УИД 59OS0000-01-2024-000826-82 

Дело № 3а-50/2025 (3а-561/2024)

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

21 марта 2025 года г. Пермь

Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Буланкова Р.В.,

при секретаре Морозовой А.С.,

с участием прокурора прокуратуры Пермского края Калдани Д.А.,

представителя административного истца ФИО1,

представителей административных ответчиков ФИО2, ФИО3,

представителя заинтересованного лица ФИО4,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО5 об оспаривании:

- постановления Правительства Пермского края от 30 декабря 2022 года № 1175-п «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 «Об утверждении генерального плана города Перми» в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ** к функциональным зонам: зона сельскохозяйственного использования (230); зона организации и контроля доступа к элементам природно-рекреационного каркаса (312);

- решения Пермской городской Думы от 26 января 2010 года № 16 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ** к территориальной зоне: зона рекреационно-ландшафтных территорий (Р-2),

установил:

решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 утверждены Правила землепользования и застройки города Перми.

Первоначальный текст документа опубликован в издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь», № 48, 10 июля 2007 года. 

Решением Пермской городской Думы от 26 января 2010 года № 16 внесены изменения в решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми», в том числе глава 15 «Градостроительные регламенты в части видов и параметров разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства» изложена в новой редакции, карта градостроительного регламента территории города Перми изложена в новой редакции.

Текст документа опубликован в издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь», № 8, 09 февраля 2010 года.

Решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 утвержден Генеральный план города Перми.

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь», № 101, 31 декабря 2010 года, «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь», № 5, 28 января 2011 года (уточнение).

Постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2022 года № 1175-п внесены изменения в решение Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 «Об утверждении Генерального плана города Перми».

Постановление размещено на официальном сайте Правительства Пермского края http://gov.permkrai.ru 30 декабря 2022 года.

ФИО5 обратилась в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением (с учетом окончательной редакции уточненных требований от 21 марта 2025 года л.д. 37-40 том 4) об оспаривании:

- постановления Правительства Пермского края от 30 декабря 2022 года № 1175-п «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 «Об утверждении генерального плана города Перми» в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ** к функциональным зонам: зона сельскохозяйственного использования (230); зона организации и контроля доступа к элементам природно-рекреационного каркаса (312);

- решения Пермской городской Думы от 26 января 2010 года № 16 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ** к территориальной зоне: зона рекреационно-ландшафтных территорий (Р-2).

В обоснование заявленных требований указано, что административный истец является собственником земельного участка площадью 1208 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование для сельскохозяйственного производства, с кадастровым номером **, расположенного по адресу: 

<

...> земельный участок 63 и расположенного на данном земельном участке жилого дома с кадастровым номером **, право собственности на который признано на основании апелляционного определения Пермского краевого суда от 23 мая 2024 года по делу № 33-4315/2024 (2-114/2023). Земельный участок на момент утверждения Правил землепользования и застройки № 143 в 2007 году был включен в границы территориальной зоны «застройка индивидуальными жилыми домами (Ж-3)». Оспариваемым решением Пермской городской Думы от 26 января 2010 года № 16 названная территориальная зона в отношении спорного земельного участка изменена на территориальную зону «зона рекреационно-ландшафтных территорий (Р-2)». Полагает, что при принятии оспариваемых нормативных правовых актов административному ответчику следовало руководствоваться положениями ранее действовавшего Генерального плана от 2004 года, фактическим землепользованием и Правилами землепользования и застройки в редакции 2007 года. Считает, что оспариваемые нормативные правовые акты были приняты произвольно, необоснованно, без объективного и разумного обоснования, что противоречит положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации и нарушает права и законные интересы административного истца, поскольку препятствуют использовать земельный участок в соответствии с видом разрешенного использования «индивидуальное жилищное строительство», которое избрано предыдущим собственником земельного участка в 2009 году при начале строительства жилого дома.

Административный истец ФИО5 извещена о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, в суд не явилась, просила о рассмотрении дела в свое отсутствие.

Представитель административного истца ФИО1 в судебном заседании настаивал на удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в уточненном административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Пермской городской Думы ФИО2 в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований, поддержала доводы, изложенные в письменных возражениях.

Представитель административного ответчика Правительства Пермского края, заинтересованного лица Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края ФИО3 в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований, поддержала доводы, изложенные в письменных возражениях.

Представитель заинтересованных лиц администрации города Перми, Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми ФИО4 в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований, поддержала доводы, изложенные в письменных возражениях.

Суд, исследовав материалы административного дела, заслушав лиц, принимавших участие в судебном заседании, заключение прокурора, полагавшего требования административного искового заявления не подлежащими удовлетворению, приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Согласно статье 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные названным Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии со статьей 2 Устава города Перми (принят решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года № 150, зарегистрирован в Управлении Минюста России по Пермскому краю 23 сентября 2015 года № RU903030002015002), Город Пермь является муниципальным образованием – Пермским городским округом, в границах которого осуществляется местное самоуправление. Наименования Пермский городской округ и город Пермь равнозначны.

В структуру органов местного самоуправления города Перми Пермского края входит Пермская городская Дума – представительный орган городского округа (статьи 36, 37 Устава города Перми).

Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Пермского края, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Перми (часть 1 статьи 56 Устава города Перми).

До 01 января 2021 года к компетенции городской Думы относилось утверждение генерального плана города Перми и внесение в него изменений, а также утверждение Правил землепользования и застройки и внесение в них изменений (пункты 6, 7 статьи 38 Устава, в редакции от 24 сентября 2019 года № 203), после 01 января 2021 года указанные полномочия в соответствии с Законом Пермского края от 07 декабря 2020 года № 603-ПК «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края «О градостроительной деятельности в Пермском крае» переданы Правительству Пермского края.

Статьей 28 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. При этом на публичные слушания должны выноситься проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

Процедура подготовки и утверждения генерального плана, внесения изменений в генеральный план регламентированы статьями 9, 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 утвержден генеральный план города Перми. Решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 утверждены Правила землепользования и застройки города Перми.

Решением Пермской городской Думы от 26 января 2010 года № 16 внесены изменения в решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми», в том числе глава 15 «Градостроительные регламенты в части видов и параметров разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства» изложена в новой редакции, карта градостроительного регламента территории города Перми изложена в новой редакции. В соответствии с указанными изменениями в отношении земельного участка с кадастровым номером ** установлена территориальная зона Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий).

Проект решения № 205 обсуждался на публичных слушаниях в соответствии с постановлением Главы города Перми от 06 сентября 2010 года № 163 «О назначении публичных слушаний по проекту генерального плана города Перми». Оповещение о начале публичных слушаний было опубликовано на официальном сайте муниципального образования город Пермь в информационно-телекоммуникационной сети Интернет 10 сентября 2010 года. Публичные слушания по проекту Решения № 205 проведены в период с 10 сентября 2010 года по 20 октября 2010 года. По результатам публичных слушаний 22 октября 2010 года подготовлено соответствующее заключение.

С учетом результатов публичных слушаний проект Решения № 205 направлен Главе города Перми. Администрацией города Перми принято постановление от 18 ноября 2010 года № 788 «О согласии с проектом генерального плана города Перми и направлении его в Пермскую городскую Думу». На проект Решения № 205 получены заключения управления экспертизы и аналитики аппарата Думы от 09 декабря 2010 года, контрольно-счетной палаты города Перми от 10 декабря 2010 года. 13 декабря 2010 года комитетом Думы по вопросам градостроительства, планирования и развития территории города Перми принято решение № 24 «Об утверждении Генерального плана города Перми», которым рекомендовано Пермской городской Думе рассмотреть и принять проект решения «Об утверждении Генерального плана города Перми» с учетом ряда поправок редакционного характера.

Решением Пермской городской Думы, принятым на 59 заседании Пермской городской Думы 4 созыва 17 декабря 2010 года, утвержден генеральный план города Перми. Результаты голосования по проекту Решения отражены в протоколе заседания Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года.

На основании приказа Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края от 24 июня 2022 года № 31-02-1-4-1156 «О направлении проекта изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205, для организации и проведения общественных обсуждений или публичных слушаний» постановлением Главы города Перми от 21 июля 2022 года № 120 назначены публичные слушания по рассмотрению проекта о внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205.

Постановление Главы города Перми от 21 июля 2022 года № 120 опубликовано в печатном издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования города Пермь» от 26 июля 2022 года № 54 и на официальном сайте муниципального образования 26 июля 2022 года.

Проект с информационными материалами к нему, направленные Министерством по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края для назначения публичных слушаний, размещены 02 августа 2022 года на официальном сайте муниципального образования.

Собрания участников публичных слушаний по рассмотрению проекта изменений в Генеральный план города Перми состоялись в администрациях районов города Перми с 04 августа 2022 года по 11 августа 2022 года.

С учетом результатов публичных слушаний было подготовлено Заключение от 22 августа 2022 года о результатах публичных слушаний, которое опубликовано в печатном издании «Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь» от 23 августа 2022 года № 62 и на официальном сайте муниципального образования 23 августа 2022 года.

В соответствии с пунктом 2.1.1 Регламента Правительства Пермского края, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 20 февраля 2018 года № 74-п Правительство в рамках своих полномочий на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации и Пермского края издает постановления и распоряжения.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 2 Закона № 603-ПК, пункту 2.15 Порядка подготовки Генерального плана, постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2022 года № 1175-п утверждены изменения в Генеральный план города Перми.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Соблюдение порядка принятия Решения Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 подтверждается представленными в материалы дела проектом решения Думы, внесенным в Думу и приложенными к нему документами: в том числе заключением управления экспертизы и аналитики аппарата Думы на проект Решения № 143 от 18 июня 2007 года № 01-01-03-404, заключением Контрольно-счетной палаты города Перми от 19 июня 2007 года № 506, решением комитета Думы по вопросам градостроительства, планирования и развития территории города, комитета по городскому хозяйству и муниципальной собственности, комитета по местному самоуправлению от 21 июня 2007 года № 1, протоколом заседания Думы от 26 июня 2007 года № 6, результаты публичных слушаний.

Также из материалов дела следует, что по проекту Решения Пермской городской Думы от 26 января 2010 года № 16 в установленном законом порядке проведены публичные слушания. Проект Решения № 16 поступил в Думу 31 декабря 2009 года, к проекту были приложены пояснительная записка, лист рассылки, заключение комиссии по землепользованию и застройке города Перми от 30 декабря 2009 года, документы о проведении публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности, на проект Решения № 16 получены заключение управления экспертизы и аналитики аппарата Думы, Контрольно-счетной палаты города Перми. 20 января 2010 года комитетом Думы по вопросам градостроительства, планирования и развития территории города принято решение «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми», которым Думе рекомендовано рассмотреть и принять проект решения. Решение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми принято на заседании Думы 26 января 2010 года.

Изложенное свидетельствует о том, что решение Пермской городской Думы от 26 января 2010 года № 16 «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми», решение Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 «Об утверждении генерального плана города Перми», постановление Правительства Пермского края от 30 декабря 2022 года № 1175-п «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 «Об утверждении генерального плана города Перми» приняты в пределах полномочий Пермской городской Думы, Правительства Пермского края с соблюдением требований к форме нормативных правовых актов, порядку принятия и введения в действие, официально опубликованы для всеобщего сведения. По указанным основаниям административным истцом названные нормативные правовые акты не оспариваются.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части восьмой указанной статьи, в полном объеме.

В соответствии с частью 8 названной нормы при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность – это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. 

В соответствии с частью 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон рекреационного назначения включаются зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Согласно пункту 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

Из материалов дела следует, что земельный участок с кадастровым номером ** площадью 1208 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: «для сельскохозяйственного производства, под земли сельскохозяйственного использования» поставлен на государственный кадастровый учет 27 июня 2008 года, передан в собственность административному истцу на основании договора купли-продажи земельного участка от 12 марта 2020 года. Право собственности административного истца на указанный земельный участок зарегистрировано 13 марта 2020 года.

Спорный земельный участок образован из земельного участка с кадастровым номером ** (единое землепользование) площадью 19167,29 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: «под земли сельскохозяйственного использования», который был предоставлен СПК «Мотовилихинский» на основании приказа Управления земельных отношений администрации города Перми от 29 октября 2007 года № 2483-з (л.д. 2-6 том 4).

Согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости на земельном участке с кадастровым номером ** расположен жилой дом площадью 183,8 кв.м кадастровый номер **, принадлежащий на праве собственности ФИО5 на основании апелляционного определения от 23 мая 2024 года № 33-4315/2024 (2-114/2023).

Согласно Генеральному плану города Перми, утвержденному решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205, территория, в границах которой расположен земельный участок с кадастровым номером **, находилась в функциональной зоне рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р).

Формирование и развитие ТСП-Р (зон рекреационных и специальных объектов) должно направляться следующими целевыми установками – созданием правовых, административных и экономических условий для: сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования и в целях проведения досуга населением; сохранения и развития специальных парков – зоопарка, ботанических садов, размещения кладбищ и мемориальных парков, их сохранения и предотвращения занятия данного вида функциональных зон другими видами деятельности; обеспечение возможности размещения открытых плоскостных физкультурно-спортивных сооружений - открытых спортивных, физкультурных и досуговых площадок, полей, конькобежных дорожек, лыжных и горнолыжных трасс, гольф-парков и других, используемых в летнее и зимнее время года как индивидуально, так и для организованных занятий всех категорий населения; сочетания перечисленных видов объектов только при условии соблюдения требований технических регламентов и санитарных требований.

Решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 «Об утверждении генерального плана города Перми» в редакции постановления Правительства Пермского края от 30 декабря 2022 года № 1175-п в отношении территории, в границах которой расположен земельный участок с кадастровым номером ** установлены функциональные зоны:

- зона сельскохозяйственного использования (230) (включает в себя зоны природно-рекреационных территорий (200)), 

- зона организации и контроля доступа к элементам природно-рекреационного каркаса (312) (включает в себя зоны влияния структурообразующих инфраструктурных и природных объектов (300), зону взаимного влияния природных и антропогенных ландшафтов (310)).

Согласно пункту 2.3.7 Генерального плана в актуальной редакции «Зона сельскохозяйственного использования (230)» представлена территориями, предназначенными для деятельности, связанной с выращиванием сельскохозяйственной продукции открытым и закрытым способами (теплицы, в том числе многоуровневые), для размещения объектов хранения и переработки сельскохозяйственной продукции.

Названная зона является одним из видов функциональных зон природно-рекреационного каркаса (пункт 2.3.4 Генерального плана).

В свою очередь зоны природно-рекреационных территорий предназначены для установления пределов роста территорий смешанного назначения, для защиты природных территорий и земель сельскохозяйственного использования путем предотвращения застройки ранее неосвоенных территорий, совокупностей земельных участков посредством предотвращения увеличения размеров и интенсивности использования участков в пределах зон природно-рекреационных территорий, занятых фрагментарной застройкой и (или) отдельными объектами капитального строительства различного назначения, в том числе возникшие в соответствии с действующим законодательством, кроме объектов социальной и рекреационной инфраструктур (пункт 2.1.1.1.2 Генерального плана).

«Зона организации и контроля доступа к элементам природного каркаса» выделена в целях формирования локальных соединяющих контактных зон перехода антропогенного ландшафта в природный, обеспечивающих размещение застройки невысокой плотности, организованный транспортно-пешеходный доступ, контроль уровня интенсивности рекреационных услуг и посещений элементов природно-рекреационного каркаса неограниченным кругом лиц. Формирование контактных зон предполагает отделение антропогенного ландшафта от природного ландшафта диффузными границами без четкого контура, которые обеспечиваются обустройством локальных общественных пространств с рекреационными функциями на границе территорий природно-рекреационного каркаса, благоустройством и параметрами застройки, обеспечивающими сохранение природного ландшафта в пределах зон территорий смешанного назначения. Зона данного вида формируется в пределах зон территорий смешанного назначения на расстоянии 200 метров от границ зон главных элементов природно-рекреационного каркаса, которые представлены городскими лесами, участками, полями территорий сельскохозяйственного использования, не занятыми объектами капитального строительства, набережной реки Камы, долинами рек Мулянки, Ивы, Большой Мотовилихи, Гайвы, ФИО6, ФИО7. Развитие территорий зоны организации и контроля доступа к элементам природно-рекреационного каркаса определяется условиями: обеспечения населения города условиями транспортно-пешеходной доступности природных объектов, местами активного и пассивного отдыха; размещения на территории элементов рекреационной инфраструктуры, соответствующих среднему и низкому уровням интенсивности рекреационной нагрузки на земельных участках в пределах зон территорий смешанного назначения; сохранения незастроенных частей земельных участков, являющихся элементами природно-рекреационного каркаса, и обеспечения к ним общего доступа (пункт 2.4.3.2 Генерального плана).

Развитие данных территорий нацелено: на сохранение и использование существующего природного ландшафта и создание экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранение и воспроизводство лесов, обеспечение их рационального использования и в целях проведения досуга; на развитие существующей и вновь создаваемой социальной инфраструктуры, интегрированной в природный ландшафт (пункт 2.3.6.1 Генерального плана).

Согласно пункту 2.3.6.3 Генерального плана режим использования частей территорий общественной и рекреационной инфраструктур, в пределах которых расположена фрагментарная жилая и нежилая застройка, в том числе выделенная в результате преобразования, разделения специализированных территорий на отдельные имущественные комплексы, определяется сохранением сложившегося уровня интенсивности использования территории, реконструкцией объектов в соответствии с установленными с учетом фактического использования земельных участков градостроительными регламентами.

Пунктом 2.1.3.1 Генерального плана установлено, что увеличение площади зон территорий смешанного назначения застроенных и незастроенных, планируемых к реновации и (или) размещению новой застройки на земельных участках, свободных от застройки, - зон территорий смешанного назначения – не допускается.

Согласно пункту 2.1.3.2 Генерального плана сокращение площади зон природно-рекреационных территорий не допускается, допускается увеличение площади данных территорий за счет сокращения территорий смешанного назначения.

Таким образом, генеральным планом города Перми определено, что зоны застраиваемых территорий (территории смешанного назначения) ограничены в росте, в том числе путем установления зон природно-рекреационных территорий.

Положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплен принцип первичности Генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки. Действующим законодательством установлена необходимость при изменении правил землепользования и застройки соблюдать функциональное зонирование, установленное генеральным планом.

Согласно положениям статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

В соответствии со статьей 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного Кодекса), генеральным планом муниципального округа, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; определенных указанным Кодексом территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках; историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.

В соответствии с решением Пермской городской Думы от № 16 «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми» в отношении принадлежащего административному истцу земельного участка установлена территориальная зона рекреационно-ландшафтных территорий (Р-2).

Зона рекреационно-ландшафтных территорий Р-2 выделена для обеспечения правовых условий сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования.

Основные виды разрешенного использования: поля для гольфа или конных прогулок (5.5), площадки для занятий спортом (5.1.3), пляжи, объекты наружного противопожарного водоснабжения (пожарные резервуары, водоемы, пирсы и прочие).

Вспомогательные виды разрешенного использования: служебные гаражи (4.9), коммунальное обслуживание (3.1).

Условно разрешенные виды использования: санаторная деятельность (9.2.1), природно-познавательный туризм (5.2), гостиничное обслуживание (4.7), туристическое обслуживание (5.2.1), спорт (5.1), водный спорт (5.1.5), обеспечение внутреннего правопорядка (8.3), благоустройство территории (12.0.2), общественное питание (4.6), религиозное использование (3.7), коммунальное обслуживание (3.1), ремонт автомобилей (4.9.1.4), обеспечение деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (3.9.1), дошкольное, начальное и среднее общее образование (3.5.1).

Таким образом, территориальная зона Р-2 в отношении земельного участка с кадастровым номером ** в полной мере соответствует функциональному зонированию определенному Генеральным планом города Перми, как в редакции 2010 года, так и в актуальной редакции. Градостроительное зонирование земельного участка согласуется с функциональным зонированием, определенным генеральным планом города Перми.

Доводы административного истца о том, что функциональное зонирование, градостроительное зонирование не учитывают фактически сложившееся землепользование, в связи с чем противоречат требованиям градостроительного законодательства суд находит несостоятельными в силу следующего.

Согласно правоустанавливающим документам, первоначальный земельный участок с кадастровым номером ** (единое землепользование), из которого образован спорный земельный участок с кадастровым номером ** был предоставлен в собственность СПК «Мотовилихинский» под земли сельскохозяйственного использования на основании приказа от 29 октября 2007 года № 2483-з Управления земельный отношений администрации города Перми. Одним из условий предоставления земельного участка явилось «не допускать на участке строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их капитального ремонта без получения разрешения на строительство в установленном порядке» (л.д. 3 том 4).

Вид разрешенного использования «для сельскохозяйственного производства» и первоначального земельного участка, и вновь образованного спорного земельного участка не изменялся, в том числе на момент приобретения земельного участка административным истцом в 2020 году.

При установленных в ходе судебного разбирательства обстоятельствах, суд приходит к выводу, что приведенное в Генеральном плане города Перми функциональное зонирование, а также градостроительное зонирование в отношении спорного земельного участка, не обладают признаками произвольности, необоснованности.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. При этом регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях благоприятных условий проживания.

Генеральным планом города Перми определено, что зоны застраиваемых территорий (территории смешанного назначения) ограничены в росте, в том числе путем установления зон природно-рекреационных территорий.

Указанное ограничение связано с необходимостью при подготовке генерального плана городского округа учитывать положения бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период, положений государственных, муниципальных программ, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, решений органов местного самоуправления, иных распорядителей средств соответствующих бюджетов (часть 5.2 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Вопреки позиции стороны административного истца спорная территория, как следует из материалов дела исторически не предполагала развитие жилого микрорайона, была предназначена под сельскохозяйственное использование. Таким образом, целью установления в том числе в отношении земельного участка административного истца функциональных зон природно-рекреационных территорий является и необходимость сохранения существующего природного ландшафта, недопустимость разрастания застройки указанной территории. Политика землепользования, нацеленная на сдерживание распространения удаленной периферийной застройки снижает уровень зависимости населения от транспортных перемещений, оказывает поддержку эффективности работы общественного транспорта и тем самым, в долгосрочной перспективе оказывает влияние на снижение экологического загрязнения городских территорий. Кроме того и ранее действующая редакция Генерального плана города Перми 2010 года не предусматривала развитие данной территории в направлении жилищного строительства.

Обстоятельства нахождения спорного земельного участка в территориальной зоне предусматривающей жилищное строительство в редакции Правил землепользования и застройки 2007 года не может свидетельствовать о произвольном характере внесения изменений в названный нормативный правовой акт в 2010 году. Напротив редакция Правил землепользования и застройки 2010 года свидетельствует о приведении их в соответствие с положениями Генерального плана, которым четко определен характер развития спорной территории без связи с жилищным строительством. Данный долгосрочный характер развития территории, заложенный в положениях Генерального плана 2010 года на протяжении десятка лет продолжает реализовываться и на день вынесения судебного акта.

Таким образом, признаки произвольности внесения изменений в оспариваемые нормативные правовые акты отсутствуют. Положения оспариваемого Генерального плана и Правил землепользования и застройки в полной мере соответствуют основным принципам законодательства о градостроительной деятельности, предусмотренным статьей 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации. На момент рассмотрения спорных правоотношений территориальное зонирование соответствует установленному функциональному зонированию.

Содержание апелляционного определения Пермского краевого суда при разрешении спорных правоотношений о признании права собственности ФИО5 на жилой дом, в том числе и относительно избранного предыдущим собственником порядка использования земельного участка для строительства жилого дома не входит в противоречие с изложенными выводами при рассмотрении настоящего дела.

Как указано выше реализация функционального зонирования природно-рекреационного каркаса (пункт 2.3.4 Генерального плана), одним из видов которого является «зона сельскохозяйственного использования», допускает и подразумевает наличие в ее пределах фрагментарной застройки в том числе объектами капитального строительства различного назначения, возникших в том числе в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, обстоятельства законности приобретения права собственности ФИО5 на жилой дом не исключают обоснованности функционального и территориального зонирования приведенного в оспариваемых нормативных правовых актах.

При этом следует отметить, что к моменту приобретения права собственности в 2020 году на земельный участок ФИО5 обладала информацией о функциональном и градостроительном зонировании территории на которой расположен спорный земельный участок.

Вопреки позиции стороны административного истца Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности. Действующее градостроительное законодательство не предусматривает обязанности для органов власти определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории. Территориальное же зонирование должно соответствовать установленным функциональным зонам.

Правовое регулирование градостроительной деятельности исходит не из абсолютного права правообладателя в части использования земельного участка, а направлено на обеспечение справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, при этом фактическое землепользование при осуществлении градостроительной деятельности не является приоритетным.

Административный истец вправе использовать земельный участок и жилой дом в соответствии с видом разрешенного использования, при этом возможные ограничения, в том числе в части обязанности соблюдения градостроительных регламентов, не свидетельствуют о нарушении прав административного истца (часть 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, часть 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, в ходе разрешения спорных правоотношений судом не установлены обстоятельства противоречия оспариваемых нормативных правовых актов закону, имеющему большую юридическую силу, административным истцом не представлено доказательств нарушения ее прав и законных интересов, в связи с чем правовых оснований для удовлетворения требований административного искового заявления не имеется.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

в удовлетворении административных исковых требований ФИО5 о признании недействующими:

- постановления Правительства Пермского края от 30 декабря 2022 года № 1175-п «О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года № 205 «Об утверждении генерального плана города Перми» в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ** к функциональным зонам: зона сельскохозяйственного использования (230); зона организации и контроля доступа к элементам природно-рекреационного каркаса (312);

- решения Пермской городской Думы от 26 января 2010 года № 16 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года № 143 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ** к территориальной зоне: зона рекреационно-ландшафтных территорий (Р-2) – отказать.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.

Судья /подпись/ 

Мотивированное решение составлено 04 апреля 2025 года.

Решение суда не вступило в законную силу.

Подлинный документ подшит в материалы административного дела Пермского краевого суда № 3а-50/2025 (3а-561/2024).