66OS0000-01-2024-000937-59 Дело № 3а-85/2025

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

город Екатеринбург 10 марта 2025 года

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Буньковой М.С.,

с участием прокурора Гуровой Екатерины Олеговны,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5 о признании нормативного правового акта недействующим в части,

УСТАНОВИЛ:

02 декабря 2014 года Законодательным Собранием Свердловской области принят и 03 декабря 2014 года губернатором Свердловской области подписан Закон Свердловской области № 108-ОЗ «О социальном обслуживании граждан в Свердловской области» (далее – Закон № 108-ОЗ). Закон вступил в силу с 01 января 2015 года; в настоящее время действует с учётом вносившихся в него изменений в редакции от 14 ноября 2024 года.

Поименованным законом регулируются отношения, возникающие в сфере социального обслуживания граждан в Свердловской области. В пятой главе названного закона региональным законодателем предусмотрены и регламентируются вопросы социальной поддержки работников организаций социального обслуживания Свердловской области. Так, действующая редакция статьи 18, состоящая из двух пунктов, устанавливает меру социальной поддержки работников организаций социального обслуживания Свердловской области по компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Пунктом 1 статьи 18 установлены следующие нормативные положения:

«1. Для замещающих должности, перечень которых утверждается Правительством Свердловской области, работников организаций социального обслуживания Свердловской области, расположенных в посёлках городского типа и сельских населённых пунктах, работников, осуществляющих работу в обособленных структурных подразделениях организаций социального обслуживания Свердловской области, расположенных в посёлках городского типа и сельских населённых пунктах, а также предоставляющих социальные услуги в форме социального обслуживания на дому получателям социальных услуг, проживающим в посёлках городского типа и сельских населённых пунктах, работников организаций социального обслуживания Свердловской области, расположенных в городах, настоящим Законом устанавливается мера социальной поддержки по компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг:

платы за наём и (или) платы за содержание жилого помещения в пределах нормы, установленной Правительством Свердловской области;

взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме в пределах нормы, установленной Правительством Свердловской области, исходя из минимального размера такого взноса, установленного Правительством Свердловской области;

платы за коммунальные услуги в пределах нормативов, установленных Правительством Свердловской области.

Мера социальной поддержки, предусмотренная в части первой настоящего пункта, распространяется на работников организаций социального обслуживания Свердловской области, проживающих на территории Свердловской области, замещавших должности, перечень которых утверждается Правительством Свердловской области, получающих страховую пенсию по старости и имеющих не менее десяти лет стажа работы в следующих организациях (обособленных структурных подразделениях организаций):

1) организациях социального обслуживания Свердловской области и муниципальных организациях социального обслуживания, расположенных в посёлках городского типа, рабочих посёлках и сельских населённых пунктах;

2) обособленных структурных подразделениях организаций социального обслуживания Свердловской области и муниципальных организаций социального обслуживания, расположенных в посёлках городского типа, рабочих посёлках и сельских населённых пунктах;

3) организациях социального обслуживания Свердловской области, расположенных в городах, – в случае предоставления работником в течение не менее десяти лет социальных услуг в форме социального обслуживания на дому получателям социальных услуг, проживающим в посёлках городского типа и сельских населённых пунктах.».

ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5 (далее также – административные истцы) обратились 05 декабря 2024 года в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Уточнив свои требования, административные истцы просят признать недействующим вышеприведённый пункт 1 статьи 18 Закона Свердловской области от 03 декабря 2014 года № 108-ОЗ «О социальном обслуживании граждан в Свердловской области» (в его действующей редакции). Считают, что обжалуемая норма носит дискриминационный характер, устанавливая меру социальной поддержки (по компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг) в зависимости от вида работодателя, что также влечёт за собой нарушение равенства трудовых прав работников. Кроме того, полагают, что региональным законодателем при принятии Закона № 108-ОЗ, внесении в него изменений (в том числе – оспариваемой нормы) нарушена процедура (не проводились обязательные с точки зрения административных истцов экспертизы; оценка регулирующего воздействия). Подробно обоснование своего требования административные истцы изложили в дополнительных письменных объяснениях представленных 03 марта 2025 года в материалы рассматриваемого дела. Кроме того, из объяснений представителя административных истцов усматривается что, по сути, административные истцы не согласны не с самой мерой социальной поддержки (как таковой). Их несогласие в том, что обозначенная норма не распространяет своё действие на все организации социального обслуживания (в том числе, и на самих административных истцов), а действует только лишь для организаций, которые находятся в ведении Свердловской области. Фактически их требования не сводятся к тому, чтобы исключить из системы правового регулирования пункт 1 статьи 18 Закона № 108-ОЗ в результате признания его недействующим. В своих письменных объяснениях административные истцы указывают и просят, чтобы суд (помимо удовлетворения их требования) применил также положения части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и возложил обязанность принять новый нормативный правовой акт. Не возникает никаких сомнений в том, что стремление административных истцов направлено на признание проверяемой нормы недействующей в той мере, в которой эта норма ограничивает применение меры социальной поддержки (льготы) критерием отнесения организации социального обслуживания к ведению Свердловской области. Тем самым, по мнению административных истцов, региональный законодатель установил неравенство и дискриминацию организаций социального обслуживания Свердловской области в сравнении с остальными организациями социального обслуживания.

В судебном заседании представитель административных истцов заявленное требование поддержал, настаивал на удовлетворении административного иска, просил признать недействующей обозначенную норму.

Законодательное Собрание Свердловской области и губернатор Свердловской области (административные ответчики) требование не признали. Представители в судебном заседании просили отказать в удовлетворении административного искового заявления по доводам и основаниям, которые изложены в представленных письменных возражениях.

Представитель министерства социальной политики (заинтересованное лицо) также поддержала возражения административных ответчиков.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Гуровой Е.О., полагавшей, что требование административного искового заявления не подлежит удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд связан только с предметом заявленного административного иска. При этом, суд не связан с теми основаниями и доводами, которые содержатся и приведены в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. В связи с этим, и в отличие от иных видов, категорий рассматриваемых дел, суд первой инстанции не должен и не обязан в обязательном порядке оценивать все доводы и суждения административного истца, давая им оценку в судебном акте. Вне зависимости от волеизъявления административного истца, но исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Применительно к положениям части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд исходит из того, что все административные истцы осуществляют свою деятельность в сфере социального обслуживания граждан в Свердловской области. ФИО1 осуществляет предпринимательскую деятельность (пансионат усадьба «Отрадное»); внесена в реестр поставщиков социальных услуг в Свердловской области. Остальные административные истцы осуществляют трудовую деятельность (являются работниками) в названном пансионате. Поэтому они могут быть отнесены к числу субъектов отношений, регулируемых Законом № 108-ОЗ; полагая, что этим актом, а именно пунктом 1 статьи 18, нарушаются их права, свободы и законные интересы, административные истцы имеют право на обращение в суд в порядке абстрактного нормоконтроля; заявленное требование должно быть рассмотрено судом по существу. Оснований для прекращения производства по делу не усматривается.

Задачей суда, исходя из предписаний статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, является проверка нормотворческой деятельности административных ответчиков относительно предписаний нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Положениями статей 28, 42, 55, 59, 60, 61 Устава Свердловской области установлены следующие нормы. Одной из форм нормативных правовых актов Свердловской области являются законы Свердловской области. Законодательное Собрание Свердловской области (постоянно действующий орган государственной власти Свердловской области) является представительным и единственным законодательным органом государственной власти Свердловской области; законы Свердловской области принимаются Законодательным Собранием Свердловской области. Право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Свердловской области принадлежит депутатам Законодательного Собрания Свердловской области, Губернатору Свердловской области, Правительству Свердловской области. Рассмотрение проектов законов Свердловской области в комитетах и комиссиях Законодательного Собрания Свердловской области осуществляется в порядке, установленном Уставом Свердловской области, законами Свердловской области и регламентом Законодательного Собрания Свердловской области. Законы Свердловской области принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Свердловской области, если иное не предусмотрено федеральным законом. Губернатор Свердловской области подписывает и обнародует законы Свердловской области, принятые Законодательным Собранием Свердловской области. Законы Свердловской области обнародуются путём их официального опубликования. Официальным опубликованием закона Свердловской области считается первая публикация его полного текста в «Областной газете» или первое размещение (опубликование) его полного текста на сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», определяемых федеральным законом и законом Свердловской области.

В ранее действовавшем (до 01 января 2023 года) Уставе Свердловской области также устанавливались схожие по своему содержанию положения.

Как видно из доказательств, представленных Законодательным Собранием Свердловской области, при принятии Закона № 108-ОЗ и внесении в него изменений (создавших действующую редакцию нормативного правового акта) проверяемая судом нормотворческая деятельность административных ответчиков соответствует и не противоречит положениям Устава Свердловской области. Закон № 108-ОЗ, также как и все вносившиеся в него изменения, принимались на заседаниях Законодательного Собрания Свердловской области, в трёх чтениях, с последующим подписанием Губернатором Свердловской области, надлежащим обнародованием и опубликованием принимавшихся нормативных правовых актов.

Непосредственно анализируя действующую с 01 января 2025 года редакцию проверяемой нормы, суд отмечает, что актуальная редакция пункта 1 статьи 18 Закона № 108-ОЗ создана в результате внесения региональным законодателем в первоначальный вариант четырёх изменений:

– законом Свердловской области от 21 декабря 2015 года № 165-ОЗ;

– законом Свердловской области от 03 ноября 2022 года № 125-ОЗ;

– законом Свердловской области от 02 августа 2023 года № 83-ОЗ;

– законом Свердловской области от 21 декабря 2023 года № 145-ОЗ.

Из содержания рассматриваемого дела также видно, что во всех случаях законодательная инициатива исходила от надлежащих субъектов. Имеются обосновывающие пояснительные записки, необходимые заключения, а также экспертные заключения. Представлены решения соответствующего профильного комитета о внесении законопроектов на рассмотрение Законодательного Собрания Свердловской области с рекомендацией об их принятии, заключения комиссии по регламенту о соблюдении условий принятия проекта к рассмотрению. В свою очередь, из протоколов заседаний Законодательного Собрания Свердловской области усматривается, что во всех случаях решения (о принятии самого Закона № 108-ОЗ и внесении в него изменений) принимались при наличии кворума, необходимым числом голосов.

Таким образом, полностью проверив соблюдение требований и условий, перечисленных в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к выводу, что Закон № 108-ОЗ, а также четыре закона, которыми вносились изменения в проверяемый пункт 1 статьи 18, принимался уполномоченным органом – Законодательным Собранием Свердловской области. Нормативные правовые акты приняты в надлежащей форме, при соблюдении установленной процедуры для их принятия. Поименованные нормативные правовые акты публиковались в установленном порядке, вводились в действие. Поводов и причин для иных утверждений не усматривается; несоблюдение административным ответчиком условий, перечисленных в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не установлено.

Суждение административных истцов о нарушении и несоблюдении процедуры принятия нормативных правовых актов, влекущих возможность признания их недействующими, не нашло своего подтверждения. Позицию административных истцов про обязательность проведения оценки регулирующего воздействия, экспертиз, общественных экспертиз, суд считает ошибочной, исходя при этом из предмета, который регулирует Закон № 108-ОЗ (отношения, возникающие в сфере социального обслуживания граждан в Свердловской области). Исходя из этого обозначенного региональным законодателем предмета регулирования, совершение этих вышепоименованных этапов нормотворческой деятельности, как справедливо указывается административными ответчиками, не является обязательным; по этой же причине, вопреки мнению административных истцов, не требовалось никаких заключений от антимонопольного органа.

Проверяя вопрос о соответствии оспариваемого нормативного правового акта (пункта 1 статьи 18 Закона № 108-ОЗ) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счёт средств соответствующих бюджетов.

Социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Из положений статьи 76 Конституции Российской Федерации следует, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются в Федеральном законе от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (глава 7).

Положениями частей 3 и 4 статьи 48 этого Федерального закона предусмотрено право органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан. Реализация такого права не находится в зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. При этом, финансовое обеспечение этих полномочий не является обязанностью субъекта Российской Федерации; осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Ранее, до 01 января 2023 года, аналогичные нормы содержались в статье 263-1 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах, в частности в постановлении от 27 марта 2018 года № 13-П, законодатель субъекта Российской Федерации, реализуя предоставленные ему полномочия в сфере социальной защиты, обладает широкой дискрецией и вправе как определять форму, виды и условия предоставления за счёт собственных средств социальной помощи (поддержки), в том числе с учётом принципа адресности и на основе оценки нуждаемости, так и изменять правовое регулирование в указанной сфере. Реализуя конституционные гарантии в социальной сфере, законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения при определении мер социальной защиты, выборе критериев их дифференциации и регламентации условий предоставления. Само по себе уточнение и определение круга лиц, которым предоставляются дополнительные меры социальной поддержки, не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод, поскольку в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации введение, отмена, изменение порядка и условий предоставление социальных льгот, а также круга получателей социальных выплат относятся к полномочиям законодателя и зависят от ряда социально-экономических факторов, в том числе от имеющихся у государства или субъектов Российской Федерации финансовых возможностей (постановление от 01 февраля 2021 года № 3-П; определения от 19 июня 2007 года № 446-0-0, от 22 марта 2012 года № 509-0-0, от 24 декабря 2012 года № 2280-0, от 23 декабря 2014 года № 2960-0, от 26 января 2017 года № 187-0).

Правовое регулирование социального обслуживания граждан осуществляется на основании Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья 2 названного Федерального закона).

При этом, в число полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере социального обслуживания относится установление мер социальной поддержки и стимулирования работников организаций социального обслуживания субъекта Российской Федерации (пункт 16 части 1 статьи 8 поименованного Федерального закона).

Следует отметить и обратить внимание, что федеральный законодатель, формулируя названный пункт, использует именно словосочетание «организаций социального обслуживания субъекта Российской Федерации». То есть, в отсутствие указательного союза «в», такая возможность предусмотрена не в отношении всех организация социального обслуживания в субъекте Российской Федерации. Такая возможность предусмотрена только для работников организаций социального обслуживания субъекта Российской Федерации. Между тем, как уже указано выше, установление дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан не зависит от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Поэтому региональный законодатель, располагающий достаточно широкой свободой усмотрения, основываясь на имеющихся финансовых возможностях, не был ограничен в праве и мог вводить меру социальной поддержки по компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, определяя и ограничивая при этом круг лиц, получающих право на данную меру. При этом, ничего не свидетельствует и не указывает о произвольности такого нормотворчества.

Совокупный анализ приведённых положений федерального законодательства (как норм имеющих большую юридическую силу) относительно проверяемой региональной нормы приводит суд к выводу об отсутствии в пункте 1 статьи 18 Закона № 108-ОЗ какого-либо не соответствия по отношению к нормативным правовым актам, которые имеют большую юридическую силу и регулируют на федеральном уровне эти вопросы. Суд считает, что сама по себе социальная поддержки работников организаций социального обслуживания Свердловской области по компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (реализуемая по своему замыслу к тому же только при одновременном соблюдении всех предусмотренных условий) не образует никаких дискриминационных факторов в сфере трудовых отношений. Вводя такую меру социальной поддержки для определённого круга лиц, региональный законодатель, учитывая финансовые возможности, реализовал свои право и полномочие и не создал правового регулирования, в чём-либо противоречащего федеральным нормативным правовым актам, которые имеют большую юридическую силу.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Основание, установленное в части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, влекущее признание нормативного правового акта недействующим не нашло своего подтверждения при рассмотрении административного дела. Не установив не соответствия оспариваемого пункта 1 статьи 18 Закона № 108-ОЗ иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении административного иска.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5 о признании недействующим пункта 1 статьи 18 Закона Свердловской области от 03 декабря 2014 года № 108-ОЗ «О социальном обслуживании граждан в Свердловской области» (в его действующей редакции) – оставить без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 27 марта 2025 года.

Судья

М.В. Старков