Дело № 2а-725/2020

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

5 ноября 2020 года гор. Палласовка 

Палласовский районный суд Волгоградской области в составе председательствующего судьи Сапаровой Е.П., при секретаре Севаровой А.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации Палласовского муниципального района Волгоградской области к отделению надзорной деятельности и профилактической работы по Быковскому, Николаевскому, Палласовскому и Старополатавским районам Волгоградской области Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Волгоградской области, государственному инспектору Быковского, Николавского, Палласовского и Старополтавского районов Волгоградской области по пожарному надзору ФИО1, Главному управлению МЧС России по Волгоградской области о признании незаконным предписания об устранении нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны

У С Т А Н О В И Л:

В Палласовский районный суд поступило административное исковое заявление администрации Палласовского муниципального района Волгоградской области, в котором указано на то, что 8 июня 2020 года по результатам проведенной государственным инспектором Быковского, Николавского, Палласовского и Старополтавского районов Волгоградской области по пожарному надзору ФИО1 в отношении администрации Палласовского муниципального района Волгоградской области составлено и выдано предписание №3 по устранению нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны.

Согласно предписания, на территориях сельских населенных пунктов Палласовского муниципального района Влгоградской области (за исключением г. Палласовка, п. Золотари, с. Кайсацкое) не создана муниципальная система оповещения (система централизованного оповещения населения) и не осуществляется ее поддержание в состоянии постоянной готовности, реконструкция и модернизация, а также отсутствует техническое и программное сопряжение (взаимодействие) с системами оповещения других уровней.

С данным предписанием административный истец не согласен, считает его незаконным, так как отсутствуют основания для его выдачи в силу следующих обстоятельств.

Постановлением администрации Палласовского муниципального района от 8 сентября 2017 года №463 утверждена система оповещения и информирования населения Палласовского муниципального района об угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций. В данном муниципальном правовом акте содержится предназначение и основные задачи муниципальной системы оповещения и информирования населения Палласовского муниципального района Волгоградской области, порядок использования муниципальной системы оповещения и информирования населения, порядок совершения и поддержания в готовности системы оповещения, а также способы оповещения и информирования населения Палласовского муниципального района. В частности, согласно п.3.5 Положения, основным способом оповещения и информирования населения Палласовского муниципального района является передача сигналов оповещения и речевой информации с помощью систем оповещения, электросирен, по сетям радио-и проводного вещания. В качестве средств оповещения могут применяться также: местные радиотрансляционные узлы, сирены ручного привода, ручные оповещатели (рынды, рельсы и т.п.), пешие посыльные с электромегафонами, специальные автомобили, оснащенные громкоговорящей связью (ГГС), сеть сотовой связи и т.д.

Постановлением администрации Палласовского района от 5 августа 2016 №340 утверждено Положение о единой дежурно-диспетчерской службе Палласовского муниципального района (далее – Положение о ЕДДС). ЕДДС предназначена для приема и передачи сигналов оповещения гражданской обороны от вышестоящих органов управления, сигналов на изменение режимов функционирования муниципальных звеньев территориальной подсистемы РСЧС, приема сообщений о чрезвычайных ситуациях (происшествиях) от населения и организаций, оперативного доведения данной информации до соответствующих ДДС экстренных оперативных служб и организаций (объектов), координации совместных действий ДДС экстренных оперативных служб и организаций (объектов), оперативного управления силами и средствами соответствующего звена территориальной подсистемы РСЧС, оповещения руководящего состава муниципального звена и населения об угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций (происшествий). Автоматизированная информационная система ЕДДС (далее АИС ЕДДС) обеспечивает автоматизацию выполнения задач и функций ЕДДС. АИС ЕДДС сопрягается с региональной автоматизированной информационно-управляющей системой РСЧС и с имеющимися автоматизированными системами взаимодействующих ДДС экстренных оперативных служб и организаций (объектов), а также телекоммуникационной подсистемой системы – 112.

Постановлением администрации Палласовского муниципального района от 16 июня 2017 года №264 утвержден порядок подготовки к ведению и ведения гражданской обороны в Палласовском муниципальном районе Волгоградской области.

На территории Палласовского муниципального района Волгоградской области существует 93 средства оповещения населения, которые находятся в исправном состоянии. 

Кроме того, обращает внимание на то, что 30 апреля 2020 года в адрес администрации Палласовского муниципального района Волгоградской области поступило распоряжение главного государственного инспектора Быковского, Николаевского, Палласовского и Старополтавского районов Волгоградской области по пожарному надзору ФИО2 №8 (входящий №1133 от 30 апреля 2020 года), согласно пункту №5 которого, проведение проверки в отношении администрации Палласовского муниципального района проводится в рамках осуществления федерального государственного пожарного надзора. В то время как фактическая проверка, осуществляемая отделением надзорной деятельности и профилактической работы по Быковскому, Николаевскому, Палласовскому и Старополтавскому районам Волгоградской области Управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по Волгоградской области, в лице государственного инспектора ФИО1 сводилась к государственному надзору в области гражданской обороны. Распорядительных документов о проведении государственного надзора в области гражданской обороны в преддверии проводимой проверки в адрес административного истца не поступало.

Административный истец просит признать незаконным предписание №3 от 8 июня 2020 года об устранении нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны, выданное администрации Палласовского муниципального района Волгоградской области.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО3 административное исковое требование поддержал, изложил доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Дополнительно просил суд при вынесении решения принять во внимание то обстоятельство, что производство по делу об административном правонарушении, выявленном при проведенной 8 июня 2020 года проверке, прекращено постановлением мирового судьи судебного участка №44 Волгоградской области от 24 августа 2020 года в связи с отсутствием состава административного правонарушения. Просит также принять во внимание, что 2 октября 2020 года на территории Палласовского муниципального района Волгоградской области проведена техническая проверка автоматизированной системы оповещения, в результате которой все сирены находятся в исправном состоянии. 

В судебном заседании представитель административного ответчика – Главного управления МЧС России по Волгоградской области ФИО4, административный ответчик государственный инспектор Быковского, Николаевского, Палласовского и Старополтавского районов Волгоградской области по пожарному надзору ФИО1 административное исковое требование не признали, просили в удовлетворении административного иска отказать. 

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд не находит оснований для удовлетворения административного иска по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" гражданская оборона - это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; под мероприятиями по гражданской обороне понимаются организационные и специальные действия, осуществляемые в области гражданской обороны в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Положением о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденным постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 N 305, установлено, что государственный надзор в области гражданской обороны осуществляют Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальные органы (п. 2).

Должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор в области гражданской обороны, в пределах своей компетенции имеют право выдавать руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, а также должностным лицам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны (пп. г п. 6).

Решения и требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор в области гражданской обороны, по вопросам, относящимся к их компетенции, обязательны соответственно для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, а также должностных лиц и граждан (п. 9 Положения).

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения главного государственного инспектора Быковского, Николаевского, Палласовского и Старополтавского районов Волгоградской области по пожарному надзору от 30 апреля 2020 года №3 в период с 3 по 8 июня 2020 года в отношении администрации Палласовского муниципального района Волгоградской области проведена плановая выездная проверка соблюдения требований в области гражданской обороны (л.д.131-135), в ходе которой установлены нарушения обязательных требований и мероприятий в области гражданской обороны, о чем 8 июня 2020 составлен соответствующий акт (л.д.143-145).

По результатам проверки в администрации Палласовского муниципального района Волгоградской области выдано предписание №3 от 8 июня 2020 об устранении нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны, подписанное старшим дознавателем ОНДиПР по Быковскому, Николаевскому, Палласовскому и Старополтавскому районам УНДиПР ГУ МЧС России по Волгоградской области ФИО1 (л.д.140-142).

Данным предписанием на администрацию Палласовского муниципального района возложена обязанность в срок до 1 сентября 2021 года устранить выявленное нарушение в виде отсутствия на территориях сельских населенных пунктов Палласовского муниципального района Волгоградской области (за исключением г. Палласовка, п. Золотари, с. Кайсацкое) муниципальной системы оповещения (система централизованного оповещения населения) и не осуществления ее поддержания в состоянии постоянной готовности, реконструкции и модернизации, а также отсутствия технического и программного сопряжения (взаимодействия) с системами оповещения других уровней.

Полагая предписание незаконным, административный истец обратился в суд с требованием о его оспаривании.

В соответствии с п. 21 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения муниципального района относятся организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно п. 2 ст. 8 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований: проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения; проводят подготовку населения в области гражданской обороны; создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию муниципальные системы оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны; проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы; проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств; обеспечивают своевременное оповещение населения, в том числе экстренное оповещение населения, об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; в пределах своих полномочий создают и поддерживают в состоянии готовности силы и средства гражданской обороны, необходимые для решения вопросов местного значения; определяют перечень организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий местного уровня по гражданской обороне.

Согласно Положению о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.11.2007 N 804 основными мероприятиями по гражданской обороне, осуществляемыми в целях решения задачи, связанной с оповещением населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, являются в том числе: создание и поддержание в состоянии постоянной готовности системы централизованного оповещения населения, осуществление ее модернизации на базе технических средств нового поколения, комплексное использование средства единой сети электросвязи РФ, сети и средства радио-, проводного и телевизионного вещания, а также другие технические средства передачи информации. Оповещение населения в случае необходимости должно носить экстренный, т.е. немедленный характер (п. 8). 

Пунктом 15.2 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного приказом МЧС России от 14 ноября 2008 года № 687, определено, что органы местного самоуправления в целях решения задач в области гражданской обороны планируют и осуществляют следующие основные мероприятия по оповещению населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: поддержание в состоянии постоянной готовности системы централизованного оповещения населения, осуществление ее реконструкции и модернизации; установку специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей; комплексное использование средств единой сети электросвязи Российской Федерации, сетей и средств радио-, проводного и телевизионного вещания и других технических средств передачи информации.

Постановлением администрации Палласовского муниципального района от 8 сентября 2017 года №463 утверждена система оповещения и информирования населения Палласовского муниципального района об угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций, которое содержит в себе предназначение и основные задачи муниципальной системы оповещения и информирования населения Палласовского муниципального района Волгоградской области, порядок использования муниципальной системы оповещения и информирования населения, порядок совершения и поддержания в готовности системы оповещения, а также способы оповещения и информирования населения Палласовского муниципального района. 

Согласно п.3.5 Положения, основным способом оповещения и информирования населения Палласовского муниципального района является передача сигналов оповещения и речевой информации с помощью систем оповещения, электросирен, по сетям радио-и проводного вещания. В качестве средств оповещения могут применяться также: местные радиотрансляционные узлы, сирены ручного привода, ручные оповещатели (рынды, рельсы и т.п.), пешие посыльные с электромегафонами, специальные автомобили, оснащенные громкоговорящей связью (ГГС), сеть сотовой связи и т.д.

Постановлением администрации Палласовского района от 5 августа 2016 №340 утверждено Положение о единой дежурно-диспетчерской службе Палласовского муниципального района (далее – Положение о ЕДДС). ЕДДС предназначена для приема и передачи сигналов оповещения гражданской обороны от вышестоящих органов управления, сигналов на изменение режимов функционирования муниципальных звеньев территориальной подсистемы РСЧС, приема сообщений о чрезвычайных ситуациях (происшествиях) от населения и организаций, оперативного доведения данной информации до соответствующих ДДС экстренных оперативных служб и организаций (объектов), координации совместных действий ДДС экстренных оперативных служб и организаций (объектов), оперативного управления силами и средствами соответствующего звена территориальной подсистемы РСЧС, оповещения руководящего состава муниципального звена и населения об угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций (происшествий). Автоматизированная информационная система ЕДДС (далее АИС ЕДДС) обеспечивает автоматизацию выполнения задач и функций ЕДДС. АИС ЕДДС сопрягается с региональной автоматизированной информационно-управляющей системой РСЧС и с имеющимися автоматизированными системами взаимодействующих ДДС экстренных оперативных служб и организаций (объектов), а также телекоммуникационной подсистемой системы – 112.

Постановлением администрации Палласовского муниципального района от 16 июня 2017 года №264 утвержден порядок подготовки к ведению и ведения гражданской обороны в Палласовском муниципальном районе Волгоградской области.

В материалы дела представлены сведения о наличии по состоянию на 3 сентября 2020 года 93 действующих средств оповещения населения, расположенных на территории Палласовского муниципального района, в том числе на территории всех сельских поселений (л.д.69). 

Доводы административного истца о незаконности возложения обязанности установить автоматизированную систему централизованного оповещения охватывающую все населенные пункты об опасностях, соответствующей требованиям ГОСТ Р 42.3.01-2014, подлежат отклонению.

Как следует из материалов дела (справка о наличии средств оповещения населения по состоянию на 3 сентября 2020 года л.д. 69-75), а также подтвердил в судебном заседании свидетель ФИО5 – начальник отдела ЖКХ, ГО и ЧС администрации Палласовского муниципального района Волгоградской области, в отдельных населенных пунктах, таких как п. Куликов, х. Максимовка, п. Заливной и др. используются такие средства оповещения, как рында. 

В обоснование доводов о наличии и функционировании на территории Палласовского муниципального района системы оповещения, соответствующей утвержденным требованиям, административным истцом не представлено каких-либо доказательств, в том числе технической документации.

В то время как законодатель определяет, что согласно п. 5.1.2. ГОСТ Р 42.3.01-2014. "Национальный стандарт Российской Федерации. Гражданская оборона. Технические средства оповещения населения. Классификация. Общие технические требования", утвержденный приказом Росстандарта от 7 апреля 2014 года N 311-ст АРМ (автоматизированное рабочее место) оповещение населения должно устанавливаться на ПУ ГО (пункт управления гражданской обороны) всех уровней, а также в ЕДДС (единая дежурно-диспетчерская служба) муниципальных образований.

Вместе с тем, наличие на территории муниципального района иных средств оповещения не свидетельствует об исполнении административным истцом возложенной на него обязанности по созданию системы оповещения в соответствии с ГОСТ Р 42.3.01-2014.

Согласно п.5.1.3 указанного стандарта, автоматизированное рабочее место оповещения населения всех уровней должны программно и технически сопрягаться (соединяться, взаимодействовать).

Согласно п.4 приказа МЧС России №422, ФИО6 №90, Минкультуры РФ №376 от 25 июля 2006 года «Об утверждении Положения о системах оповещения населения» на муниципальном уровне создаются – местная система оповещения. Системы оповещения всех уровней должны технически и программно сопрягаться.

Существующая система оповещения населения Палласовского муниципального района Волгоградской области требует принятия мер, направленных на привидение её вышеприведенным требованиям нормативных актов гражданской обороны.

Несостоятельной суд признает ссылку представителя административного истца на постановление мирового судьи судебного участка №44 Волгоградской области от 24 августа 2020 года о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.20.7 КоАП РФ в отношении юридического лица - администрации Палласовского муниципального района Волгоградской области, как на безусловное основание для признания оспариваемого предписания незаконным. Мировым судьей, с учетом апелляционного решения от 24 сентября 2020 года, не установлено оснований для привлечения юридического лица к административной ответственности. 

Вместе с тем, выдача предписания по результатам проведенной проверки, является не только констатацией выявленного нарушения, но и в большей степени направлена на создание условий и выполнение мероприятий, способствующих исполнению юридическим лицом установленных требований в области гражданской обороны. Для эффективности, контролируемости выданных требований, устанавливается конкретный срок. 

Ошибочным суд признает утверждение представителя административного истца о том, что требование предписания противоречит постановлению губернатора Волгоградской области от 17 апреля 2013 года №350 «Об утверждении перечня территорий Волгоградской области, на которых необходимо создать комплексные системы экстренного оповещения населения», поскольку Палласовский муниципальный район не входит в перечень территорий Волгоградской области, на которых необходимо создать комплексные системы экстренного оповещения населения. В предписании указано на необходимость создания на территории Палласовского муниципального района Волгоградской области не комплексной системы экстренного оповещения населения, а системы централизованного оповещения населения.

Результаты предшествующих проведенных проверок и смотров, на которые ссылается представитель административного истца, как на документы, подтверждающие отсутствие замечаний со стороны контролирующих органов в деятельности администрации Палласовского муниципального района в области гражданской обороны, в том числе о готовности систем управления, связи, оповещения и информирования населения к бесперебойному функционированию в чрезвычайных ситуациях и при опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, также по мнению суда не являются основанием для признания оспариваемого предписания незаконным и подлежащим отмене.

Не находит суд и оснований для признания обоснованными доводов административного истца о нарушении процедуры проведенной проверки. Как пояснил представитель истца, а также допрошенная по делу свидетель ФИО7, о том, что в администрации Палласовского муниципального района проводится проверка в рамках осуществления государственного надзора в области гражданской обороны, узнали в день проверки, поскольку первоначально им поступило распоряжение главного государственного инспектора Быковского, Николаевского, Палласовского и Старополтавского районов Волгоградской области по пожарному надзору ФИО2 №8 от 30 апреля 2020 года (входящий №1133 от 30 апреля 2020 года), согласно пункту №5 которого, проведение проверки в отношении администрации Палласовского муниципального района проводится в рамках осуществления федерального государственного пожарного надзора. 

Вместе с тем, распоряжение главного государственного инспектора Быковского, Николаевского, Палласовского и Старополтавского районов Волгоградской области по пожарному надзору от 30 апреля 2020 года №3 о проведении в отношении администрации Палласовского муниципального района Волгоградской области плановой выездной проверки соблюдения требований в области гражданской обороны, в результате которой выдано оспариваемое предписание, поступило в администрацию Палласовского муниципального района 6 мая 2020 года (л.д.135).

Кроме того, проверка, в результате которой было выдано предписание №3 от 8 июня 2020 года была плановой проверкой, проведенной в рамках утвержденного ежегодного плана проведения плановых проверок управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по Волгоградской области на 2020 год, размещенного на официальном сайте Главного управления МЧС России по Волгоградской области. 

Суд приходит к выводу о законности выданного предписания и необходимости создания на территории Палласовского муниципального района Волгоградской области системы централизованного оповещения населения, поддержания ее в состоянии постоянной готовности, реконструкции и модернизации, техническом и программном сопряжении с системами оповещения других уровней.

Учитывая, что доводы административного истца о незаконности выданного предписания своего подтверждения не нашли, требования административного искового заявления суд оставляет без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 175-180 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении административного искового заявления администрации Палласовского муниципального района Волгоградской области к отделению надзорной деятельности и профилактической работы по Быковскому, Николаевскому, Палласовскому и Старополатавским районам Волгоградской области Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Волгоградской области, государственному инспектору Быковского, Николаевского, Палласовского и Старополтавского районов Волгоградской области по пожарному надзору ФИО1, Главному управлению МЧС России по Волгоградской области о признании незаконным предписания №3 от 8 июня 2020 года отказать.

Решение может быть обжаловано в Волгоградский областной суд через Палласовский районный суд в апелляционном порядке в течение месяца со дня вынесения решения в окончательной форме (срок изготовления мотивированного решения – 10 ноября 2020 года).

Судья Е.П. Сапарова