Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

дело № 3а-36/2025

г. Абакан

14 июля 2025 года

19OS0000-01-2025-000082-32

Верховный Суд Республики Хакасия

в составе председательствующего Вениченко О.В.,

при ведении протокола секретарем Киричек О.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Республики Хакасия о признании не действующим в части Закона Республики Хакасия от 10 декабря 2024 г. № 91-ЗРХ «О приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Республики Хакасия»,

УСТАНОВИЛ:

прокурор Республики Хакасия обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими подпунктов 2, 5 пункта 1 статьи 1 Закона Республики Хакасия от 10 декабря 2024 г. № 91-ЗРХ «О приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Республики Хакасия» (далее – Закон Республики Хакасия от 10 декабря 2024г. № 91-ЗРХ), мотивируя свои требования тем, что в указанной части Закон противоречит пункту 49 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», предусматривающей, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов социальной поддержки граждан. Решение данных вопросов не может быть произвольным и законодатель не вправе отказываться от ранее принятых обязательств перед гражданами, нуждающимися в особой социальной защите. Вместе с тем, Законом Республики Хакасия от 10 декабря 2024 г. № 91-ЗРХ приостановлено с 1 января 2025 г. по 31 декабря 2025 г. действие части третьей статьи 4 Закона Республики Хакасия от 9 ноября 2024 г. № 78-ЗРХ «О ежемесячном пособии на ребенка в Республике Хакасия» об осуществлении ежегодной индексации ежемесячного пособия на ребенка; части 1 статьи 2 Закона Республики Хакасия от 31 мая 2011 г. № 47-ЗРХ «О дополнительных мерах социальной поддержки членов семей военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, государственной противопожарной службы, других государственных органов исполнительной власти, погибших (умерших) при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей» в части регулирования вопросов ежегодной индексации размера ежемесячного пособия. При этом механизм компенсации предусмотрен не был.

В судебном заседании прокуроры Тулина О.Е., ФИО1 поддержали административное исковое заявление, приводя изложенные в нем доводы. Уточнив требования, просили признать не соответствующими иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими со дня издания пункты 2, 6 статьи 1 Закона Республики Хакасия от 10 декабря 2024 г. № 91-ЗРХ «О приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Республики Хакасия».

Представители Верховного Совета Республики Хакасия ФИО2, ФИО3, действующие на основании доверенностей, требования административного искового заявления не признали, указывая на то, что Закон Республики Хакасия от 10 декабря 2024 г. № 91-ЗРХ принят в соответствии с полномочиями Верховного Совета Республики Хакасия в полном соответствии с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу,

Представитель Главы Республики Хакасия – Председателя Правительства Республики Хакасия ФИО4, действующая на основании доверенности, поддержала возражения представителей Верховного Совета Республики Хакасия и указала, что приостановление индексации произведено в связи с отсутствием в доходной части бюджета Республики Хакасия необходимых средств. Механизм компенсации для получателей пособий не был предусмотрен, так как данные пособия были установлены как дополнительные социальные гарантии, не предусмотренные федеральными законами, и финансировались только за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия. Кроме того, полагала, что приостановление индексации данных пособий не исключает их индексации в дальнейшем за весь период выплаты.

Выслушав объяснения явившихся лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72, статьей 73 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно пункту 49 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организации предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В соответствии с частями 3, 4 статьи 48 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Финансовое обеспечение полномочий, предусмотренное настоящей статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Статьей 3 Закона Республики Хакасия от 9 ноября 2004 г. № 78 «О ежемесячном пособии на ребенка в Республике Хакасия» (далее – Закон Республики Хакасия от 9 ноября 2004 г. № 78) предусмотрена выплата ежемесячного пособия на ребенка одному из родителей (усыновителей, опекунов, попечителей) на каждого рожденного (усыновленного, принятого под опеку, попечительство) совместно проживающего с ним ребенка до достижения им возраста шестнадцати лет (на обучающегося в общеобразовательной организации - до окончания им обучения, но не более чем до достижения им возраста восемнадцати лет) при условии, что среднедушевой доход семьи не превышает величину прожиточного минимума, установленную в соответствии с законодательством Республики Хакасия.

В преамбуле и в статье 2 данного Закона в редакции Закона Республики Хакасия от 29 ноября 2023 г. № 78-ЗРХ, указано, что в соответствии со статьей 17.3 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» он устанавливает размер, порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка в Республике Хакасия. При этом выплата ежемесячного пособия на ребенка в Республике Хакасия и расходы на его доставку и пересылку осуществляются из республиканского бюджета Республики Хакасия.

Статьей 17.3 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут увеличивать установленные настоящим Федеральным законом размеры государственных пособий и (или) устанавливать иные виды пособий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Ежемесячное пособие на ребенка, установленное Законом Республики Хакасия от 9 ноября 2004 г. № 78, является дополнительным видом социальных гарантий в Республике Хакасия, не предусмотренным Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», иными федеральными законами, что подтверждается и представителями Верховного Совета Республики Хакасия и Главы Республики Хакасия – Председателя Правительства Республики Хакасия.

В силу части третьей статьи 4 Закона Республики Хакасия от 9 ноября 2004 г. № 78 с 1 января 2009 г. ежегодно производится индексация ежемесячного пособия на ребенка, размер которой устанавливается законом Республики Хакасия о республиканском бюджете Республики Хакасия на очередной финансовый год.

Также дополнительные меры социальной поддержки в форме ежемесячного пособия на каждого члена семьи, подлежащего индексации в целях компенсации роста потребительских цен на товары и услуги, установлены в Республике Хакасия частью 1 статьи 2 Закона Республики Хакасия от 31 мая 2011 г. № 47-ЗРХ «О дополнительных мерах социальной поддержки членов семей военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, государственной противопожарной службы, других государственных органов исполнительной власти, погибших (умерших) при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей)» (далее – Закон Республики Хакасия от 31 мая 2011 г. № 47-ЗРХ).

Финансовое обеспечение данной меры социальной поддержки является расходным обязательством Республики Хакасия (часть 2 статьи 2 Закона Республики Хакасия от 31 мая 2011 г. № 47-ЗРХ).

На шестнадцатой сессии Верховного Совета Республики Хакасия шестого созыва, состоявшейся 27 ноября 2024 г., принят Закон Республики Хакасия «О приостановлении действия отдельных законодательных актов Республики Хакасия»

В силу статьи 61 Постановления Верховного Совета Республики Хакасия от 1 марта 2024 г. № 168-6 «О регламенте Верховного Совета Республики Хакасия», статей 24, 28, 29 Закона Республики Хакасия от 11 марта 2015 г. № 18-ЗРХ «О нормативных правовых актах Республики Хакасия» оспариваемый Закон подписан Главой Республики Хакасия – Председателем Правительства Республики Хакасия 10 декабря 2024 г. за № 91-ЗРХ, опубликован 10 декабря 2024 г. в издании «Вестник Хакасии», № 104, и вступил в силу с 1 января 2025 г. (статья 2 Закона Республики Хакасия от 10 декабря 2024 г. № 91-ЗРХ).

Закон Республики Хакасия от 10 декабря 2024 г. № 91-ЗРХ принят уполномоченным органом государственной власти Республики Хакасия, распространяется на неопределенный круг лиц и рассчитан на неоднократное применение, то есть отвечает всем существенным признакам, характеризующим нормативный правовой акт, процедура принятия, порядок опубликования и введения в действие не нарушены.

Пунктами 2 и 6 статьи 1 Закона Республики Хакасия от 10 декабря 2024г. № 91-ЗРХ приостановлено с 1 января 2025 г. до 31 декабря 2025 г. действие части третьей статьи 4 Закона Республики Хакасия от 9 ноября 2004 г. № 78 и части 1 статьи 2 Закона Республики Хакасия от 31 мая 2011 г. № 47-ЗРХ в части индексации регулирования вопросов ежегодной индексации размера ежемесячного пособия. 

В силу статьи 7 Конституции Российской Федерации Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлениях от 16 декабря 1997 г. № 20-П, от 24 мая 2001 г. № 8-П от 19 июня 2002 г. № 11-П от 23 апреля 2004 г. № 9-П, Определениях от 4 декабря 2003 г. № 415-О от 15 февраля 2005 г. № 17-О, от 5 июля 2005 г. № 246-О, от 1 декабря 2005 г. № 521-О неоднократно подчеркивал, что изменение законодателем ранее установленных правил предоставления гражданам льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано; Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление федеральным законодателем предоставления выплат либо льгот компенсаторного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

Равным образом, не может уменьшаться предусмотренный законодателем Республики Хакасия, как субъекта Российской Федерации, объем предоставленных льгот и компенсаций, финансируемых за счет средств республиканского бюджета Республики Хакасия без установления механизма соответствующего возмещения.

Наличие инфляционных процессов, происходящих в национальной экономике, подтверждается индексом потребительских цен на товары и услуги (ИПЦ), который характеризует изменение во времени общего уровня цен и тарифов на товары и услуги, приобретаемые населением для непроизводственного потребления. Он измеряет отношение стоимости фиксированного перечня товаров и услуг в ценах текущего периода к его стоимости в ценах предыдущего (базисного) периода в соответствии с Официальной статистической методологией наблюдения за потребительскими ценами на товары и услуги и расчета индексов потребительских цен, утвержденной приказом Росстата от 15 декабря 2021 г. № 915.

С учетом этого является обоснованным довод прокурора о том, что индексация установленного законом размера социальной выплаты представляет собой неотъемлемую часть меры социальной поддержки, отказ от которой неизбежно повлечет существенное уменьшение объема социальной помощи, что в условиях ее приостановления на длительный, а возможно и неопределенный период равносильно отказу государства от ранее принятых на себя публично-правовых обязательств перед гражданами, нуждающимися в особой социальной защите.

Между тем, при принятии Закона Республики Хакасия от 10 декабря 2024 г. № 91-ЗРХ в оспариваемой части, приостанавливая индексацию социальных выплат, Верховный Совет Республики Хакасия механизм компенсации потерь не предусмотрел.

Доводы о том, что Законы Республики Хакасия от 9 ноября 2004 г. № 78 и от 31 мая 2011 г. № 47-ЗРХ принимались не на основании Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», не свидетельствуют о соответствии Закона Республики Хакасия от 10 декабря 2024 г. № 91-ЗРХ в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частью 4 статьи 65 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом не позднее 1 января 2023 г. До их приведения в соответствие с настоящим Федеральным законом они применяются к соответствующим отношениям в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.

Ранее полномочия органов государственной власти в субъектах Российской Федерации по правовому регулированию вопросов социальной поддержки граждан были предусмотрены Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», статьями 3.1, подпунктом «б» пункта 1 статьи 5, статьей 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в силу которых законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, обеспечивает соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими законов. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Финансирование указанных полномочий не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Таким образом, статьями 3.1, 5, 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», как и статьями 44, 48 действующего Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ, с учетом необходимости стабильности правового регулирования в области применения мер социального обеспечения и поддержания доверия граждан к государству, предусматривались как право органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению мер социальной поддержки, так и обязанность по сохранению объема предоставления таких социальных гарантий для лиц, ранее получивших право на них.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о наличии оснований для признания не соответствующими иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими пунктов 2, 6 статьи 1 Закона Республики Хакасия от 10 декабря 2024 г. № 91-ЗРХ «О приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Республики Хакасия».

Поскольку Закон Республики Хакасия от 10 декабря 2024 г. № 91-ЗРХ применялся, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, и с учетом разъяснений, приведенных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», в оспариваемой части он подлежит признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В силу пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в издании «Вестник Хакасии».

На основании изложенного, руководствуясь статьями 174-175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Требования административного искового заявления прокурора Республики Хакасия удовлетворить. 

Признать не соответствующими иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункты 2, 6 статьи 1 Закона Республики Хакасия от 10 декабря 2024 г. № 91-ЗРХ «О приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Республики Хакасия».

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в издании «Вестник Хакасии».

Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в месячный срок со дня составления в мотивированной форме путем подачи апелляционной жалобы, представления через Верховный Суд Республики Хакасия. 

Председательствующий Вениченко О.В.

В мотивированной форме решение составлено 18 июля 2025 г.