Дело № 2а-188/2017

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

город Заволжск Ивановской области 18 июля 2017 года

Заволжский районный суд Ивановской области в составе:

председательствующего судьи И. Н. Беляковой

при секретаре Н. Е. Кудряшовой

с участием представителя административного истца ФИО1, действующей на основании доверенности,

административного ответчика - прокурора Заволжского района Ивановской области И. В. Тихоненко,

заинтересованного лица ФИО2, 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное исковое заявление и. о. главы Заволжского муниципального района Ивановской области, действующего в интересах муниципального образования «Заволжский муниципальный район Ивановской области», к прокурору Заволжского района Ивановской области о признании незаконным представления прокурора,

установил:

и. о. главы Заволжского муниципального района Ивановской области, действуя в интересах муниципального образования «Заволжский муниципальный район Ивановской области», обратился в суд с административным иском к прокурору Заволжского района Ивановской области, в котором просит признать незаконным представление прокурора Заволжского района от 19 мая 2017 года № 29ж-2017, внесённое заместителю главы администрации по социальным вопросам - начальнику отдела образования администрации Заволжского муниципального района Ивановской области ФИО2

В обоснование заявленных требований указано, что в период с 11 по 12 мая 2017 года прокурором Заволжского района на основании обращения ФИО7 проведена проверка соблюдения требований Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в отделе образования администрации Заволжского района. В ходе проверки установлено, что директор МКУ «Управление по обеспечению деятельности органа управления образованием и образовательных учреждений Заволжского муниципального района» ФИО3 не представил работодателю сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своего несовершеннолетнего ребёнка за истекшие 2015 и 2016 годы. По мнению прокурора, неисполнение данной обязанности является нарушением, влекущим увольнение. В связи с этим прокурором в адрес начальника отдела образования ФИО2 внесено представление, в котором прокурор требует, среди прочего, рассмотреть вопрос о привлечении ФИО3 к установленной законом ответственности за совершение коррупционных правонарушений.

Административный истец, выражая несогласие с представлением прокурора, указывает на то, что решение о проведении в период с 11 по 12 мая 2017 года в структурном подразделении администрации района проверки, по результатам которой и вынесено оспариваемое представление, не было доведено до сведения главы Заволжского муниципального района.

18 мая 2017 года глава Заволжского муниципального района был уведомлен о проведении ещё одной прокурорской проверки по обращению ФИО7, по результатам которой не выявлено никаких нарушений законов.

Таким образом, административный истец полагает, что представление прокурора противоречит результатам проверки.

Кроме того, решение вопроса о назначении и увольнении руководителя МКУ «Управление по обеспечению деятельности органа управления образованием и образовательных учреждений Заволжского муниципального района» относится к исключительной компетенции главы муниципального образования. К его же полномочиям относится рассмотрение представления прокурора. Начальник отдела образования ФИО2 указанными правами не наделена. Соответственно, представление прокурора внесено неправомочному лицу.

Помимо этого, в силу ст.ст. 192, 193 Трудового кодекса Российской Федерации работодателю предоставлено право, а не обязанность наложения дисциплинарных взысканий за неисполнение или ненадлежащее исполнение трудовых обязанностей подчинёнными работниками.

В связи с этим административный истец полагает, что представление прокурора нарушает его права и ограничивает в принятии самостоятельных решений.

Определением судьи от 6 июля 2017 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены начальник отдела образования администрации Заволжского района ФИО2 и директор МКУ «Управление по обеспечению деятельности органа управления образованием и образовательных учреждений Заволжского муниципального района» ФИО3

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 поддержала заявленные требования в полном объёме по изложенным в административном иске основаниям. Дополнительно пояснила, что до ноября 2015 года, когда законом было предусмотрено две должности - глава района и глава администрации - полномочия главы администрации в части приёма и увольнения передавались отделу образования, но с 2015 года стали исключительной компетенцией главы района. Личное дело ФИО3 должно было храниться в кадровой службе администрации района, но фактически хранилось в отделе образования.Указала на то, что второе обращение ФИО7 являлось основанием для расширения предмета проверки, а не для повторной проверки.

Не отрицала, что со стороны ФИО3 имело место несвоевременное представление сведений о доходах, но эти нарушения впоследствии им были устранены.

Административный ответчик И. В. Тихоненко возражал против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на основания, изложенные в письменных возражениях, из которых следует, что оспариваемое представление не нарушает прав и законных интересов административного истца, внесено в отдел образования администрации Заволжского района, который является самостоятельным юридическим лицом. Решение вопросов о привлечении директора МКУ «Управление по обеспечению деятельности органа управления образованием и образовательных учреждений Заволжского муниципального района» ФИО3 относится к исключительной компетенции отдела образования. Начальником отдела образования, которому внесено представление, последнее не оспаривается и рассматривается по существу. Решение о проведении проверки в отделе образования в полной мере соответствует требованиям ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Дополнительно пояснил, что проводил две проверки по обращениям ФИО7. Одну - по факту непредставления ФИО3 как директором МКУ «Управление по обеспечению деятельности органа управления образованием и образовательных учреждений Заволжского муниципального района» сведений о доходах - проводил в отделе образования как самостоятельном юридическом лице, с извещением ФИО2 как заместителя главы района и как руководителя проверяемого органа. Вторую проверку - по факту непредставления ФИО3 как муниципальным служащим (начальником отдела культуры, туризма и спорта администрации района) сведений о доходах в администрацию района - проводил в администрации района с уведомлением главы района. Результаты первой проверки стали основанием для внесения оспариваемого представления. При проведении второй проверки доводы жалобы ФИО7 не подтвердились. Основания для принятия решения о расширении предмета проверки не имелось, так как проверялись разные органы и по разным фактам. 

Поскольку МКУ «Управление по обеспечению деятельности органа управления образованием и образовательных учреждений Заволжского муниципального района» создано, в том числе, для обеспечения деятельности отдела образования, с учётом постановления администрации Заволжского муниципального района Ивановской области от 17 октября 2016 года № 312-п и Положения об отделе образования, а также того факта, что ФИО3 принимался на должность директора МКУ «Управление по обеспечению деятельности органа управления образованием и образовательных учреждений Заволжского муниципального района» начальником отдела образования и им же уволен, а также данных в ходе проведения прокурором проверки объяснений со стороны начальника отдела образования ФИО2 и ФИО3, административный ответчик полагает, что именно начальник отдела образования полномочен рассмотреть оспариваемое представление.

Заинтересованное лицо ФИО2 в судебном заседании поддержала позицию административного ответчика. Пояснила, что, когда 17 апреля 2017 года она принималась на должность заместителя главы Заволжского муниципального района Ивановской области по социальным вопросам - начальника отдела образования, она, как главный распорядитель бюджетных средств, регистрировалась в налоговой службе на основании Положения об отделе образования, утверждённого постановлением администрации Заволжского муниципального района Ивановской области от 17 октября 2016 года № 312-п. О наличии Положения об отделе образования администрации Заволжского муниципального района Ивановской области, утверждённого постановлением главы Заволжского муниципального района от 28 февраля 2017 года № 51/1-п, она не знала, названное Положение не прошло регистрации в налоговой службе. В период нахождения на должности она руководствовалась постановлением администрации Заволжского муниципального района Ивановской области от 17 октября 2016 года № 312-п, а также постановлениями главы администрации Заволжского муниципального района от 7 июля 2011 года № 622 «О передаче осуществления части полномочий администрацией Заволжского муниципального района отделу образования администрации Заволжского муниципального района» и от 7 ноября 2011 года № 993 «Об определении учредителя муниципальных казённых учреждений образования Заволжского муниципального района». 

Получив оспариваемое представление прокурора, она написала служебную записку на имя и. о. главы Заволжского муниципального района ФИО4 с предложением о создании комиссии для проверки фактов, изложенных в представлении, приложив к этой записке оригинал представления, но ответа на свою служебную записку не получила. Поэтому по своей инициативе создала такую комиссию, на заседании которой было изучено личное дело ФИО3, в котором отсутствовали сведения о его доходах и доходах его несовершеннолетнего ребёнка. По итогам заседания комиссии было принято единственное решение - предложить ФИО3 представить объяснения по фактам, изложенным в представлении прокурора. Вместо представления объяснений ФИО3 представил сведения о доходах. 

Подтвердила, что личное дело ФИО3 хранилось в отделе образования, записи в его трудовую книжку вносились начальником отдела образования, меры дисциплинарного воздействия применялись им же. Считает, что отдел образования является работодателем директора МКУ «Управление по обеспечению деятельности органа управления образованием и образовательных учреждений Заволжского муниципального района», поэтому интересы отдела образования оспариваемым представлением не нарушены. 

Заинтересованное лицо ФИО3 в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие, сообщив, что он уже не работает директором МКУ «Управление по обеспечению деятельности органа управления образованием и образовательных учреждений Заволжского муниципального района». 

Суд, заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив письменные доказательства, приходит к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (бездействие) органов государственной власти, должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего рассматривается в порядке, предусмотренном гл. 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

В силу п. 2 ст. 227 КАС РФ суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика обязанность устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Из анализа указанного положения следует, что в случае, если суд установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, и права либо свободы заинтересованного лица не были нарушены, суд отказывает в удовлетворении заявления.

Из обозренных в судебном заседании материалов надзорного производства, возбуждённого прокурором Заволжского района, следует, что 10 мая 2017 года в прокуратуру Заволжского района поступило письменное обращение ФИО7, в котором она просила провести проверку в отделе образования Заволжского района, ссылаясь при этом на отсутствие на Интернет-сайте администрации публикации о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера ФИО3, являющегося руководителем МКУ «Управление по обеспечению деятельности органа управления образованием и образовательных учреждений Заволжского района».

В тот же день прокурором принято решение № 31 о проведении в период с 11 мая 2017 года по 8 июня 2017 года в отделе образования администрации Заволжского района проверки на предмет соблюдения требований законодательства о противодействии коррупции.

С указанным решением была ознакомлена ФИО2 - начальник отдела образования администрации Заволжского района, что подтверждается её личной подписью на решении.

В силу положений ст. 1, п. 1 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями на осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением действующих на её территории законов. Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами местного самоуправления, их должностными лицами, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

В соответствии с п.п. 2, 3 ст. 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки. Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки.

Согласно Положению об отделе образования администрации Заволжского района, утверждённому постановлением главы Заволжского муниципального района от 18 октября 2016 года № 312-п, а также имеющимся в открытом доступе сведениям из Единого государственного реестра юридических лиц (далее - ЕГРЮЛ) отдел образования входит в структуру администрации Заволжского района, но при этом является самостоятельным юридическим лицом и находится в непосредственном подчинении заместителя главы администрации Заволжского района по социальным вопросам, который одновременно является и начальником отдела образования.

Подпунктом «е» п. 5 главы 5 указанного Положения предусмотрено, что начальник отдела образования назначает на должность и освобождает от должности руководителей муниципальных образовательных организаций и учреждений,заключает, изменяет и прекращает с ними трудовые договоры, применяет к ним меры поощрения и дисциплинарного взыскания в соответствии с действующим законодательством.

С 17 апреля по 14 июля 2017 года должность заместителя главы администрации Заволжского района по социальным вопросам - начальника отдела образования занимала ФИО2

Таким образом, действия прокурора по уведомлению о предстоящей проверке именно ФИО2 как руководителя проверяемого органа, а не главы муниципального образования, соответствуют требованиям закона и, вопреки утверждению административного истца, не нарушают прав высшего должностного лица муниципального образования.

В ходе проводимой проверки прокурором установлено, что приказом начальника отдела образования от 1 апреля 2015 года № 32 на должность МКУ «Управление по обеспечению деятельности органа управления образованием и образовательных учреждений Заволжского района» назначен ФИО3 Указанная должность отнесена к должностям, при назначении на которые и при замещении которых граждане в силу п.п. 3.1, 4 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Закон о противодействии коррупции) обязаны предоставлять работодателю сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера как своих, так и супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Однако, на момент проверки такие сведения в отношении ФИО3 у работодателя отсутствовали.

В связи с этим 19 мая 2017 года прокурором в адрес заместителя главы администрации по социальным вопросам - начальника отдела образования администрации Заволжского района ФИО2 внесено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, содержащее требование о привлечении к установленной законом ответственности ФИО3, допустившего вышеуказанные нарушения (л. д. 9).

Согласно п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Из Устава МКУ «Управление по обеспечению деятельности органа управления образованием и образовательных учреждений Заволжского района», выписки из ЕГРЮЛ следует, что оно учреждено администрацией Заволжского района с целью обеспечения бухгалтерского учёта, хозяйственного обслуживания, методического, правового, кадрового сопровождения деятельности органа управления образованием и образовательных учреждений. Директор учреждения назначается на должность и освобождается от должности учредителем (п.п. 4.1, 5.1 Устава).

Указанные положения согласуются с п.п. 13,15 ч.9 ст. 25 Устава Муниципального образования «Заволжский муниципальный район».

Вместе с тем постановлением главы администрации Заволжского района от 7 ноября 2011 года № 993 полномочия учредителя муниципальных казённых учреждений образования Заволжского района переданы отделу образования.

Вопреки мнению представителя административного истца суд приходит к выводу о том, что постановление главы администрации Заволжского района от 7 ноября 2011 года № 993 не противоречит действующему Уставу Муниципального образования «Заволжский муниципальный район» и не отменялось в установленном порядке.

Представленная суду копия указанного постановления не может быть признана недопустимым доказательством, поскольку, как подтвердила представитель административного истца,подлинник указанного постановления находится в архиве Заволжского района, а его текст опубликован в сборнике нормативных актов. 

В соответствии с должностной инструкцией директора МКУ «Управление по обеспечению деятельности органа управления образованием и образовательных учреждений Заволжского района» директор учреждения назначается на должность и освобождается от должности приказом начальника отдела образования администрации Заволжского района, подчиняется непосредственно начальнику отдела образования.

Согласно приказу о приёме работника на работу от 1 апреля 2015 года № и трудовому договору с руководителем МКУ «Управление по обеспечению деятельности органа управления образованием и образовательных учреждений Заволжского района» от 1 апреля 2015 года при назначении ФИО3 на указанную должность от имени работодателя выступал начальник отдела образования администрации Заволжского района.

При таких обстоятельствах, а также с учётом объяснений ФИО2 и ФИО3, данных в ходе проведённой прокурором проверки, выявив несоблюдение директором подведомственного отделу образования муниципального учреждения ФИО3 требований Закона о противодействии коррупции, прокурор, следуя ст. 24 Закона о прокуратуре, обоснованно адресовал своё представление начальнику отдела образования.

В связи с этим изложенные в административном иске доводы о внесении представления неуполномоченному на его рассмотрение лицу, об отсутствии у начальника отдела образования права на приём и увольнение директора МКУ «Управление по обеспечению деятельности органа управления образованием и образовательных учреждений Заволжского района» суд считает необоснованными.

Довод представителя административного истца об отмене постановленияглавы Заволжского муниципального района от 18 октября 2016 года № 312-п постановлением от 28 февраля 2017 года № 51/1 отклоняется судом в связи с тем, что последнее постановление, как следует из объяснений заинтересованного лица ФИО2 и сведений, содержащихся в ЕГРЮЛ, не прошло соответствующей регистрации, не было доведено до сведения начальника отдела образования ФИО2 и не было представлено прокурору в ходе проведённой проверки.

Доводы представителя административного истца о том, что вышеназванные положения закона не предоставляют прокурору право требовать привлечения должностных лиц к установленной законом ответственности, установление факта наличия либо отсутствия дисциплинарного проступка и применение мер взыскания являются исключительной прерогативой работодателя, по мнению суда, основаны на неверном понимании норм права.

Задачи, возложенные на прокуратуру Российской Федерации, и полномочия прокуроров обусловлены целями обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства

Как было указано выше, при реализации возложенных на него функций прокурор вправе проверять соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами местного самоуправления, их должностными лицами, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а в случае установления факта нарушения закона вносить представление об устранении нарушений закона.

В соответствии с п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор также вправе требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности, в том числе дисциплинарной.

При этом оспариваемое представление не содержит императивного требования о необходимости привлечения ФИО3 к конкретной дисциплинарной ответственности, в нём указывается лишь на необходимость реализации работодателем дискреционного права на привлечение виновного в нарушении закона работника к соответствующему виду юридической ответственности. Тем самым опровергается довод представителя административного истца о необоснованном вмешательстве в право работодателя на применение к работнику мер дисциплинарной ответственности.

Утверждение представителя административного истца о том, что положения Закона о противодействии коррупции не распространяются на граждан - физических лиц, прямо противоречит изложенным в ч. 1 ст. 8 Закона о противодействии коррупции нормам.

Доводы о несоответствии изложенных в представлении прокурора выводов результатам последующей проверки, в ходе которой не было выявлено никаких нарушений закона, суд находит несостоятельными, поскольку следующая проверка была проведена на основании решения от 18 мая 2017 года № 52 по иным основаниям, предметом её являлось соблюдение законодательства о муниципальной службе и противодействии коррупции в администрации Заволжского района.

Указание представителя административного истца на необходимость со стороны прокурора расширить предмет проверки после получения второй жалобы ФИО7, а не проводить вторую проверку, опровергается положениями ч. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре, которая допускает как возможность расширения предмета проверки, так и возможность проведения новой проверки.

Ссылка на то, что 12 мая 2017 года ФИО3 представил в отдел образования сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, не свидетельствует об отсутствии оснований для внесения оспариваемого представления. 

Исходя из изложенного, суд считает, что представление прокурора внесено заместителю главы по социальным вопросам Заволжского района - начальнику отдела образования в соответствии с нормами действующего законодательства, не является вмешательством в деятельность работодателя и не нарушает права и законные интересы административного истца.

Таким образом, совокупность оснований, указанных в ст. 227 КАС РФ для признания оспариваемого представления прокурора незаконным, судом не установлена.

На основании Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», руководствуясь ст.ст. 180, 226, 227 КАС РФ, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления и. о. главы Заволжского муниципального района Ивановской области, действующего в интересах муниципального образования «Заволжский муниципальный район Ивановской области», к прокурору Заволжского района Ивановской области отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Ивановский областной суд через Заволжский районный суд Ивановской области в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме. 

Судья И. Н. Белякова

В окончательной форме решение изготовлено 24июля 2017 года