и высотное положение изображенных на ней пространственных объектов в установленных проекциях, системах координат и высот (статья 15).

Их отчета ООО «Росскарта» по результатам выполнения государственного контракта № 150-18 от 27.07.2018 следует, что определение местоположения водных объектов на территории Санкт-Петербурга осуществлялось картометрическим методом, картографические материалы для определения береговой линии предоставлены Комитетом по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга. В их состав входят цифровые топографические планшеты масштаба 1:2000, цифровые топографические карты масштаба 1:10000, помимо картографических материалов, использовались данные аэрофотосъемки территории 

<

...> годов.,. В соответствии с решением совещания по вопросам отображения водных объектов Санкт-Петербурга на картографических материалах, проведенного 21.07.2017 в Комитете по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, выбор картографического материала для построения береговой линии осуществлялся с учетом его актуальности; актуальность оценивалась по данным аэрофотосъемки (т.2 л.д.13-14,).

Согласно сообщению ООО «Петрокарта» (ранее – ООО «Росскарта») установление береговой линии Озера осуществлялось в соответствии с требованиями пункта 9 Правил определения береговой линии картометрическим методом определения координат характерных точек границы водного объекта на основе местоположения объекта в гидрографии, указанного на содержащих в картографо-геодезическом фонде топографических картах наиболее крупного масштаба, использовался топографический планшет масштаба 1:2000, созданный в цифровом виде, предоставленный Комитетом по градостроительству и архитектуры Санкт-Петербурга. При уточнении местоположения береговой линии Озера координаты характерных точек определялись картометрическим методом, в соответствии с требованиями пункта 10 Правил определения береговой линии; в качестве картографического материала использовались цифровые ортофотопланы, предоставленные Комитетом по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Санкт-Петербурга (т.4 л.д.117).

Как следует из сообщения Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга и представленных суду документов, указанный Комитет является держателем Фонда пространственных данных Санкт-Петербурга, содержащего специальные картографические материалы; с целью установления границ водного объекта Озера были представлены материалы номенклатурного листа (цифрового планшета) № 2829-13, который является топографическим планом, созданным в результате выполнения геодезических и картографических работ, и представляет собой топографическую карту в крупном масштабе в отношении ограниченного участка местности без учета кривизны земной поверхности (для подтверждения актуальности инженерно-топографических плана выполняются камеральные и полевые топографо-геодезические работы, их обновление выполняется в целях приведения отображаемой на них информации в соответствие с современным состоянием местности и застройки); в границах номенклатурного листа № 2829-13 имеются топографические планы, составленные по материалам работ, выполненных в период с 1957 по 2022 год, материалы аэрофотосъемки (т.3 л.д.61-67, л.д.212-215,т.4 л.д.88).

Таким образом, определение береговой линии Озера было осуществлено на основании переданного из фонда пространственных данных картографического материала картометрическим способом, что соответствует пункту 9 Правил определения береговой линии, пункту 4.1 Правил установления водоохранных зон.

Принимая во внимание, что при принятии Распоряжения № 202-р административным ответчиком не использовались данные среднемноголетнего уровня вод и не учитывались морфологические особенности водного объекта, следует признать, что фактически указанным актом было осуществлено не уточнение, а установление границы водного объекта в определенной части в связи с изменением его местонахождения, что не противоречит положениям пункта 3 Правил определения береговой линии и не нарушает прав административных истцов, при том, что достоверных сведений учета незаконно осуществленной отсыпки береговой полосы при определении Комитетом береговой линии, суду не представлено. Представленные административными истцами фотографии не позволяют установить место и дату производимых работ (т.4 л.д. 116)

Письмо Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга от 15.07.2024 года об установленнии в ходе проверки 08.07.2024 года в отношении земельного участка с кадастровым номером №..., расположенного по адресу: 

<

адрес>, северо-западнее дома 162б, литера 

<

адрес>, факта производства работ по отсыпке береговой полосы (т.4 л.д.111-112), не свидетельствует о том, что эти работы были проведены, и соответственно, учтены на момент принятия Распоряжения № 202-р. 

Обращаясь в суд с настоящим иском, административные истцы указали, что после принятия Распоряжения № 88-р и Распоряжения № 202-р граждане лишены возможностью пользоваться береговой полосой, расположенной вдоль северо-западной части береговой линии Озера, т.к. в соответствии с установленными координатами она находится под водой. 

Решением Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 21.09.2021 по гражданскому делу №... удовлетворены исковые требования природоохранного прокурора 

<

адрес> к ФИО17 о признании недействительным образования земельного участка с кадастровым номером 78:36:0005442:50, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Шувалово, территория предприятия «Озерки», участок 3, исключении из Единого государственного реестра недвижимости записи об указанном земельном участке, признании отсутствующим права собственности ответчика на этот земельный участок, площадью 31 729 кв. м., ссылавшегося на то, что земельный участок частично образован в границах береговой полосы, предназначенной для общего пользования, что недопустимо ввиду законодательно установленного запрета на передачу береговой полосы в собственность и нарушает интересы Российской Федерации как собственника водного объекта и его береговой полосы, а также нарушает законные права, свободы и интересы неопределенного круга лиц на равный доступ к природным ресурсам.

Апелляционным определением Санкт-Петербургского городского суда от 

<

дата> №... по указанному делу решение суда первой инстанции изложено в новой редакции, постановлено: признать недействительным образование земельного участка с кадастровым номером №..., площадью 31729 кв.м., расположенного по адресу: 

<

адрес>; исключить запись о земельном участке с кадастровым номером №..., площадью 31729 кв.м., расположенном по адресу: 

<

адрес> из Единого государственного реестра недвижимости; признать отсутствующим право собственности ФИО17 на этот земельный участок в границах координат поворотных точек частей земельного участка №... площадью 4873 кв. м., №... площадью 265 кв.м., №... площадью 17 кв. м. При этом суд апелляционной инстанции принял во внимание границы водного объекта, установленные Распоряжением № 88-р, аналогичные определенным в редакции Распоряжения № 202-р, связанные с земельным участком с кадастровым номером №... (т.3 л.д.133-149). 

Во исполнение вышеуказанного апелляционного определения на основании заявления ФИО17, собственника земельного участка с кадастровым номером №... 

<

дата> путем раздела образовано пять земельных участков, в том числе с кадастровыми номерами №..., в границах которых расположена береговая полоса водного объекта Нижнее Большое Суздальское озеро, установленная оспариваемым нормативным правовым актом.

Сформированный при разделе земельного участка с кадастровым номером №... земельный участок с кадастровым номером №..., площадью 23489 кв.м., расположенный по адресу: 

<

адрес>, перешел в собственность ФИО15 на основании договора купли-продажи от 

<

дата>; 22.01.2024 года в ЕГРН внесены сведения о прекращении права частной собственности на земельные участки с кадастровыми номерами №..., т.е. они находятся в государственной собственности. 

Действующим законодательством не предусмотрено установление, или уточнение местоположения границы водного объекта по местоположению контура «водной растительности», в связи с чем суд не может принять предоставленную административными истцами в заключении ИП ФИО18 

<

...> от 

<

дата> информацию о расположении водной растительности на территории береговой полосы Озера, определяемой исходя из установленной оспариваемым правовым актом береговой линией Озера между опорными точками № 885 и № 1024, как обоснование местоположения иной границы водного объекта в указанной административными истцами части. Кроме того, указанное заключение не содержит описание исследованной растительности, что не позволяет оценить правильность ее классификации, соотнести это заключение с материалами отдельно представленной административными истцами видеосъемки незафиксированной на этой съемке местности, не представляется возможным (т.4 л.д.30-52,116)

Отраженная в этом же заключении информация о зафиксированном на момент выполнения работ уровне воды Озера сама по себе не свидетельствует об ошибочности установленной оспариваемым нормативным правовым актом границе водного объекта, при том, что названное заключение, которое суд оценивает как иное письменное доказательство, поскольку порядок привлечения составивших его лиц, в качестве специалистов по делу, установленный КАС РФ соблюден не был, не содержит информацию о метеорологических условиях, при которых произведены замеры, при том, что уровень воды в водном объекте, в том числе, в отдельных его частях, не является постоянной величиной, зависит от множества факторов. 

Доводы административных истцов относительно установления забора вдоль северной части одного из земельных участков заинтересованных лиц, ограничивающего доступ к береговой полосе, отраженного на представленной ими видеозаписи, сами по себе правового значения в рамках рассматриваемого дела не имеют при отсутствии доказательств размещения его в границах этих участков.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении административного искового заявления ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11 о признании недействующим со дня принятия распоряжения Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Санкт-Петербурга от 11.02.2019 № 88-р «Об утверждении местоположения береговой линии (границы водного объекта), границы водоохраной зоны и границы прибрежной защитной полосы Нижнего большого Суздальского озера (ИД3129) на территории Санкт-Петербурга» в редакции распоряжения Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Санкт-Петербурга от 28.05.2021 № 202-р "О внесении изменений в распоряжение Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности от 11.02.2019 N 88-р" в части установления местоположения береговой линии между опорными точками 885 и 1024, ее описания и отображения на карте в Приложении № 1, установления местоположения границ водоохраной зоны между опорными точками 1296 – 1157 и опорными точками 1391 - 1052, ее описания и отображения на карте в Приложении № 2, установления местоположения границ прибрежной защитной полосы между опорными точками 1296 -1157 и опорными точками 1391 - 1052, ее описания и отображения на карте в Приложении № 3 - отказать

Возложить на Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга обязанность опубликовать сообщение о принятии настоящего решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru).

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья подпись Е.А. Витушкина 

Решение в окончательной форме изготовлено 16.08.2024