УИД № 69OS0000-03-2025-000071-73

Дело № 3а-44/2025

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

20 октября 2025 года город Тверь

Тверской областной суд в составе:

председательствующего судьи Парфеновой Т.В.

при секретаре судебного заседания Емельяновой А.А.

с участием прокурора Дементьевой Н.А.,

административных истцов ФИО4 и ФИО5, являющейся также представителем административных истцов ФИО4, ФИО6, ФИО7,

представителя административного ответчика – Правительства Тверской области ФИО8, 

представителей заинтересованных лиц: Главного управления архитектуры и градостроительной деятельности Тверской области ФИО9, Главного управления по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области ФИО10, 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО5, ФИО4, ФИО14, ФИО6 об оспаривании постановления Правительства Тверской области от 22 ноября 2021 года № 615-пп «Об утверждении генерального плана городского округа - города Твери Тверской области» в редакции постановления от 27 ноября 2024года №536-пп, Правил землепользования и застройки города Твери, утвержденных решением Тверской городской Думы от 02 июля 2003 года № 71, в редакции постановления Правительства Тверской области от 27 ноября 2024года №537-пп,

установил:

постановлением Правительства Тверской области от 27 ноября 2024года №536-пп, опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации 28 ноября 2024 года, в газете «Тверские ведомости» от 04-10 декабря 2024 года № 47, внесены изменения в постановление Правительства Тверской области от 22 ноября 2021 года № 615-пп «Об утверждении генерального плана городского округа - города Твери Тверской области».

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 данного нормативного правового акта в разделе III Положения о территориальном планировании городского округа – города Твери Тверской области (приложение 1 к постановлению Правительства Тверской области от 22 ноября 2021 года № 615-пп):

- пункт 8, устанавливающий перечень функциональных зон, дополнен подпунктом 9 следующего содержания:

«9) зоны исторической застройки:

Зона исторической застройки (код 701010303) (культурно-исторический кластер «Речной»).»,

- в пункте 9 слова «1171,76 га» заменены словами «1170,99 га», слова «96,62 га» заменены словами «95,85 га».

Кроме того, раздел III Положения дополнен пунктом 26 следующего содержания:

«26. Параметры зоны исторической застройки (код 701010303) (Культурно-исторический кластер «Речной»).

Генеральным планом предусмотрено сохранение и формирование исторической застройки.

Площадь функциональной зоны. Общая площадь функциональной зоны исторической застройки (Культурно-исторический кластер «Речной») составляет 18,97 га, из них:

существующие - 0 га;

проектные - 18,97 га, в том числе подзона центра - 18,97 га.

Дополнительные параметры. В границах зон исторической застройки запрещается строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади). На застроенных участках возможна реконструкция зданий в пределах существующих параметров, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости. Данное ограничение и запрет не распространяются в случае воссоздания утраченных объектов исторической среды при условии их согласования исполнительным органом Тверской области, уполномоченным в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, а также на территорию земельного участка №.»

Подпунктами 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 пункта 1 указанного постановления внесены изменения, предусматривающие установление функциональной зоны исторической застройки: в приложения 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 к постановлению от 22 ноября 2021 года № 615-пп – карты планируемого размещения объектов местного значения городского округа – города Твери Тверской области применительно к кадастровым кварталам 69:40:0100279, 69:40:0100274 (приложения 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 к постановлению от 27 ноября 2024года №536-пп), в приложение 9 к постановлению от 22 ноября 2021 года № 615-пп – карты границ населенных пунктов, входящих в состав городского округа – города Твери Тверской области применительно к кадастровым кварталам 69:40:0100279, 69:40:0100274 (приложение 8 к постановлению от 27 ноября 2024года №536-пп), в приложение 10 к постановлению от 22 ноября 2021 года № 615-пп – карты функциональных зон городского округа – города Твери Тверской области применительно к кадастровым кварталам 69:40:0100279, 69:40:0100274 (приложение 9 к постановлению от 27 ноября 2024года №536-пп) (т.1, л.д. 90-171).

Постановлением Правительства Тверской области от 27 ноября 2024года №537-пп, опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации 28 ноября 2024 года, в газете «Тверские ведомости» от 04-10 декабря 2024 года № 47, внесены изменения в Правила землепользования и застройки города Твери, утвержденные решением Тверской городской Думы от 2 июля 2003 года № 71.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 данного нормативного правового акта таблица 3 статьи 21 главы 7 «Перечень территориальных зон и территорий, выделенных на картеградостроительного зонирования» раздела II Правил дополнена строкой – «зона историко-культурной застройки» (кодовое обозначение «ИК»).

Глава 9 того же раздела Правил, устанавливающая градостроительные регламенты, дополнена статьей 37.1 «Градостроительный регламент зоны историко-культурной застройки», которая содержит географическое описание новой территориальной зоны (пункт 1) и так же, как пункт 26 Положения о территориальном планировании Генерального плана, устанавливает, что в зоне историко-культурной застройки запрещается строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади). На застроенных участках возможна реконструкция зданий в пределах существующих параметров, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости (пункт 2).

Основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, входящих в границы кадастровых кварталов 69:40:0100279, 69:40:0100274, сведения о которых содержатся в ЕГРН по соответствующему земельному участку и объекту капитального строительства.

Иные основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются.

Условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются.

Вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются (пункт 3).

На застроенных участках возможна реконструкция зданий в пределах существующих параметров, сведения о которых содержатся в ЕГРН. В случае отсутствия в ЕГРН сведений о параметрах объектов капитального строительства, расположенных на конкретном земельном участке, для указанного земельного участка числовое значение параметра является равным «нулю» (пункт 5).

Действие установленных настоящими Правилами градостроительных регламентов распространяется на все земельные участки и (или) их части и объекты капитального строительства, расположенные в границах территориальной зоны историко-культурной застройки, за исключением:

1) объектов, расположенных в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия;

2) объектов, расположенных в границах территорий общего пользования, то есть территорий, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары);

3) объектов, предназначенных для размещения линейных объектов (линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), трубопроводов, автомобильных дорог, железнодорожных линий и других подобных сооружений) и (или) заняты линейными объектами;

4) случаев воссоздания утраченных объектов исторической среды;

5) объектов, расположенных на территории земельного участка № (пункт 6 статьи 37.1). 

Подпунктом 2 пункта 1 постановления Правительства Тверской области от 27 ноября 2024 года № 537-пп внесены изменения в приложение к разделу III «Карта градостроительного зонирования города Твери» в карты, устанавливающие границы территориальных зон, границы зон с особыми условиями использования территории, границы водоохранных зон, границы зон охраны памятников истории и культуры. Лист 1 (решение Президиума Тверского областного Совета народных депутатов от 25 февраля 1991 года № 26/40) и Лист 2 (утверждены нормативными правовыми актами Тверской области), учитывающие дополнение Правил новой территориальной зоной историко-культурной застройки (приложения 1, 2, 3, 4, 5 к постановлению от 27 ноября 2024года №537-пп) (т. 4, л.д. 96-195, USB-носитель, т. 6, л.д. 30).

ФИО11, ФИО12, ФИО13 обратились в суд с административным иском, уточненным в ходе судебного разбирательства (т. 1, л.д. 62, т. 4, л.д. 1, т. 5, л.д. 67, т. 6, л.д. 8), о признании частично недействующими:

- постановления Правительства Тверской области от 22 ноября 2021 года № 615-пп «Об утверждении генерального плана городского округа - города Твери Тверской области» (в редакции от 27 ноября 2024 года № 536-пп) в части пункта 26 раздела III Положения о территориальном планировании, а также внесения изменений в карты - приложения 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 к данному постановлению.

- Правил землепользования и застройки города Твери, утвержденных решением Тверской городской Думы от 2 июля 2003 года № 71 (в редакции постановления Правительства Тверской области от 27 ноября 2024года №537-пп) в части включения земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, расположенных по адресу: 

<

адрес>, в состав территориальной зоны историко-культурной застройки (ИК).

В ходе судебного разбирательства в дело в качестве административных соистцов вступили ФИО5, ФИО4, ФИО7, ФИО6 (протокольное определение от 18 июня 2025 года, т. 5, л.д. 204). 

В поданном ими административном исковом заявлении, уточненном в ходе судебного разбирательства (т. 5, л.д. 81, т. 7, л.д. 28, 177, т. 8, л.д. 151, т. 9, л.д. 53, 145, 202, т. 10, л.д. 9) ставится вопрос о признании недействующими:

1. постановления Правительства Тверской области от 22 ноября 2021 года № 615-пп «Об утверждении генерального плана городского округа - города Твери Тверской области» (в редакции постановления Правительства Тверской области от 27 ноября 2024 года № 536-пп) полностью, а также в части:

- замены в пункте 9 раздела III Положения о территориальном планировании слов «1171,76 га» словами «1170,99 га»; слов «96,62 га» словами «95,85 га»; замены в пункте 21 указанного раздела слов «1171,76 га» словами «1169,4 га», слов «1057,95 га» словами «1 050,55 га», слов «152,94 га» словами «145,54 га»;

- пункта 26 этого же раздела, а также внесения изменений в карты - приложения 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 к данному постановлению;

- отнесения зоны застройки индивидуальными жилыми домами, включающей земельные участки с кадастровыми номерами №, №, №, №, №, №, №, №, расположенные по адресу: 

<

адрес>, а также зоны озелененных территорий общего пользования - Сквера ветеранов войны и труда на земельном участке с кадастровым номером № по улице Горького города Твери, к функциональной зоне исторической застройки «Культурно-исторический кластер «Речной»;

2. Правил землепользования и застройки города Твери, утвержденных решением Тверской городской Думы от 02 июля 2003 года № 71 (в редакции постановления Правительства Тверской области от 27 ноября 2024года №537-па в части: отнесения зоны застройки индивидуальными жилыми домами Ж1-1, включающей территорию указанных земельных участков и индивидуальных жилых домов, а также зоны озелененных территорий общего пользования (Р1-1), включающей Сквер ветеранов войны и труда, расположенный на земельном участке с кадастровым номером №, к территориальной зоне историко-культурной застройки (ИК). 

3. постановления Правительства Тверской области от 27 ноября 2024года №537-па полностью.

Одновременно административные истцы просят:

- установить наличие или отсутствие у Правительства Тверской области полномочий в области градостроительной деятельности, перераспределенных между органами местного самоуправления муниципальных образований Тверской области и органами государственной власти Тверской области, и сроки их осуществления; 

- возложить на Правительство Тверской области обязанность внести изменения в текстовую и графическую части указанных нормативных правовых актов, предусматривающие уменьшение площади и изменение границ новых функциональной и территориальной зон и сохранение применительно к перечисленным земельным участкам и Скверу ветеранов войны и труда прежнего функционального и градостроительного зонирования.

Заявленные требования мотивированы тем, что административным истцам на праве собственности и аренды принадлежат перечисленные в административном исковом заявлении земельные участки, расположенные по 

<

адрес>, предназначенные для индивидуальной жилой застройки и посадки фруктовых деревьев, с расположенными на них жилыми домами, в которых они проживают.

Указанные земельные участки предыдущим Генеральным планом города Твери и Правилами землепользования и застройки города Твери были отнесены к функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами и одноименной территориальной зоне Ж1-1, а оспариваемыми нормативными правовыми актами – к новой функциональной зоне исторической застройки (культурно-исторический кластер «Речной») и территориальной зоне историко-культурной застройки.

В новых функциональной и территориальной зонах установлен запрет строительства объектов капитального строительства и их реконструкции, связанной с изменением параметров данных объектов, изменяющий правовой режим указанных земельных участков. Вместе с тем земельные участки административных истцов и находящиеся на них жилые дома на территории объекта культурного наследия никогда не располагались, и такое размещение в соответствии с оспариваемыми нормативными актами не планируется, а режим зоны охраны объекта культурного наследия - строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта, в которой находятся земельные участки, новое строительство допускает. 

С данным запретом и изменением зонирования земельных участков административные истцы не согласны, полагают, что оспариваемые постановления нарушают баланс частных и публичных интересов, их права на жилище, на свободу выбора места жительства, право собственности в отношении объектов недвижимого имущества, создают угрозу изъятия принадлежащих им земельных участков, порождают неопределенность их правового режима.

Также необоснованно к новым функциональной и территориальной зонам отнесен Сквер ветеранов войны и труда, ранее относившийся к зоне озелененных территорий общего пользования Р1-1, что повлекло неправомерное уменьшение рекреационных зон. Сквер существует с 1960 года, деревья в нем были посажены жителями города, в том числе административными истцами. Данный сквер имеет особое природоохранное значение, а также способствует воспитанию патриотизма, уважению к исторической памяти и является выражением признательности тем, кто защищал и восстанавливал страну в годы и после Великой Отечественной войны. 14 мая 2014 года в Сквере была посажена Аллея славы ветеранов, а впоследствии в нем появилась стелла, каштановая аллея, скульптура женщины-труженицы. Возможное воссоздание на территории сквера исторического объекта, а также размещение предусмотренных Мастер-планом «Речной» трапезной и парковки может привести к утрате сквера. 

Административные истцы полагают, что оспариваемые постановления Правительства Тверской области подлежат признанию недействующими полностью в связи с отсутствием у административного ответчика полномочий на их принятие, поскольку законодательство не предоставляет органам государственной власти Тверской области полномочия на изменение муниципальных нормативных правовых актов и не предполагает осуществление ими перераспределенных полномочий в области градостроительной деятельности в течение неограниченного срока. Соответствующие полномочия Правительства Тверской области истекли 14 октября 2021 года одновременно с полномочиями Законодательного Собрания Тверской области шестого созыва, принявшего Закон Тверской области от 20 декабря 2019года №89-ЗО «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Тверской области и органами государственной власти Тверской области».

Кроме того, указанные постановления приняты с нарушениями установленного порядка, без обоснования и технического задания. Их проекты не утверждены и не согласованы с федеральными органами исполнительной власти, несмотря на наличие на территории новой функциональной зоны объектов культурного наследия федерального значения и водоохранной зоны Иваньковского водохранилища, в которой планируется размещение нового культурно-выставочного центра «Речной». 

Общественные обсуждения по проекту внесения изменений в Генеральный план проведены с нарушением срока, который должен составлять 1 месяц, и без предварительного уведомления жителей домов № по 

<

адрес> и собственников объектов недвижимости по данному адресу. 

Кроме того, опубликованный документ не соответствует проекту, проходившему обсуждение, и вызывает неоднозначное толкование, поскольку на карте территорий объектов культурного наследия Генерального плана недостоверно отображена граница территории исторического поселения, которым город Тверь не является, а на карте зон охраны объектов культурного наследия вместо указанных зон нанесены зоны, установленные решением Президиума Тверского областного Совета народных депутатов исполнительного комитета Тверского областного Совета народных депутатов от 25 февраля 1991 № 26/40.

Предусмотренное оспариваемыми постановлениями воссоздание утраченных объектов исторической среды не тождественно содержащемуся в статье 47 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» понятию - воссоздание объекта культурного наследия. Такая формулировка порождает неопределенность условий принятия и субъективный характер решений о возможности строительства. 

Объем установленных административным ответчиком запретов и ограничений превышает объем, предусмотренный федеральным законодательством в области охраны объектов культурного наследия, не учитывает сведения ЕГРН о зонах охраны объектов культурного наследия. Изменив функциональное и территориальное зонирование Сквера ветеранов войны и труда, Правительство Тверской области нарушило законодательство об охране окружающей среды и санитарно-эпидемиологическом благополучии. 

В судебное заседание административные истцы ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО6, ФИО7, заинтересованные лица ФИО13 и ФИО15, представители заинтересованных лиц: Администрации города Твери, Тверской городской Думы, АНО «Культурно-исторический кластер «Речной» не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом. От ФИО11, ФИО12, ФИО13 поступило ходатайство о рассмотрении дела без их участия.

Административные истцы ФИО4 и ФИО5, являющаяся также представителем административных истцов ФИО4, ФИО6, ФИО7, заявленные требования поддержали, обосновав их доводами, изложенными в административных исковых заявлениях.

Представитель административного ответчика – Правительства Тверской области ФИО8, представители заинтересованных лиц: Главного управления архитектуры и градостроительной деятельности Тверской области ФИО9, Главного управления по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области ФИО10 с заявленными требованиями не согласились, поддержали письменные возражения и дополнения к ним, ссылаясь на то, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты с соблюдением установленного порядка и соответствуют действующему законодательству.

Выслушав участников судебного разбирательства, заключение прокурора об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

По сведениям ЕГРН административные истцы и заинтересованные лица являются собственниками земельных участков, расположенных по адресу: 

<

адрес>, с видом разрешенного использования: для индивидуальной жилой застройки, под индивидуальное жилищное строительство, под обслуживание и эксплуатацию жилого дома и находящихся на них жилых домов:

ФИО11, ФИО12, ФИО13 - земельного участка с кадастровым номером № (

<

адрес>) (по 1/3 доли в праве),

ФИО13 - земельных участков с кадастровыми номерами № и № (

<

адрес>), 

ФИО7 и ФИО6 - земельного участка с кадастровым номером № (

<

адрес>) (по 1/2 доле),

ФИО5 и ФИО15 - земельного участка с кадастровым номером № (

<

адрес>) (3/4 и 1/4 доли).

Также ФИО13 является арендатором земельного участка с кадастровым номером №, по адресу: 

<

адрес>, вид разрешенного использования – под огород без права капитального строительства и посадки фруктовых деревьев.

ФИО5 является арендатором земельного участка с кадастровым номером № по адресу: 

<

адрес>, вид разрешенного использования – для обслуживания индивидуального жилого дома без права возведения объектов недвижимого имущества и посадки фруктовых деревьев.

ФИО4 согласно поданному им и ФИО5 ходатайству о признании их административными соистцами является собственником земельного участка с кадастровым номером № и расположенного на нем жилого дома с кадастровым номером № наряду с ФИО5 в силу общего режима имущества супругов, которыми они являются. 

Принадлежащие административным истцам земельные участки поставлены на кадастровый учет до принятия оспариваемых нормативных актов, 06 мая и 13 июля 2003 года, 20 февраля 2007 года, 08 октября 2015 года.

Также административные истцы являются членами территориального общественного самоуправления индивидуальных жилых домов № по 

<

адрес> «30 квартал», устав которого зарегистрирован решением Тверской городской Думы от 29 марта 2012 года № 108, а территория установлена решением Тверской городской Думы от 17 февраля 2012 года № 25 в границах, включающих землепользование индивидуальных жилых домов № по 

<

адрес> с прилегающей территорией, то есть все земельные участки, указанные в административном исковом заявлении (т. 5, л.д. 20, 21, 29).

Генеральный план города Твери утвержден постановлением Правительства Тверской области от 22 ноября 2021 года № 615-пп.

Правила землепользования и застройки города Твери утверждены решением Тверской городской Думы от 2 июля 2003 года № 71.

Редакция данных нормативных актов, действовавшая до принятия постановлений Правительства Тверской области от 27 ноября 2024 года № 536-пп и № 537-пп, предусматривала, что земельные участки административных истцов образовывали, соответственно, функциональную зону застройки индивидуальными жилыми домами и территориальную зону индивидуальной жилой застройки, расположенной на территории исторически сложившихся районов центральной части города Ж1-1.

Постановлением Правительства Тверской области от 27 ноября 2024года №536-пп указанная территория включена в новую функциональную зону исторической застройки (культурно-исторический кластер «Речной»), а постановлением Правительства Тверской области от 27 ноября 2024года №537-пп - в новую территориальную зону историко-культурной застройки ИК.

Новая функциональная зона общей площадью 18,97 га расположена в Заволжском районе города Твери в кадастровых кварталах 69:40:0100279, 69:40:0100274. 

Постановление Правительства Тверской области от 27 ноября 2024 года №536-пп предусматривает изменение функционального назначения 35 земельных участков, которые ранее в соответствии с Генеральным планом города Твери в редакции постановления Правительства Тверской области от 22 ноября 2021 года № 615-пп относились к функциональным зонам: зоне застройки индивидуальными жилыми домами, зоне застройки малоэтажными жилыми домами (до 4 этажей, включая мансардный), зоне застройки среднеэтажными жилыми домами (от 5 до 8 этажей, включая мансардный) многофункциональную общественно-деловую зону, зону транспортной инфраструктуры, зону рекреационного назначения, зону озелененных территорий общего пользования (т. 1, л.д. 183, 193, т. 2, л.д. 78-82)

Оспариваемым пунктом 26 Положения о территориальном планировании Генерального плана на данной территории введен запрет на строительство и реконструкцию с изменением параметров объектов недвижимости (высоты, количества этажей, площади). Исключение для данного запрета предусмотрено лишь в отношении территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия, и выявленных объектов культурного наследия, территорий общего пользования, линейных объектов, воссоздаваемых утраченных объектов исторической среды, территории земельного участка № площадью 15675 кв.м, находящегося по адресу: 

<

адрес>, с видом разрешенного использования – объекты культурно-досуговой деятельности. 

На данном земельном участке расположено здание Речного вокзала, исключенное распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2024 года № 2471-р из единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, площадь Речного вокзала и причал. 

Представленный в материалы дела градостроительный план земельного участка с кадастровым номером № от 29 января 2025 года содержит указание на его расположение в территориальной зоне историко-культурной застройки (ИК), на установленный для данной зоны градостроительный регламент (разделы 2, 2.1), а также на возможность реконструкции зданий на застроенных участках только в пределах существующих параметров, значение которых применительно к расположенному на данном земельном участке жилому дому с кадастровым номером № составляет: этажность – 1, общая площадь – 48,3 кв.м (разделы 2.3, 3.1) (т. 6, л.д. 117). 

Вместе с тем, выданные до принятия указанных постановлений градостроительные планы земельных участков с кадастровыми номерами № и № от 06 апреля 2022 года содержат указание на градостроительный регламент территориальной зоны индивидуальной жилой застройки, расположенной на территории исторически сложившихся районов центральной части города (Ж1-1), устанавливающий конкретные параметры застройки для индивидуальных жилых домов и вспомогательных строений, и на ограничения использования земельного участка в связи с расположением его в границах зоны охраны объекта культурного наследия (разделы 2, 2.1, 2.3, 5 (т. 3, л.д. 47, 54).

Постановлениями от 27 ноября 2024 года №536-пп и № 537-пп также была изменена функциональная зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) и территориальная зона Р1-1 озелененных территорий общего пользования, расположенных на территории исторически сложившихся районов центральной части города, к которым ранее относился Сквер ветеранов войны и труда, расположенный на земельном участке с кадастровым номером № по улице Горького города Твери в непосредственной близости от земельных участков административных истцов. 

В новой редакции Генерального плана и Правил землепользования и застройки Сквер отнесен к функциональной зоне исторической застройки и территориальной зоне историко-культурной застройки.

Таким образом, нормативные правовые акты, изменяющие функциональное и территориальное зонирование указанных в административных исковых заявлениях земельных участков в границах ТОС индивидуальных жилых домов № по 

<

адрес> «30 квартал», а также территории Сквера ветеранов войны и труда, затрагивают права административных истцов как владельцев объектов недвижимого имущества, членов территориального общественного самоуправления, а также их права на благоприятную окружающую среду и на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью. Следовательно, они вправе оспаривать указанные постановления, а ходатайство Правительства Тверской области о прекращении производства по делу и оставлении административного иска без рассмотрения в части требований, касающихся Сквера ветеранов войны и труда (т. 7, л.д. 206), удовлетворению не подлежит.

В ходе проверки законности оспариваемых нормативных актов в части обстоятельств, указанных в пункте 2, части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судом установлено, что они приняты Правительством Тверской области в пределах предоставленных полномочий, в надлежащей форме, с соблюдением процедуры принятия и правил введения нормативных правовых актов в действие.

В связи с этим требования административных истцов о признании их недействующими в полном объеме, обоснованные доводами об отсутствии у административного ответчика необходимых полномочий и о нарушении порядка их принятия, удовлетворению не подлежат.

При этом соблюдение процедуры принятия и введения в действие Генерального плана города Твери, утвержденного постановлением Правительства Тверской области от 22 ноября 2021 года № 615-пп, ранее проверено в судебном порядке и установлено решением Тверского областного суда от 22 ноября 2022 года № 3а-97/2022 с учетом кассационного определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 10 апреля 2024года № 35-КАД23-6-К2.

Отсутствие нарушений процедуры принятия и введения в действие Правил землепользования и застройки города Твери, утвержденных решением Тверской городской Думы от 09 июня 2016 года № 155, установлено вступившим в законную силу решением Тверского областного суда от 28 февраля 2019 года по административному делу № 3а-20/2019.

В соответствии с частью 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации данные обстоятельства оспариванию в рамках настоящего административного дела не подлежат.

Несмотря на то, что заявленное административными истцами требование об установлении наличия или отсутствия у Правительства Тверской области полномочий в области градостроительной деятельности не может быть предметом рассмотрения по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вопрос о полномочиях государственного органа на принятие оспариваемых нормативных правовых актов подлежит выяснению при рассмотрении настоящего административного дела (подпункт «а» пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судом установлено, что постановления от 27 ноября 2024 года № 536-пп и № 537-пп административным ответчиком приняты в рамках полномочий по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Тверской области и правил землепользования и застройки, а также внесению в них изменений, осуществляемых Правительством Тверской области в соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктом 1 части 3 статьи 8, статьей 8.2, частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 3 Закона Тверской области от 20 декабря 2019года №89-ЗО «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Тверской области и органами государственной власти Тверской области».

Доводы административных истцов о том, что срок осуществления Правительством Тверской области указанных полномочий истек одновременно с истечением срока полномочий Законодательного Собрания Тверской области шестого созыва, принявшего Закон Тверской области от 20 декабря 2019года №89-ЗО, ошибочны, поскольку согласно части 2 статьи 3 данного регионального закона, проверка законности которой в рамках настоящего дела судом не осуществляется, полномочия в области градостроительной деятельности перераспределены между органами местного самоуправления муниципальных образований Тверской области и органами государственной власти Тверской области на неограниченный срок, но не менее срока полномочий Законодательного Собрания Тверской области шестого созыва.

Таким образом, названным законом установлен минимальный срок осуществления полномочий в области градостроительной деятельности, которые Правительством Тверской области выполняются в течение неограниченного времени до принятия законодательным органом Тверской области иного решения по данному вопросу.

В соответствии с пунктом 2 Порядка подготовки документов территориального планирования муниципальных образований Тверской области, утвержденного постановлением Правительства Тверской области от 19 мая 2020 года № 238-пп, основанием для подготовки проекта внесения изменений в генеральный план города Твери явилось решение Межведомственной комиссии при Правительстве Тверской области по земельным отношениям от 30 июня 2023 года № 21, которым Правительству Тверской области рекомендовано принять решение о разработке указанного проекта в целях формирования культурно-исторического кластера «Речной», и распоряжение Правительства Тверской области от 11 июля 2023 года № 713-рп «О принятии решения о разработке проектов внесения изменений в генеральный план городского округа – города Твери Тверской области и правила землепользования и застройки города Твери в целях формирования «Культурно-исторического кластера «Речной» (т. 1, л.д. 201-203). 

В соответствии со статьей 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Порядком организации и проведения общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности на территории Тверской области, утвержденным постановлением Правительства Тверской области от 19 апреля 2021года № 227-пп, по проекту внесения изменений в генеральный план города Твери проведены общественные обсуждения.

Оповещение о начале общественных обсуждений опубликовано в газете «Тверские ведомости» от 9-15 октября 2024 года № 39 (2549) с указанием порядка проведения обсуждений, в том числе экспозиции проекта, проводимой в срок, установленный пунктом 22 Порядка, утвержденного постановлением Правительства Тверской области от 19 апреля 2021года № 227-пп, с 17 по 24 октября 2024 года по адресу: 

<

...>, консультирования по содержанию проекта, срока принятия замечаний и предложений по проекту (т. 2, л.д. 2).

Заключение о результатах общественных обсуждений опубликовано в газете «Тверские ведомости» от 6-12 ноября 2024 года № 43 (2553).

Срок проведения общественных обсуждений со дня опубликования оповещения о начале общественных обсуждений до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений составил 27 дней, что на 3 дня меньше срока, который согласно пункту 23 Порядка, утвержденного постановлением Правительства Тверской области от 19 апреля 2021года № 227-пп, составляет не менее 1 месяца.

Вместе с тем, в силу пункта 2 статьи 7 Федерального закона от 14 марта 2022года № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» срок проведения общественных обсуждений по проекту внесения изменений в генеральный план не должен был превышать 1 месяц, то есть истекал 9 ноября 2024 года.

Принимая во внимание невозможность опубликования в указанную дату заключения о результатах общественных обсуждений с учетом периодичности выпуска печатного издания «Тверские ведомости» - 1 раз в неделю, а также обеспечение возможности участвовать в обсуждении проекта генерального плана всем заинтересованным лицам, следует признать, что данное обстоятельство о существенном нарушении процедуры общественных обсуждений, являющемся основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, не свидетельствует. 

В ходе общественных обсуждений от восемнадцати участников, включая административных истцов, поступили замечания и предложения, рассмотренные 15 ноября 2024 года Межведомственной комиссией, принявшей решение рекомендовать Правительству Тверской области утвердить проект внесения изменений в Генеральный план города Твери без учета поступивших предложений ввиду их несоответствия целям градостроительного развития.

Положений, подлежащих согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в случаях, предусмотренных частью 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в частности, предусматривающих размещение объектов федерального значения, включение в границы населенных пунктов земельных участков из земель лесного фонда, размещение объектов местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на особо охраняемые природные территории федерального значения и на водные объекты, находящиеся в федеральной собственности вопреки доводам административного искового заявления постановление от 27 ноября 2024 года № 536-пп не содержит.

В отношении проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Твери общественные обсуждения не проводились, поскольку в соответствии пунктом 2 статьи 7 Федерального закона от 14 марта 2022года № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», постановлением Правительства Тверской области от 15 января 2024года № 9-пп «Об утверждении перечня случаев, при которых в 2024году на территории Тверской области не требуется проведение общественных обсуждений по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, а также проектам внесения изменений в них» их проведение не требовалось.

Доводы административных истцов о том, что опубликованные изменения в Генеральный план не содержат размещенных во ФГИС ТП обосновывающих материалов, о существенном нарушении порядка опубликования нормативного акта не свидетельствуют, поскольку в соответствии с частями 3, 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации данные материалы должны прилагаться к генеральному плану, но непосредственно в его содержание не входят, а их размещение во ФГИС ТП направлено на выполнение требования пункта 2 статьи 57.1 названного кодекса об обеспечении посредством информационной системы территориального планирования доступа органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц к необходимой для подготовки документов территориального планирования информации.

Различие нумерации приложений к проектам и к опубликованным документам, отсутствие в опубликованном постановлении изменений раздела 1 Положения о территориальном планировании, где в качестве основания для разработки проекта поименовано не только распоряжение Правительства Тверской области от 11 июля 2023 года № 713-рп, но и поручение Президента Российской Федерации от 06 августа 2021 года № пр-1402, а также представлявшийся ответчиком в одном из судебных заседаний протокол заседания Межведомственной рабочей группы по созданию культурно-исторического кластера в городе Твери от 02 августа 2023 года № 2, к таким нарушениям не относится, поскольку требования о полном тождестве проектных материалов и опубликованного нормативного акта, запрета на доработку проекта без существенного изменения его содержания после размещения проектных материалов во ФГИС ТП действующее законодательство не устанавливает.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что изменяющие постановления обладают всеми признаками нормативных правовых актов, приведенными в пункте 2 постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», отсутствие в них указания на утверждение изменений Генерального плана и Правил землепользования и застройки, на которое ссылаются административные истцы, требования нормативных актов, устанавливающих форму, вид, процедуру принятия и введения в действие нормативных актов также не нарушает.

Правовая экспертиза постановления Правительства Тверской области от 27 ноября 2024 года № 536-пп в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Тверской области была проведена. 

Согласно экспертному заключению от 11 декабря 2024 года № коррупциогенные факторы, нормы, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, Управлением не выявлены (т. 9, л.д. 169). 

Проверяя доводы административных истцов о несоответствии оспариваемых нормативных положений требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Согласно пунктам 2, 3 статьи 1, части 1 статьи 9, статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, осуществляемым в том числе для определения планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения с целью обеспечения безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, учета интересов граждан и муниципальных образований.

Генеральный план является документом территориального планирования и определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований на долгосрочный период, составляющий не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частями 3, 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерациигенеральный план должен определять границы и функциональное назначение функциональных зон, а также их параметры.

Установление границ и назначения функциональной зоны правовым режимом земель не является, но определяет на долгосрочную перспективу возможные направления развития территории и составляет основу для формирования правового режима земель (части 3, 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

По смыслу приведенных норм, а также части 1 статьи 26, статей 41, 43Градостроительного кодекса Российской Федерации к вопросам строительства, являющимся одним из элементов, определяющих стратегию градостроительного развития муниципального образования, положения генерального плана напрямую не применяются, а реализуются посредством градостроительного зонирования, к документам которого отнесены правила землепользования и застройки и документация по планировке территории, а также принятия решений и совершения действий, указанных в части 1 статьи 26Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, который устанавливается в правилах землепользования и застройки для каждой территориальной зоны (статьи 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Одним из факторов, которые учитываются при подготовке правил землепользования и застройки, является сложившаяся планировка территории и существующее землепользование (пункт 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В данном случае административный ответчик в генеральном плане определил функциональное назначение, реализованное путем установления в Правилах землепользования и застройки градостроительного регламента новой территориальной зоны, в отношении территории города Твери площадью 18,97 га, включая спорные земельные участки, запрещающее строительство и реконструкцию с изменением параметров объектов капитального строительства. Исключение из данного запрета составляют лишь территории памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия, выявленные объекты культурного наследия, территории общего пользования, линейные объекты, воссоздаваемые утраченные объекты исторической среды, территория земельного участка №.

В соответствии с частью 6, пунктом 1 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме, содержащие в том числе сведения об утвержденных документах стратегического планирования, указанных вчасти 5.2 статьи 9настоящего Кодекса, о национальных проектах, об инвестиционных программах субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, о решениях органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов местного значения, и в виде карт.

Вопреки установленному правилу сведений об утвержденных документах стратегического планирования, иных программных документах, касающихся объектов исторической застройки, материалы по обоснованию внесения изменений в генеральный план не содержат.

Обстоятельства, при которых рекомендуется внесение изменений в генеральный план применительно к части территории населенного пункта, предусмотренные пунктом 7.2 Методических рекомендаций по разработке проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов, муниципальных округов, городских и сельских поселений (проектов внесения изменений в такие документы), утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 06 мая 2024года №273, административным ответчиком не указаны. 

Техническое задание, содержащее основание для подготовки изменений в генеральный план в соответствии с разделом XI названных Методических рекомендаций, не представлено.

Сведения о планируемых для размещения на территории функциональной зоны исторической застройки новых объектах федерального, регионального, местного значения, в том числе имеющих культурно-историческое значение, в Положении о территориальном планировании в составе оспариваемого Генерального плана отсутствуют.

В обоснование изменений в Генеральный план Правительство Тверской области ссылается на государственную программу Тверской области «Эффективное развитие экономики, инвестиционной и предпринимательской среды Тверской области», утвержденную постановлением Правительства Тверской области от 22 января 2024 года № 16-пп, направление 3 которой предусматривает задачу 1 «Создание культурно-исторического кластера «Речной» (т. 2, л.д. 19, т. 6, л.д. 31).

Данной программой предусмотрено финансирование в объеме: в 2023 году – 

<

данные изъяты> тыс. руб., в 2025 году - 

<

данные изъяты> тыс. руб., в 2026 году – 

<

данные изъяты> тыс. руб. следующих мероприятий: 

1.1 - утверждение концепции проекта по созданию культурно-исторического кластера «Речной», в 2024 году предусмотрено наличие согласованного мастер-плана с технико-экономическими показателями,

1.2 - проведение в 2024 году историко-культурной экспертизы здания Речного вокзала,

1.3 - подготовка проектной документации, получение положительного заключения экспертизы проектной документации, выполнение в 2025, 2026, 2027 годах строительно-монтажных работ,

1.4 - реализация проекта по созданию культурно-исторического кластера «Речной» с привлечением автономной некоммерческой организации «Культурно-исторический кластер «Речной», предусматривающая: подготовку градостроительной документации (2024 год), проведение инженерно-геологических изысканий, проектирование здания Речного вокзала. ПД и РД, проведение историко-культурной экспертизы объекта культурного наследия «Речной вокзал, 1935-1938гг.», разработку концепции культурно-исторического кластера «Речной» (2024 год), предусмотрено финансирование на 2023 год в объеме 

<

данные изъяты> тыс. руб., 

1.5 - обеспечение эффективной деятельности автономной некоммерческой организации «Культурно-исторический кластер «Речной» путем ее финансирования в 2023 году – 

<

данные изъяты> тыс. руб., в 2025 году – 

<

данные изъяты> тыс. руб.,

1.6 - комплекс работ по созданию объекта социальной инфраструктуры «Речной вокзал», предусматривающий финансирование в 2025 году – 

<

данные изъяты> тыс. руб., в 2026 году – 

<

данные изъяты> тыс. руб.

В соответствии с ведомственной структурой расходов областного бюджета, утвержденной Законом Тверской области от 25 декабря 2024 года № 64-ЗО «Об областном бюджете Тверской области на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов» на реализацию указанных мероприятий предусмотрено финансирование в соответствии с программой – в 2025 году 

<

данные изъяты> тыс. руб. (

<

данные изъяты> тыс. руб. на создание объекта «Речной вокзал» и 

<

данные изъяты> тыс. руб. на финансирование АНО «Культурно-исторический кластер «Речной»), в 2026 году – 

<

данные изъяты> тыс. руб. на создание объекта «Речной вокзал».

Документы, подтверждающие выполнение в 2024, 2025 годах предусмотренных программой мероприятий: градостроительная документация, отчет о проведении изысканий, концепция культурно-исторического кластера «Речной», в том числе согласованный мастер-план с технико-экономическими показателями, судом запрашивались у административного ответчика, однако представлены не были за исключением оспариваемых нормативных правовых актов о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки.

Из объяснений представителя Правительства Тверской области в судебном заседании следует, что отчет о проведении изысканий в настоящее дело не представлен, так как относится исключительно к строительству здания Речного вокзала. 

Вместо концепции проекта по созданию культурно-исторического кластера «Речной» и согласованного мастер-плана в материалы дела представлены:

- эскизный проект нового здания Речного вокзала, восстановления стен Отроч-монастыря и благоустройства прилегающей территории (т. 2, л.д. 86-101);

- описание территории историко-культурного кластера «Речной», именуемое как «мастер-план», без указания автора данного документа и сведений о его согласовании и утверждении (т. 3, л.д. 125).

Раздел 4.3 указанного мастер-плана «функциональное зонирование» предусматривает в составе кластера «Речной» зону исторической застройки точечно в местах расположения существующих объектов: Речного вокзала, Отроч монастыря и Церкви Троицы за Волгой. Остальная часть спорной территории обозначена как туристко-рекреационная, спортивно-оздоровительная зона и зона сохраняемой застройки, включающая земельные участки административных истцов. Новые объекты, имеющие историко-культурное значение, на данной территории не предусмотрены (т. 3, л.д. 158).

Таким образом, из содержания указанной Программы и представленных административным ответчиком документов о ее выполнении следует, что программные мероприятия связаны лишь с созданием культурно-досугового объекта «Речной вокзал» на земельном участке с кадастровым номером №. 

Запрет на строительство и реконструкцию на остальной части территории новой функциональной зоны, с которым не согласны административные истцы, а также изменение функционального зонирования указанных ими земельных участков данная Программа не обосновывает.

Согласно ответам Главного управления архитектуры и градостроительной деятельности Тверской области и Администрации города Твери проект планировки для данной территории не разрабатывался (т. 8, л.д. 237, т. 9, л.д. 108).

В соответствии с выкопировкой из карты планируемого размещения объектов регионального значения в области транспорта (железнодорожного, водного, воздушного), автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и энергетики схемы территориального планирования Тверской области, утвержденной постановлением Правительства Тверской области от 25 декабря 2012 года № 806-пп, из числа объектов регионального значения на указанной территории предусмотрено размещение только объекта транспортной инфраструктуры - пристани (т. 2, л.д. 84).

Не обосновывают введенный запрет и изменение функционального зонирования спорных земельных участков и предусмотренные материалами по обоснованию генерального плана цели нового правового регулирования: 

- выделение новой функциональной зоны для формирования культурно-исторического кластера «Речной» с сохранение внешнего исторического облика с использованием современных материалов и его последующее использование как культурно-досугового общественного центра; 

- сохранение и изучение объектов культурного наследия народов Российской Федерации; 

- реконструкция территории историко-культурной части города с ограничениями высотности и плотности застройки, с размещением жилых домов в сочетании с объектами общественно-делового назначения, не оказывающими негативного воздействия на объекты культурного наследия.

Так, размещение нового здания культурно-досугового общественного центра запланировано только на земельном участке с кадастровым номером №.

Соблюдение требований о сохранении объектов культурного наследия при осуществлении градостроительной деятельности в силу пункта 10 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации является одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты устанавливаются с учетом требований охраны объектов культурного наследия.

Применительно к территориям достопримечательных мест, зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 5 той же статьи).

В соответствии с рекомендациями по проекту оспариваемых изменений Главного управления по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области от 13 ноября 2024 года и ответом Главного управления от 14 апреля 2025 года на запрос суда, сведениями информационной системы Министерства культуры Российской Федерации «Единый государственный реестр объектов культурного наследия» в границах новой функциональной зоны исторической застройки находятся:

- объект культурного наследия «Заволжский посад», XII - XVII вв. (объект археологического наследия), внесенный в Государственный список памятников истории и культуры Тверской области местного значения постановлением Губернатора Тверской области от 26 октября 2000 года №. Данный объект включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации с регистрационным номером №, относится к категории объектов федерального значения, вид объекта - достопримечательное место;

- объект культурного наследия «Церковь Троицы за Волгой», XVIII в., номер в едином государственном реестре №, категория - федерального значения, вид объекта – памятник;

- объект культурного наследия «Собор Отрочь-монастыря», первая четверть XVII в., номер в едином государственном реестре №, категория - федерального значения, вид объекта – памятник;

- выявленный объект культурного наследия «Ботанический сад (Сад Коллаковского), кон. XIX в., 1-ая пол. XIX в. с прудом речки Бухань (Колыхаловского ручья), кон. XVIII в. – нач. XIX в.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны объектов культурного наследия, являетсяФедеральный законот 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». 

Согласно преамбуле этого закона государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктами 1, 2статьи 34данного Федерального закона в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Для каждой из названных зон охраны с учетом целей их установления предусмотрен соответствующий режим использования земель и земельных участков, определенные ограничения и запреты хозяйственной деятельности, строительства и реконструкции существующих зданий и сооружений.

Требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015года № 972.

Пунктами 9, 10, 11 данного Положения предусмотрены конкретные ограничения использования земельных участков в границах каждой зоны.

В частности, в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности режим использования земель и требования к градостроительным регламентам устанавливаются с учетом следующих требований:

а) ограничение строительства, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде, в том числе касающееся размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений;

б) ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений;

в) обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде;

г) ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде;

д) сохранение качества окружающей среды, необходимого для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде;

е) соблюдение требований в области охраны окружающей среды, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении, а также охраняемого природного ландшафта;

ж) иные требования, необходимые для обеспечения сохранности объекта культурногонаследияв его историко-градостроительной и природной среде (пункт 10).

Согласно пункту 12 указанного Положения ограничения использования земельных участков, водных объектов и их частей, не предусмотренныепунктами 9 - 11, в границах охранной зоны, в том числе единой охранной зоны, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, в том числе единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зоны охраняемого природного ландшафта, в том числе единой зоны охраняемого природного ландшафта, устанавливаться не могут.

В силу пункта 30 того же Положения изменение зон охраны, объединенных зон охраны, их границ, состава, ограничений использования земельных участков, водных объектов и их частей и требований к градостроительным регламентам в границах зон охраны, объединенных зон охраны осуществляется путем разработки и утверждения нового проекта зон охраны (за исключением случаев исправления технической ошибки) в порядке, установленном Положением.

Из системного толкования приведенных норм следует, что введениеуполномоченныморганом субъекта Российской Федерациизапретови ограничений хозяйственной деятельности, в частности, строительства,на территории, сопряженной с объектом культурного наследия, допускается в установленном порядке при условии обоснования нарушения такой деятельностью принципа обеспечения сохранности объекта культурного наследия и доказанности невозможности его функционирования в современных условиях.

На территорию новых функциональной и территориальной зон распространяет действие режим, установленный постановлением Администрации Тверской области от 04 октября 2007 года № 282-па «Об утверждении границ зон охраны и режимов использования земель объекта культурного наследия федерального значения «Церковь Троицы за Волгой», город Тверь», пункт 2 которого рекомендует Администрации города Твери при реализации полномочий в области местного градостроительства (в настоящее время осуществляемых Правительством Тверской области) руководствоваться установленными режимами использования земель в границах данных зон (т. 2, л.д. 176).

Согласно пункту 1.1 приложения к названному постановлению «Границы зон охраны и режимы использования земель объекта культурного наследия федерального значения «Церковь Троицы за Волгой», город Тверь» целью установления зон охраны (охранной зоны, зоны строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зоны охраняемого природного ландшафта), границ и режимов их содержания и использования является обеспечение сохранности объекта культурного наследия федерального значения «Церковь Троицы за Волгой» в соответствующей памятнику исторической среде на сопряженной с ним территории. 

За пределами территории объекта культурного наследия устанавливается охранная зона с особым режимом использования земель, который ограничивает хозяйственную деятельность и запрещает строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

К зоне строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности отнесены территории с фрагментами исторически ценной планировки, прилегающие к объединенной охранной зоне группы объектов культурного наследия.

В зоне охраняемого природного ландшафта предусматривается установление режимов использования земель, которые запрещают или ограничивают хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию зданий и сооружений в целях сохранения и регенерации участков исторически ценного ландшафта, композиционно связанных с «Церковью Троицы за Волгой» и другими объектами культурного наследия в ее ближайшем окружении.

В пункте 1.2 того же приложения к постановлению Администрации Тверской области от 04 октября 2007 года № 282-па перечислены расположенные в пределах данного фрагмента исторического центра памятники истории и культуры федерального и регионального значения, состоящие под государственной охраной, выявленные объекты культурного наследия, а также особо ценные объекты историко-архитектурной и градостроительной среды, обладающие признаками объекта культурного наследия.

Указанное приложение устанавливает режимы зон охраны: 

- объединенной охранной зоны объектов культурного наследия Р-2 (пункт 3.1), 

- зоны строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности Р-3 (пункт 3.2),

- зоны охраняемого природного (исторического) ландшафта Р-4 (пункт 3.3).

Новое строительство с соблюдением ряда ограничений допускается в подзонах зон Р-3, Р-4:

- Р-3-А - территория, новые объекты на которой требуют стилистической совместимости с памятниками архитектуры, соблюдения исторических линий застройки, применением скатных кровель, с высотой новых объемов, определяемых в масштабе 1:500, при условии проведения визуально-ландшафтного анализа;

- Р-3-Б (подзоны Р-3-Б-1, Р-3-Б-2) - зона строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности, расположенная в пределах ближайших исторических земельных владений Успенского Отроча монастыря XVIII - XIX вв. В данной зоне возможно строительство новых зданий с требованиями стилистической совместимости с ближайшими объектами культурного наследия, применением скатных кровель и разработкой параметров новых объемов в масштабе 1:500, при условии проведения визуально-ландшафтного анализа. Новое строительство возможно с высотой конька или кровли до абс. отм. + 151 м (19 м от уровня поверхности земли с абс. отм. + 132 м); 

- Р-3-Г (подзоны с Р-3-Г-1 по Р-3-Г-9) - новое строительство возможно с использованием традиционных приемов формирования градостроительного акцента, с ограничением площади застройки участка, высоты конька или кровли;

- Р-4-Д - допускается ограниченное преобразование с восполнением утраченных объемов зданий и возможностью нового строительства двухэтажных зданий с высотой конька или кровли до 12 метров от уровня поверхности земли (+ 140 м в абсолютных отметках), протяженностью фасадов не более 30 метров, применением архитектурной стилистики парковых сооружений в прибрежной зоне, характера пропорций оконных и дверных проемов, а также отделочных материалов, совместимых с ближайшими объектами культурного наследия перв. пол. XVIII - перв. пол. XX в.

В силу пункта 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий.

Сведения об установленных постановлением администрации Тверской области от 04 октября 2007 года № 282-па зонах охраны и ограничениях использования земельных участков в границах этих зон внесены в Единый государственный реестр недвижимости в виде зон с особыми условиями использования территории: 69:40-6.1561 (объединенная охранная зона объектов культурного наследия), 69:40-6.1562 (зона охраны объекта культурного наследия строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности), 69:40-6.1563 (зона охраны объекта культурного наследия природного (исторического) ландшафта), указаны в представленных в материалы дела выписках из ЕГРН на земельные участки (т. 6, л.д. 75, 84, 85, 96, 106, т. 7, л.д. 113, т. 8, л.д. 167).

Указанные зоны охраны объектов культурного наследия на картах в составе Генерального плана города Твери и материалов по его обоснованию отсутствуют. На карте зон охраны объектов культурного наследия в составе материалов по обоснованию Генерального плана нанесены зоны, установленные решением Президиума Тверского областного Совета народных депутатов исполнительного комитета Тверского областного Совета народных депутатов от 25 февраля 1991 № 26/40, которым был утвержден генеральный план города Твери с основными положениями и проектом зон охраны памятников истории и культуры (т. 7, л.д. 77-81).

Вместе с тем установленные постановлением администрации Тверской области от 04 октября 2007 года № 282-па зоны охраны нанесены на карте границ зон охраны памятников истории и культуры, Лист 2 в составе Правил землепользования и застройки города Твери (приложение 5 к постановлению Правительства Тверской области от 27 ноября 2024 года № 536-пп), откуда следует, что новая функциональная и территориальная зоны полностью расположены на территории объекта культурного наследия федерального значения «Церковь Троицы за Волгой» и зон его охраны (т. 2, л.д. 159, т. 4, л.д. 105, т. 5, л.д. 150, CD-диск, т. 6, л.д. 30, флэш-носитель).

В соответствии с информацией Главного управления по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области от 14 апреля 2025 года, а также отзывом заинтересованного лица, указанные в административных исковых заявлениях земельные участки расположены в утвержденных постановлением Администрации Тверской области от 04 октября 2007 года № 282-па границах следующих зон охраны объекта культурного наследия федерального значения «Церковь Троицы за Волгой»:

участок с кадастровым номером № (

<

адрес>) - Р-3-А, 

участок с кадастровым номером № (

<

адрес>) - Р-3-А, 

участок с кадастровым номером № (

<

адрес>) - Р-3-А,

участок с кадастровым номером № (у 

<

адрес>) - Р-3-А,

участок с кадастровым номером № (

<

адрес>) - Р-3-А,

участок с кадастровым номером № (

<

адрес>) - Р-3-А, Р-3-Г-5, Р-3-Г-3, Р-3-Г-4, Р-3-Г-7, 

участок с кадастровым номером № (у 

<

адрес>) - Р-3-А, Р-3-Г-5, Р-3-Г-3, Р-3-Г-4,

участок с кадастровым номером № (

<

адрес>) - Р-3-А, Р-4-Г (т. 2, л.д. 39, т. 3, л.д. 100, т. 4, л.д. 188, т. 5, л.д. 161, т. 6, л.д. 109, т. 8, л.д. 167-175, 196).

Таким образом, на большую часть территории земельных участков административных истцов распространяется режим зоны строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности Р-3, который согласно пункту 10 Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015года № 972, пункту 3.2 приложения к постановлению Администрации Тверской области от 04 октября 2007 года № 282-па полного запрета на строительство не устанавливает.

Не предусматривает такого запрета и режим осуществления хозяйственной деятельности в границах территории достопримечательного места - объекта культурного наследия федерального значения «Заволжский посад», на которой расположены новые функциональная и территориальная зоны.

В соответствии со статьей 56.4 Федерального закона от 25 июня 2002года №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в целях обеспечения сохранности предмета охраны достопримечательного места в границах территории достопримечательного места органом охраны объектовкультурногонаследия, указанным в пункте 3 статьи 5.1настоящего Федерального закона, в соответствии с категорией историко-культурного значения данного объектакультурногонаследияустанавливаются требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места и требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места, включая требования к видам разрешенного использования земельных участков, к хозяйственной деятельности на земельных участках в границах территории достопримечательного места (пункт 2).

Требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места и требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места учитываются в документах территориального планирования, градостроительных регламентах, устанавливаемых правилами землепользования и застройки муниципальных образований (пункт 3).

Особый режим использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, включенный в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, предусматривает возможность проведения земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, при условии обеспечения сохранности данного объекта, а также обеспечения доступа граждан к указанному объекту (пункт 5).

Для достопримечательного места федерального значения требования к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места и требования к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места устанавливаются Министерством культуры Российской Федерации.

В отношении достопримечательного места «Заволжский посад» города Твери (объект археологического наследия) такие требования, подлежащие учету в документах территориального планирования и градостроительных регламентах, Министерством культуры Российской Федерации не установлены.

Из рекомендаций Главного управления по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области по проекту изменений в генеральный план города Твери от 13 ноября 2024 года, информации в адрес суда от 14 апреля 2025 года, отзывов заинтересованного лица следует, что использование земельных участков в составе территории достопримечательного места должно осуществляться в соответствии с требованиями пункта 5 статьи 5.1 и статьи 36 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», которыми предусмотрена возможность проведения земляных, строительных, хозяйственных и иных работ при условии обеспечения сохранности объекта археологического наследия.

О возможности строительства объектов недвижимого имущества на земельном участке с кадастровыми номером № сообщается в ответе Главного управления по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области от 12 декабря 2014 года ФИО4 (т. 7, л.д. 65).

Охранное обязательство в отношении объекта культурного наследия федерального значения «Заволжскй посад, ХIII-XVII вв.» (объект археологического наследия), расположенного на земельном участке с кадастровым номером №, утвержденное приказом Главного управления по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области от 30 июня 2025 года № 168, содержит предусмотренные статьями 5.1 и 36 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ требования к хозяйственной деятельности с использованием объекта культурного наследия, запрет на строительство или реконструкцию объектов недвижимости не устанавливает (т. 7, л.д. 56-62).

Таким образом, установленный федеральным законодательством режим зон охраны объектов культурного наследия и охраны достопримечательных мест не мог являться основанием для введения фактически полного запрета на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации земли населенных пунктов используются и предназначены для застройки и развития населенных пунктов.

Согласно пункту 10 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100настоящего Кодекса.

Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

Статьей 99 Земельного кодекса Российской Федерации земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия, достопримечательных мест отнесены к землям историко-культурного назначения, которые используются строго в соответствии с их целевым назначением (пункты 1, 2). 

Пункт 3 данной статьи допускает запрет любой хозяйственной деятельности на отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации.

Пункт 4 указанной статьи в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии сфедеральными законами, законами субъектов Российской Федерации предусматривает установление зон охраны объектов культурного наследия. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

Таким образом, вопросы, касающиеся использования земельных участков, расположенных в пределах территорий, занятых объектами культурного наследия и зон их охраны, установления запрета на осуществление строительства и ведение хозяйственной деятельности, урегулированы действующим федеральным законодательством в сфере градостроительных, земельных правоотношений, а также в сфере охраны объектов культурного наследия.

Выполнение установленных нормативных требований при принятии соответствующего решения и введении ограничений хозяйственной деятельности на соответствующих территориях направлено в том числе на соблюдение конституционных принципов законности, равенства граждан перед законом и правовой определенности.

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55Конституции Российской Федерации).

В данном случае, абзац 6 оспариваемого административными истцами пункта 26 Положения о территориальном планировании Генерального плана, являющегося основополагающим документом планирования развития муниципального образования, на долгосрочный период вводит запрет на осуществление строительства в пределах значительной территории, включенной в функциональную зону исторической застройки, не обоснованный планами ее развития либо необходимостью создания каких-либо объектов регионального или местного значения, избыточный по сравнению с объемом требований, установленных федеральным законодательством в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия, и не соответствующий этим требованиям.

При этом согласно пункту 8 Положения о территориальном планировании оспариваемого генерального плана в отношении иных функциональных зон (жилой, общественно-деловой, производственной, коммунально-складской, транспортной инфраструктуры, рекреационного назначения, специального назначения), существующих в исторической части города Твери, подобный запрет не установлен. С целью ограничения высотности и плотности новой застройки в этих зонах предусмотрено выделение подзоны центра с указанием на необходимость при застройке подзоны руководствоваться требованиями Федерального закона от 25 июня 2002 года 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Предыдущий Генеральный план города Твери, утвержденный решением Тверской городской Думы от 25 декабря 2012 года № 193(394), также предусматривал регулирование по высоте фоновой застройки в границах исторической части города проектом зон охраны объектов историко-культурногонаследия с выделением охранных зон памятников, регулирования застройки и хозяйственной деятельности, охраняемого природного ландшафта. На земельный участок, расположенный в границах проекта зон охраны объектов культурного наследия, и находящиеся на нем объекты капитального строительства, распространялось действие режимов использования земель и градостроительных регламентов, установленных проектом зон охраны объектов культурного наследия (пункт 2.1.2 раздела 2 Положения о территориальном планировании, пункт 8.1 раздела 8 Материалов по обоснованию генерального плана).

В отношении новой функциональной зоны исторической застройки такое указание, предусматривающее приоритет действия норм федерального законодательства, отсутствует.

В результате установленный Генеральным планом запрет на строительство и реконструкцию объектов недвижимости, воспроизведенный в градостроительном регламенте территориальной зоны историко-культурной застройки Правил землепользования и застройки, не соответствует требованиям охраны объектов культурного наследия, поскольку превышает объем ограничений в использовании земельных участков, установленных проектом зон охраны объекта культурного наследия федерального значения «Церковь Троицы за Волгой».

Часть 7 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что утвержденные правила землепользования и застройки поселения, муниципального округа, городского округа, межселенной территории не применяются в части, противоречащей ограничениям использования земельных участков и(или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности, установленным в границах зон с особыми условиями использования территорий.

Срок приведения утвержденных правил землепользования и застройки в соответствие с ограничениями использования объектов недвижимости, установленными в границах зон с особыми условиями использования территорий, не может превышать шесть месяцев (часть 8 данной статьи).

Обязанность доказать соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющимбольшуююридическую силу, федеральным законодателем возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт (пункт 3 части 8,часть 9 статьи 213Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Административным ответчиком не представлено доказательств, подтверждающих необходимость и обоснованность введения оспариваемых административными истцами ограничений использования земельных участков, а также их соответствие ограничениям, установленным федеральным законом или положением о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида. 

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемое градостроительное решение фактически направлено не на долгосрочное развитие территории муниципального образования, а на фиксацию существующего положения, что не соответствует основным принципам градостроительной деятельности, смыслу и назначению территориального планирования и не позволяет признать такое правовое регулирование законным.

Довод Правительства Тверской области о том, что установление указанных ограничений является его дискреционным полномочием, таким доказательством не является, поскольку обладая достаточно широкойдискрециейв градостроительной сфере, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны соблюдать принципы баланса частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации, справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Также безосновательно утверждение административного ответчика о том, что введенный запрет на строительство не является полным, так как не исключает строительство путем воссоздания утраченных объектов исторической среды.

В силу пункта 4.2 статьи 5.1, части 1 статьи 47 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» воссозданию подлежат только утраченные объекты культурного наследия либо утраченная градостроительная среда применительно к выявленному объекту культурного населения – достопримечательному месту. При этом такое воссоздание осуществляется посредством его реставрации в исключительных случаях при особой исторической, архитектурной, научной, художественной, градостроительной, эстетической или иной значимости указанного объекта и при наличии достаточных научных данных, необходимых для его воссоздания, то есть не тождественно строительству нового объекта капитального строительства.

Что касается воссоздания утраченных объектов исторической среды, то такого понятия названный Федеральный закон и оспариваемые нормативные акты не содержат, условий и порядка данной деятельности не устанавливают, а потому сделать определенный вывод о том, в каких случаях и в каких параметрах строительство в зоне исторической застройки допустимо, не позволяют.

Запрещая строительство и реконструкцию объектов капитального строительства, связанную с изменением их параметров, оспариваемый административными истцами пункт 26 Положения о территориальном планировании Генерального плана, определяющего назначение территории и учитываемое в градостроительной документации, необоснованно ограничивает права административных истцов на использование принадлежащих им земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, в том числе в случае утраты объекта капитального строительства, например, в результате пожара. 

В связи с этим имеются основания для удовлетворения заявленных требований в части признания недействующим предложений 2, 3 абзаца 6 данного пункта, устанавливающих запрет на строительство объектов капитального строительства и их реконструкцию, связанную с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), допускающего на застроенных участках лишь возможность реконструкции зданий в пределах существующих параметров, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости. 

В остальной части пункт 26 Положения о территориальном планировании норм, обязательных для неопределенного круга лиц и не соответствующих законодательству, не содержит, в связи с чем оснований для признания его недействующим полностью, как просят административные истцы, не имеется.

Также следует согласиться с доводами административных истцов о неправомерном изменении функционального и территориального зонирования указанных ими земельных участков, в результате которого изменено назначение территории, на которой исторически сформировалась жилая застройка.

Обоснование такого изменения административный ответчик не представил.

Провозглашенной в материалах по обоснованию внесения изменений в Генеральный план цели в виде реконструкции территории историко-культурной части города данное решение не отвечает, поскольку реконструкция исторических объектов в новой функциональной зоне постановлениями от 27 ноября 2024 года № 536-пп и № 537-пп не предусмотрена.

В то же время согласно представленным правоустанавливающим документам правопредшественники административных истцов приобрели жилые дома по улице Горького: на основании свидетельства о праве наследования от 24 апреля 1941 года (жилой 

<

адрес>, правообладатель ФИО1), на основании договора дарения от 19 февраля 1981 года и свидетельства о праве на наследство по закону от 28 августа 1964 год (жилой 

<

адрес>, правообладатель ФИО2), в порядке наследования по завещанию после смерти наследодателя, право которого было подтверждено свидетельством о праве на наследство от 12 мая 1972 года (жилой 

<

адрес>, правообладатель ФИО3).

Земельные участки были предоставлены правопредшественникам административных истцов на праве пожизненного наследуемого владения постановлением Главы Администрации города Твери от 06 ноября 1992 года №, а также на праве аренды постановлениями Администрации города Твери от 17 февраля 1998 года № 338, от 07 октября 2003 года № 2378.

Жилая застройка в месте расположения указанных земельных участков обозначена на планах города Твери 18, 19 веков, немецкой аэрофотосъемке ФИО16 сентября 1943 года, фрагменты которых административными истцами получены из сети Интернет и представлены в суд.

Наличие жилой застройки на указанной территории ранее учитывалось органами местного самоуправления города Твери и Правительством Тверской области при принятии предыдущих градостроительных решений.

По данным Администрации города Твери, представленным на запрос суда, земельные участки административных истцов в соответствии с Генеральным планом города Твери, утвержденным решением Президиума Тверского областного Совета народных депутатов, исполнительного комитета Тверского областного Совета народных депутатов от 25 февраля 1991 года № 26/40, были расположены в границах территории общественных центров.

Последующими редакциями Генерального плана города Твери, утвержденными решениями Тверской городской Думы от 25 декабря 2012 года № 193, от 03 июля 2019 года № 108, постановлением Правительства Тверской области от 22 ноября 2021 года № 615-пп, спорные земельные участки были отнесены к функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (т. 5, л.д. 146, т. 6, л.д.13).

В соответствии с картой правового зонирования Правил землепользования и застройки города Твери, утвержденных решением Тверской городской Думы от 02 июля 2003 года № 71 в первоначальной редакции, спорные земельные участки находились в центральной коммерческой зоне К-1. 

Впоследствии решениями Тверской городской Думы земельные участки отнесены к зоне индивидуальных жилых домов Ж-1, субзона Ж1-1 (решение от 10 июля 2012 года № 213), зоне индивидуальной жилой застройки Ж-1 (решение от 09 июня 2016 года № 155), зоне индивидуальной жилой застройки, расположенной на территории исторически сложившихся районов центральной части города Ж1-1 (решение от 29 декабря 2020 года № 320) (т. 5, л.д. 36, т. 6, л.д. 13).

Согласно пункту 3.15 СП 42.13330.2016 Свод правил. «Градостроительство, Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89» к зонам (территориям) исторической застройки относятся: земли историко-культурного назначения: земли объектов культурного наследия (памятников, ансамблей, достопримечательных мест), исторических поселений, объемно-планировочная и объемно-пространственная структуры которых обладают признаками исторической и эстетической ценности.

В силу пункта 6.4 указанного Свода правил зона исторической застройки входит в состав общегородской многофункциональной общественно-деловой зоны. При формировании ядра общегородского центра в пределах зоны исторической застройки должно учитываться в том числе сохранение, восстановление и развитие общественной и жилой исторической застройки. Тип и этажность жилой застройки в исторических поселениях и зонах определяются проектом на базе историко-градостроительных исследований, выявляющих функциональные и архитектурно-пространственные особенности развития исторического поселения, его историко-культурные традиции и устанавливающих требования и рекомендации к реконструкции существующей застройки, в том числе регламенты по использованию надземного и подземного пространства.

В исторических зонах разрешается надстройка мансардных этажей при соблюдении общего стилевого единства исторической среды, сохранении исторически сложившегося визуально-ландшафтного восприятия памятников истории и культуры (пункт 7.7).

На указанных в административных исковых заявлениях земельных участках памятники истории и культуры федерального и регионального значения, состоящие под государственной охраной, выявленные объекты культурного наследия, особо ценные объекты историко-архитектурной и градостроительной среды, обладающие признаками объекта культурного наследия, из перечня, приведенного в постановлении администрации Тверской области от 04 октября 2007 года № 282-па, отсутствуют.

Ссылка в отзыве Главного управления по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области на наличие на земельном участке по адресу: 

<

адрес> исторически ценного градоформирующего объекта законность оспариваемого правого регулирования не подтверждает, поскольку при полном отсутствии сведений о его наименовании, виде, характеристиках, конкретном местоположении, принадлежности к определенному историческому периоду учесть такой объект при определении градостроительного решения не представляется возможным.

Таким образом, изменив функциональное и территориальное зонирование указанных земельных участков, административный ответчик не учел приведенные нормативные положения, а также положения частей 1, 5.1 статьи 9, пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации о необходимости обеспечения устойчивого развития соответствующей территории, учете сложившейся планировки территории и существующего землепользования при определении территориальных зон и градостроительных регламентов.

При таких обстоятельствах требования административных истцов о признании оспариваемых нормативных правовых актов не действующими в части включения указанных в административных исковых заявлениях земельных участков в функциональную зону исторической застройки и территориальную зону историко-культурной застройки (ИК) подлежат удовлетворению.

В связи с этим подлежит удовлетворению и производное от них требование о признании недействующим абзаца 5 пункта 9 раздела III Положения о территориальном планировании, устанавливающего существующую площадь функциональной зоны застройки индивидуальными жилыми домами - 1170,99 га, в том числе площадь подзоны центра - 95,85 га, уменьшенную по сравнению с предыдущей редакцией Генерального плана в результате отнесения спорных земельных участков к новой функциональной зоне исторической застройки. 

Также следует согласиться с обоснованностью доводов административных истцов о неправомерном отнесении к новым функциональной и территориальной зонам Сквера ветеранов войны и труда, расположенного на земельном участке с кадастровым номером № по адресу: 

<

адрес>.

По сведениям ЕГРН данный земельный участок площадью 5102 кв.м с видом разрешенного использования - земли общего пользования находится в муниципальной собственности муниципального образования город Тверь (т. 8, л.д. 34).

По информации Администрации города Твери наименование «Сквер ветеранов войны и труда» присвоено скверу в Заволжском районе города Твери постановлением Администрации города Твери от 20 июля 2018 года № 881, принятым в соответствии с решением Тверской городской Думы от 06 сентября 2017 года № 264 (т. 5, л.д. 37, т. 8, л.д. 237).

Содержание сквера осуществляется силами МБУ «Зеленстрой» в рамках муниципального задания, предусматривающего работы по очистке территории сквера, уборке снега, обслуживанию малых архитектурных форм (ремонт и покраска), обрезке зеленых насаждений по мере необходимости.

Паспорт объекта зеленых насаждений утвержден начальником Департамента дорожного хозяйства благоустройства и транспорта Администрации города Твери 15 декабря 2022 года (т. 8 л.д. 238).

Согласно данному паспорту сквер оборудован элементами благоустройства: светоточками, скамейками, урнами, ограждениями, его площадь составляет 3555,42 кв.м, площадь зеленых насаждений - 2510,34 кв.м.

Генеральным планом города Твери, утвержденным постановлением Правительства Тверской области от 22 ноября 2021 года № 615-пп в редакции, действовавшей до принятия постановления от 27 ноября 2024 года № 536-пп, указанный сквер был отнесен к зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) (код 701010601) в составе зонрекреационногоназначения.

Правила землепользования и застройки города Твери, действовавшие до принятия постановления Правительства Тверской области от 27 ноября 2024 года № 537-пп, предусматривали включение сквера в зону Р1-1 озелененных территорий общего пользования, расположенных на территории исторически сложившихся районов центральной части города в составе зон рекреационного назначения (т. 5, л.д. 153).

Оспариваемыми нормативными правовыми актами Сквер ветеранов войны и труда отнесен к функциональной зоне исторической застройки и территориальной зоне историко-культурной застройки (ИК) (т. 2, л.д. 123, т. 4, л.д. 101). 

Обоснование такого градостроительного решения административным ответчиком не представлено.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 61 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения.

Охрана зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и созданияблагоприятной окружающей среды.

На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.

Согласно пункту 3.2.3 СП 42.13330.2016 Свод правил. «Градостроительство, Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89» озелененные территории – это территории общего пользования, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, сформированные участками естественных и искусственно созданных ландшафтов (парк, сад, сквер, парковая аллея, бульвар и другие участки озеленения, в т.ч. с водопроницаемыми покрытиями), обеспечивающие рекреационную связь жилых, общественно-деловых и других функциональных зон, и не менее 70% поверхности которых занято зелеными насаждениями и другим растительным покровом.

Правилами создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации. МДС 13-5.2000, утвержденными приказомГосстроя РФ от 15 декабря 1999 года № 153, предусмотрено, что зеленый фонд города является составной частью природного комплекса города и включает в себя озелененные и лесные территории всех категорий и видов, образующие систему городского озеленения в пределах городской черты (пункт 1.1.1).

Выделяются три основных категории озелененных территорий, одна из которых - озелененные территории общего пользования – это территории, используемые для рекреации всего населения города (в крупнейших городах-«миллионерах» - жителей планировочных и жилых районов). Расчет потребности в них рассчитывается на все городское население или население планировочного или жилого района плюс так называемое «временное население» - приезжие, туристы, иногородние торговцы и т.д. (пункт 1.1.2).

Согласно разделу 6 данных Правил охрана насаждений озелененных территорий - это система административно-правовых, организационно-хозяйственных, экономических, архитектурно-планировочных и агротехнических мероприятий, направленных на сохранение, восстановление или улучшение выполнения насаждениями определенных функций. 

Пункт 6.1 тех же Правил обязывает землепользователей озелененных территорий обеспечить сохранность насаждений, а пункт 6.3 запрещает на озелененных территориях, в частности, проезд и стоянку автомашин, мотоциклов, других видов транспорта (кроме транзитных дорог общего пользования и дорог, предназначенных для эксплуатации объекта). 

В соответствии с пунктами 11, 12, статьи 1, частью 1 статьи 42Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территорий общего пользования, то есть территорий, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, обозначаются красными линиями, подлежащими установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории. В этой же документации выделяются элементы планировочной структуры,к которым относятся в том числе территории общего пользования.

Согласно части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки.

Таким образом, зеленые насаждения, расположенные на землях населенных пунктов, являются неотъемлемым элементом городской среды, в отношении которой подлежат применению требования по охране окружающей среды, в том числе установленные статьей 61Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Выполнение этих требований осуществляется в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования, которые не могут приниматься произвольно, и должны учитывать совокупность всех факторов (социальных, экономических, экологических) в целях устойчивого развития территорий.

Градостроительный кодекс Российской Федерации, выделяя возможные виды и состав территориальных зон, в их числе называет рекреационную зону, в которую могут включаться зоны в границах территорий, занятых не только городскими лесами, но и скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (часть 11 статьи 35).

Аналогичное правило предусмотрено пунктом 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

При принятии оспариваемых постановлений Правительства Тверской области от 27 ноября 2024 года № 536-нп и № 537-нп приведенные нормативные требования не учтены. 

Перечень видов территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования города Твери: жилые, общественно-деловые, производственного использования, инженерной и транспортной инфраструктур, сельскохозяйственного использования, рекреационного назначения, специального назначения, разделенных на соответствующие подвиды, установлен статьей 21 оспариваемых Правил землепользования и застройки. 

Такой вид территориальных зон как зоны исторической застройки данной статьей Правил не предусмотрен, а территориальная зона историко-культурной застройки (ИК) отнесена к общественно-деловым зонам.

Согласно части 5 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, объектов, необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности человека (в том числе зданий пожарных депо).

На основании пункта 3 статьи 37.1 оспариваемых Правил землепользования и застройки основные виды разрешенного использования земельных участков, включенных в территориальную зону историко-культурной застройки (ИК), устанавливаются в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, входящих в границы кадастровых кварталов 69:40:0100279, 69:40:0100274, сведения о которых содержатся в ЕГРН по соответствующему земельному участку и объекту капитального строительства.

Согласно Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020года № П/0412, содержание вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №, на котором расположен Сквер ветеранов войны и труда – «земельные участки общего пользования» допускает размещение на нем объектов улично-дорожной сети: автомобильных дорог, трамвайных путей и пешеходных тротуаров в границах населенных пунктов, пешеходных переходов, бульваров, площадей, проездов, велодорожек и объектов велотранспортной и инженерной инфраструктуры, придорожных стоянок (парковок) транспортных средств в границах городских улиц и дорог, за исключением предусмотренных видами разрешенного использования с кодами 2.7.1, 4.9, 7.2.3, а также некапитальных сооружений, предназначенных для охраны транспортных средств, размещение декоративных, технических, планировочных, конструктивных устройств, элементов озеленения, различных видов оборудования и оформления, малых архитектурных форм, некапитальных нестационарных строений и сооружений, информационных щитов и указателей, применяемых как составные части благоустройства территории, общественных туалетов (виды разрешенного использования с кодами 12.0.1 – 12.0.2).

Подпунктами 2, 4 пункта 6 статьи 37.1 Правил землепользования и застройки предусмотрено, что действие установленного настоящими Правилами градостроительного регламента не распространяется на объекты, расположенные в границах территорий общего пользования (в том числе скверы), случаи воссоздания утраченных объектов исторической среды.

Согласно приложению 1 к постановлению Правительства Тверской области от 27 ноября 2024 года № 537-пп - карте градостроительного зонирования города Твери отображение территорий общего пользования, на которые действие градостроительного регламента не распространяется, предусмотрено белым цветом. 

Между тем, Сквер ветеранов войны и труда на данной карте в качестве территории общего пользования не обозначен, поскольку окрашен коричневым цветом.

Проект планировки для территории, включенной в зону историко-культурной застройки, содержащий указание на данный сквер как на элемент планировочной структуры, не разрабатывался. 

В то же время пункт 6.6 статьи 20 Правил землепользования и застройки допускает при осуществлении подготовки документации по планировке территории размещение на территориях общего пользования мест для стоянки индивидуального автотранспорта.

В соответствии с пунктом 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

Согласно пункту 2.5 статьи 20 оспариваемых Правил землепользования и застройки использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется, в частности, расположенных в границах территорий общего пользования, а также при воссоздании утраченных объектов исторической среды, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или Администрацией города Твери в соответствии с федеральными законами.

Мастер-планом территории историко-культурного кластера «Речной», на который Правительство Тверской области ссылалось в ходе судебного разбирательства, на месте Сквера ветеранов войны и труда предусмотрено размещение трапезной «Волжский дары», парковки, музея под открытым небом (т. 3. л.д. 157, 159).

По информации Главного управления по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области земельный участок с кадастровым номером №, на котором находится сквер, в соответствии с постановлением Администрации Тверской области от 04 октября 2007 года № 282-па расположен в границах объединенной охранной зоны охраны ОКН Р-2, режим которой запрещает новое строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение, научную реставрацию и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объектов культурного наследия, предусматривает восстановление исторически обусловленных характеристик разновременной историко-градостроительной и природной среды объектов культурного наследия, восточный край (угол) участка расположен в границах режима Р-3-Г-5, допускающего новое строительство с высотой конька или кровли новых объемов до абс.отм. +144м. В соответствии с графическим приложением к указанному постановлению в центральной части земельного участка расположен объект «Очертания в плане жилого дома иерея церкви Троицы «За Волгой» ФИО17, 1840-х г.г., реставрационное научное воссоздание которого возможно по архивному проекту (т. 8, л.д. 199).

Таким образом, оспариваемое функциональное и территориальное зонирование в отношении Сквера ветеранов войны и труда не исключает использование собственником земельного участка, на котором он расположен, в соответствии с видом его разрешенного использования, для размещения объектов улично-дорожной сети, придорожных стоянок (парковок) транспортных средств, иных объектов, характерных для общественно-деловых зон, либо для воссоздания утраченных объектов исторической среды без учета рекреационного назначения сквера, что в нарушение требований нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, может повлечь причинение вреда зеленым насаждениям.

При таких обстоятельствах указанные постановления в части отнесения Сквера к функциональной исторической зоне и территориальной зоне историко-культурной застройки (ИК) подлежат признанию недействующими.

Соответственно, подлежат удовлетворению и требования административных истцов о признании недействующими абзацев 4, 5 пункта 21 раздела III Положения о территориальном планировании генерального плана, в части, устанавливающей общую площадь функциональных зон озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) - 1169,4 га, площадь существующих зон - 1050,55 га, в том числе площадь подзоны центра - 145,54 га, уменьшенную по сравнению с предыдущей редакцией Генерального плана в результате отнесения указанного сквера к новой функциональной зоне исторической застройки.

Оспариваемые нормативные акты применялись до вынесения решения суда. В связи с этим содержащиеся в них приведенные положения, не соответствующие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, подлежат признанию не действующими со дня вступления решения в законную силу.

В соответствии с частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части суд вправе возложить на орган государственной власти, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части, в том случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

В данном случае признание частично недействующими оспариваемых нормативных правовых актов таких последствий не повлечет. 

С учетом изложенного, принимая во внимание, что внесение изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования относится к компетенции исполнительных органов Тверской области, административные исковые требования о возложении на административного ответчика обязанности принять решение о внесении изменений в данные нормативные акты, предусматривающих уменьшение площади и изменение границ новых функциональной и территориальной зон и сохранение применительно к перечисленным земельным участкам и Скверу ветеранов войны и труда прежнего функционального и градостроительного зонирования, удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административные исковые требования удовлетворить частично.

Признать недействующими с даты вступления решения суда в законную силу:

1. текстовую и графическую части постановления Правительства Тверской области от 22 ноября 2021 года № 615-пп «Об утверждении генерального плана городского округа - города Твери Тверской области» в редакции постановления Правительства Тверской области от 27 ноября 2024 года № 536-пп, в части включения в функциональную зону исторической застройки (Культурно-исторический кластер «Речной») земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, №, №, №, №, №, расположенных по адресу: 

<

адрес>; а также Сквера ветеранов войны и труда, расположенного на земельном участке с кадастровым номером № по адресу: 

<

адрес>.

- абзац 5 пункта 9 раздела III Положения о территориальном планировании – приложения 1 к данному постановлению Правительства Тверской области, в части, устанавливающей существующую площадь функциональной зоны застройки индивидуальными жилыми домами - 1170,99 га, в том числе площадь подзоны центра - 95,85 га; 

- абзацы 4, 5 пункта 21 того же раздела III, в части, устанавливающей общую площадь функциональных зон озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) - 1169,4 га, площадь существующих зон - 1050,55 га, в том числе площадь подзоны центра - 145,54 га;

- предложения 2, 3 абзаца 6 пункта 26 раздела III указанного Положения о территориальном планировании, согласно которым: «В границах зон исторической застройки запрещается строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади). На застроенных участках возможна реконструкция зданий в пределах существующих параметров, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости»;

2. Правила землепользования и застройки города Твери, утвержденные решением Тверской городской Думы от 02 июля 2003 года № 71 (в редакции постановления Правительства Тверской области от 27 ноября 2024года №537-пп) в части включения в территориальную зону историко-культурной застройки (ИК) земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, №, №, №, №, №, расположенных по адресу: 

<

адрес>; а также Сквера ветеранов войны и труда, расположенного на земельном участке с кадастровым номером № по адресу: 

<

адрес>.

В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказать.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий Т.В.Парфенова 

Мотивированное решение составлено 31октября 2025 года.

Председательствующий Т.В.Парфенова