Дело №12-148/2018

РЕШЕНИЕ

по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении

г. Волжск 19 ноября 2018 года

Судья Волжского городского суда Республики Марий Эл Малышева Л.Н., рассмотрев жалобу главы администрации городского округа «Город Волжск» ФИО1 на постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по РМЭ № от ДД.ММ.ГГГГ по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.7 ст.14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении должностного лица –главы администрации городского округа «Город Волжск» 

ФИО1, 

<

данные изъяты> занимающий должность главы администрации городского округа «

<

адрес>», 

У С Т А Н О В И Л:

Постановлением заместителя руководителя – начальника отдела Управления Федеральной антимонопольной службы по РМЭ ФИО2 № от ДД.ММ.ГГГГ ФИО1 назначено административное наказание в виде штрафа в размере 20 000 рублей за совершение административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч.7 ст.14.32 КоАП РФ.

Не согласившись с данным постановлением, ФИО1 обратился с жалобой, указывая на то, что с принятым постановлением не согласен, считает вынесенное постановление незаконным и подлежащим отмене по следующим основаниям.

Руководствуясь пунктом пункта 4 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) 04.08.2018, 08.08.2018 и 24.08.2018 года между администрацией и ОАО «Комбинат Благоустройства» заключались контракты № на выполнение работ по ремонту дорожного полотна проезжей части участков автомобильных дорог улиц ГО «Город Волжск» и на выполнение работ по ямочному ремонту городских дорог асфальтобетонной смесью с применением давальческого сырья.

Вышеуказанные договоры заключались в разный период времени, работы выполнялись с различными сроками исполнения, делились по территориальности по микрорайонам города, применялось давальческое сырье (асфальтобетонная смесь), получаемое от заказчика администрации городского округа «Город Волжск», которая в свою очередь получала от АО «МЦБК» - градообразующего предприятия на основании оказанной благотворительности.

Учитывая острый дефицит бюджета городского округа «Город Волжск», состояние улично-дорожной сети города Волжска администрация городского округа «Город Волжск» ежегодно от градообразующего предприятия АО «МЦБК» получает неоценимую помощь в получении давальческого сырья (асфальтобетонной смеси). Конкурентные процедуры на выполнение работ по ремонту дорог города проводятся администрацией городского округа «Город Волжск» ежегодно, исходя из лимитов бюджетных обязательств на очередной финансовый год, при этом условием таких контрактов является выполнение работ с материалом Исполнителя. 

В данном же случае, выбор способа закупки у единственного исполнителя на основании п.4 ч.1 ст. 93 Закона о контрактной системе было обусловлено тем, что объем поставки давальческого сырья и его сроки заблаговременно известны администрации городского округа «Город Волжск» не были, так как материал предоставляется предприятием в качестве благотворительной помощи городу Волжску. Принимая во внимание свойство сырья, после получения сведений о его получении, принималось решение о заключении контракта на выполнение ямочного ремонта дорог.

Таким образом, вывод Марийского УФАС в решении об очевидной необходимости проведения конкурентных процедур является не верным.

Администрация городского округа «Город Волжск» считает, что УФАС по РМЭ не учтены положения Закона о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, позволяющие заказчикам осуществлять закупки у единственного поставщика, при условии соблюдения установленных ограничений; в названном Законе содержится понятие «искусственное дробление закупки», а действия заказчика администрации городского округа «Город Волжск» не привели к ограничению конкуренции.

Администрации городского округа «Город Волжск» не были известны сроки предоставления асфальтобетонной смеси, а также не было сведений об объемах предоставления асфальтобетонной смеси, что исключает определение существенных условий проекта контракта большого объема на конкурентной основе. Учитывая, что проведение конкурентной процедуры закупки занимает продолжительный период времени, что влечет невозможность осуществления работ в кратчайшие сроки, опасность признания торгов несостоявшимися, а также «сезонность» проведения работ по ремонту дорог, в данном случае выбор способа заключения контрактов отвечал требованиям федерального законодательства, поскольку проведение конкурентных процедур закупки при указанной ситуации не представлялось возможным.

Вышеуказанные обстоятельства являются существенной организационной особенностью заключения указанных контрактов, подтверждающей разумность и обоснованность действий администрации городского округа «Город Волжск». 

В данном случае выбор неконкурентного способа обусловлен необходимостью и является более приоритетным по сравнению с конкурентными способами закупки, превышение администрацией городского округа «Город Волжск» годового объема закупок не имеется, результат работ имеет потребительскую ценность, работы выполнялись в разный период времени и отличаются местом выполнения работ, что исключает факт искусственного дробления закупки.

Оснований придавать всем осуществленным закупкам по каждому из названных договоров иного экономического смысла и квалифицировать их как единую закупку не имеется.

Как следует из содержания названных договоров, предметом закупки являлось выполнение ямочного ремонта дорог, расположенных в разных микрорайона города, время заключения договоров имело разные временные промежутки, расчеты и определение цены осуществлялись в рамках каждого отдельного договора, что свидетельствует об их самостоятельном характере.

Годовой объем данных закупок не превышал пять процентов совокупного годового объема закупок Администрации городского округа «Город Волжск».

Выводы об искусственном «дроблении» осуществляемой закупки обоснованными признать нельзя, поскольку очевидного нарушения требования законодательства в области закупок из материалов дела не следует.

Заказчиком был выбран способ определения поставщика в соответствии требованиями закона, при этом положения пункта 4 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ не содержат ограничений по номенклатуре закупаемых товаров, доказательства превышения годового объема закупок материалах дела отсутствуют, как отсутствуют и доказательства наличия умысла администрации на избежание конкурентных процедур путем заключена самостоятельных договоров.

Исходя из вышеизложенного вывод Марийского УФАС что администрацией городского округа «Город Волжск» допущено нарушение при принятии решения закупке товаров для обеспечения государственных нужд у единственного поставщика, является неправильным, сделан без учета приведенных выи положений закона, не основан на фактических обстоятельствах дела.

ФИО1 просит суд постановление заместителя руководителя – начальника отдела Управления Федеральной антимонопольной службы по РМЭ ФИО2 № от ДД.ММ.ГГГГ отменить, прекратить производство по делу связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Заявитель глава администрации городского округа «Город Волжск» ФИО1 в судебное заседание не явился, о дате и времени судебного заседания извещен, в адрес суда представил ходатайство о рассмотрении жалобы в его отсутствии. Доводы жалобы поддержал в полном объеме. 

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы РМЭ в судебное заседание не явился, о дате, месте и времени рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом, о чем в материалах дела имеются сведения. Представили суду отзыв на жалобу, в котором просили рассмотреть дело в отсутствие их представителя и отказать в удовлетворении жалобы.

Изучив в полном объеме материалы дела об административном правонарушении, прихожу к следующему. 

Согласно ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

В соответствии с ч. 7 ст. 14.32 КоАП РФ заключение федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органом или организацией либо государственным внебюджетным фондом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения либо осуществление указанными органами или организациями недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет.

Как следует из материалов административного производства следует, что в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ между администрацией и ОАО «КБ», учредителем которого является администрация заключено 42 контракта на выполнение работ по ремонту дорожного полотна проезжей части участков автомобильных дорог улиц городского округа «Город Волжск» и на выполнение работ по ямочному ремонту городских дорог асфальтобетонной смесью на основании п.4 ч.1 ст. 93 Закона о контрактной системе (Приложение №), из которых главой администрации городского округа «Город Волжск» ФИО1 заключено 3 контракта от ДД.ММ.ГГГГ №, ДД.ММ.ГГГГ №, от ДД.ММ.ГГГГ № на выполнение работ по ремонту дорожного полотна проезжей части участков автомобильных дорог улиц городского округа «Город Волжск».

Согласно п. 4 ст. 16 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов. 

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающей при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, разъяснено, что не любое несоответствие действий (соглашения) нормам законодательства свидетельствует о нарушении статьи 16 Закона о защите конкуренции. Для применения статьи 16 Закона о защите конкуренции необходимо установление предусмотренного данной статьей специального материального состава, обязательным элементом которого будет являться наличие соглашения и антиконкурентных последствий в совокупности. 

Согласно статье 3 Закона о контрактной системе под закупкой товара, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд понимается совокупность действий, осуществляемых в установленном названным Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. 

К целям контрактной системы в силу статей 1, 6 и 8 Закона о контрактной системе отнесены повышение эффективности, 6 результативность осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений, создание равных условий для участников.

В соответствии со статьей 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. 

В части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе содержится явно выраженный законодательный запрет: запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно частям 1, 2 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). 

В силу части 5 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 указанного Федерального закона. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Статьей 93 Закона о контрактной системе определены случаи осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании данного пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей.

Действительно пункт 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной 7 системе не содержит каких-либо ограничений в количестве договоров, не превышающих 100 000 рублей, в том числе по одному и тому же товару у одного и того же поставщика, которые могут быть заключены в течение какого-либо календарного периода времени (квартал, месяц, день). 

Вместе с тем, по своему содержанию пункт 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе предусматривает для заказчика возможность заключения закупок «малого объема» в случаях, когда проведение процедур конкурентного отбора нецелесообразно ввиду несоответствия организационных затрат на проведение закупки и стоимости закупки.

В письме Минэкономразвития России от 29.03.2017 № Д28и-1353 разъяснено, что осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании статьи 93 Закона о контрактной системе носит исключительный характер. Данная норма применяется в случаях отсутствия конкурентного рынка, невозможности либо нецелесообразности применения конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) для удовлетворения нужд заказчика.

Искусственное «дробление» единой закупки на множество закупок до ста тысяч рублей каждая, в целях избежания публичных процедур, не соответствует целям введения такой возможности заключения контракта без проведения конкурентных процедур. 

Принимая во внимание тождественность предмета контрактов, временной интервал, в течение которого были заключены соглашения, единую цель контрактов - выполнение работ по ямочному ремонту и оказание услуг по ручной уборке города, заключение контрактов с аффилированным лицом (единственным учредителем ОАО «Комбинат благоустройства» является администрация), цену контрактов, близкую к лимиту, установленному пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, суд приходит к выводу о том, что закупки намеренно были разделены на множество контрактов на сумму до 100 000 рублей в целях обеспечения формальной возможности не проведения конкурентных процедур и заключения контрактов с единственным поставщиком. 

Фактически спорные контракты образуют единые сделки, искусственно раздробленные и оформленные самостоятельными контрактами для формального соблюдения ограничений, предусмотренных Законом о контрактной системе.

Отсутствие публичных процедур не привело к эффективному использованию бюджетных средств, предполагающее, в том числе, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) (статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации). 

Согласно пункту 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции соглашением признается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

В соответствии со статьей 420 ГК РФ договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. 

В силу статьи 422 ГК РФ договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом или иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения. 

Обязанность проверять соответствие положений договора и правовых оснований для его заключения действующему законодательству, в том числе Закону о защите конкуренции и Закону о контрактной системе, возложена на обе стороны договора. 

Следовательно, заключение договоров, являющихся согласованием воли сторон о всех существенных условиях, в том числе противоречащих законодательству о контрактной системе и антимонопольному законодательству, свидетельствует о наличии антиконкурентного соглашения. При этом заключение договора в обход закона предполагает наличие вины обеих сторон соглашения, поскольку оно заключено в целях ограничения конкуренции (статья 10 ГКРФ). 

В результате заключения контрактов администрацией городского округа «Город Волжск» в лице главы администрации ФИО1 и ОАО «Комбинат благоустройства» как единственным поставщиком, последнее получило доступ к выполнению работ по ямочному ремонту и оказанию услуг по ручной уборке города по максимально возможной цене, без участия в какой-либо конкурентной борьбе, без подачи предложений о снижении цены контракта. 

Заключение договора с единственным поставщиком и отсутствие конкурентных процедур способствовало созданию преимущественного положения единственного поставщика и лишило возможности других хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичную деятельность, реализовать свое право на заключение контракта (пункт 18 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017).

Из-за несоблюдения процедуры закупок нарушены права третьих лиц - потенциальных участников закупок, с которыми муниципальные контракты не заключен вследствие предоставления преимущества ОАО «Комбинат благоустройства». 

При таких обстоятельствах действия администрации в лице главы администрации ФИО1 по заключению контрактов без проведения конкурентных процедур привели к реальному устранению конкуренции на рынке выполнения работ по ямочному ремонту и на рынке оказания услуг по ручной уборке города. 

Таким образом, ФИО1 являясь должностным лицом, назначенным на должность главы администрации городского округа «Город Волжск» решением Собрания депутатов городского округа «Город Волжск» от ДД.ММ.ГГГГ №, заключил контракты от ДД.ММ.ГГГГ №, ДД.ММ.ГГГГ №, от ДД.ММ.ГГГГ № с ОАО «Комбинатом благоустройства» на выполнение работ по ремонту дорожного полотна проезжей части участков автомобильных дорог улиц городского округа «Город Волжск» без проведения конкурентных процедур, че совершил административное правонарушение, предусмотренное ч.7 ст.14.32 КоАП РФ.

Вина ФИО1 в совершении данного административного правонарушения подтверждается решением У. ФАС по РМЭ от ДД.ММ.ГГГГ по делу о нарушении антимонопольного законодательства №, вышеуказанными контрактами, приложениями к ним, протоколом об административном правонарушении № от ДД.ММ.ГГГГ.

Ссылка в жалобе на малозначительность совершенного административного правонарушения несостоятельна по следующим основаниям.

Согласно статье 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В соответствии с разъяснением, содержащимся в пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Довод о малозначительности, о том, что отсутствие требования предусмотренного п.7 ч.1 ст.31 ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» на результаты закупки не повлияло, нельзя признать состоятельными.

Наступление вредных последствий не является квалифицирующим признаком объективной стороны административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч.7 ст.14.32 КоАП РФ, отсутствие указанных последствий не свидетельствует о малозначительности совершенного правонарушения. 

Исходя из обстоятельств настоящего дела, основания для применения ст. 2.9 КоАП РФ отсутствуют.

Административное наказание назначено ФИО1. в пределах, установленных санкцией ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ.

Нарушений норм материального и процессуального закона при рассмотрении дела об административном правонарушении и жалобы не допущено.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения жалобы не имеется.

Руководствуясь ст.30.7 КоАП РФ, судья

РЕШИЛ:

Постановление заместителя руководителя- начальника отдела Управления Федеральной антимонопольной службы по РМЭ ФИО2 № от ДД.ММ.ГГГГ, вынесенное в отношении ФИО1 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.7 ст.14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях оставить без изменения, жалобу ФИО1 - без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано или опротестовано в Верховный Суд Республики Марий Эл в течение 10 суток со дня получения его копии. 

Судья Л.Н. Малышева