Дело № 3а-288/2025

22OS0000-01-2025-000459-87

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

23 октября 2025 года г. Барнаул

Алтайский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Гончаровой Ю.В.

при секретаре Степаненко Е.Н.,

с участием прокурора Дрожжиной К.А.,

административного истца Г, представителя административных истцов В, представителя административного ответчика О, представителей заинтересованных лиц З, Ч,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К, З, Г к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления,

у с т а н о в и л :

административные истцы К, З и Г обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения от 5 августа 2025 года просили признать недействующими приложение 4 «Карта функциональных зон» Генерального плана городского округа – города Барнаула Алтайского края, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года № 344 (далее –Генеральный план г.Барнаула), в части установления функциональной зоны кладбища в границах земельного участка с кадастровым номером ***, а также приложение 1 «Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории» Правил землепользования и застройки городского округа – города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года № 447 (далее – Правила землепользования г.Барнаула), в части установления территориальной зоны кладбища и мемориальных парков (СН-1) в границах указанного земельного участка. 

В обоснование административных исковых требований административные истцы ссылаются на то, что являются собственниками земельных участков, которые относятся к категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования – для сельскохозяйственного производства. Близкое расположение земельного участка, предназначенного для размещения кладбища, не позволяет им использовать свои участки по назначению, так как они будут находиться в санитарно-защитной зоне кладбища. Установление зон кладбища оспариваемыми нормативными правовыми актами противоречит требованиям градостроительного законодательства, а также статьи 8 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», статей 15, 16, Федерального закона «О погребении и похоронном деле», так как органом местного самоуправления не принималось решения о создании мест погребения на спорном земельном участке, кроме того, общая площадь Черницкого кладбища составляет более 40 га. Также не проведены гидрогеологические исследования, не установлены особенности рельефа, состав грунта, предельно допустимые нагрузки на окружающую среду, отсутствует положительное заключение экологической и санитарно-гигиенической экспертизы о возможности создания новых мест погребения. 

Административные истцы К, З в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом. 

Административный истец Г в судебном заседании просила удовлетворить заявленные требования, пояснила, что не знала об организации кладбища на земельном участке с кадастровым номером ***. Отметила, что расширение Черницкого кладбища не позволит ей производить застройку принадлежащего ей земельного участка малоэтажными жилыми домами в соответствии с видом разрешенного использования участка.

При рассмотрении дела представитель административных истцов В просил об удовлетворении заявленных требований в полном объеме по изложенным в письменных пояснениях доводах (л.д.116-119 т.1, л.д.171-172 т.3, л.д.1-13 т.4 т.3), пояснил, что установление данных функциональной и территориальной зон оспариваемыми нормативными правовыми актами делает невозможным административным истцам эксплуатировать принадлежащие им земельные участки, так как приобретать сельскохозяйственную продукцию, выращенную на участках, граничащих с кладбищем, никто не захочет. Представитель считал, что такое функциональное планирование и градостроительное зонирование в отношении земельного участка с кадастровым номером *** принято уполномоченными органами власти произвольно, без учета мнения жителей п.Черницк г.Барнаула, без обоснования выбора такого участка под организацию мест захоронения. Также представитель отметил, что данный земельный участок находится в санитарно-защитной зоне Черницкого кладбища, расположенного на земельных участках с кадастровыми ***, что значительно превышает установленный законодательный предел площади кладбища 40 га, что установлено частью 5 статьи 16 Закона «О погребении и похоронном деле», постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74 «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов». В Генеральном плане в обжалуемой части в нарушение прямого требования пункта 1 части 4 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации отсутствуют сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения кладбища, характеристики зон с особыми условиями использования территории, установление которых с учетом размера Черницкого кладбища более 103 га является обязательной. Представить также указал, что в таблице 1.10 Генерального плана г.Барнаула «Сведения о видах, назначении, наименованиях и основных характеристиках планируемых объектов местного значения в области ритуальных услуг» в строке 10 отмечена санитарно-защитная зона 100 м., что свидетельствует о злоупотреблении своими правами органами власти и игнорировании ими требований законодательства. Представитель считает, что отнесение земельного участка с кадастровым номером *** к зоне кладбища еще больше увеличивает площадь кладбища, при этом отсутствуют зоны моральной защиты, тем самым нарушаются права не только административных истцов, но и всех жителей пос.Черницк. 

Представитель административного ответчика Барнаульской городской Думы О в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменном отзыве на иск (л.д.52-53,199-200 т.2), в котором указано о соблюдении процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, на соответствие Правил землепользования г.Барнаула Генеральному плану г.Барнаула. Установление функциональной и территориальной зон в границах земельного участка с кадастровым номером *** обусловлено необходимостью увеличения мест захоронения, о чем обращалось внимание МБУ «Специализированная похоронная служба». Согласно карте комплексной оценки территории Генерального плана указанная территория относится к территории ограниченно благоприятной для градостроительного освоения с развитием просадочных грунтов (преимущественно I типа просадочности), также территория частично расположена в третьем поясе зоны санитарной охраны источника водоснабжения, что ограничивает возможность организации селитебной территории. Имеющийся рельеф местности полей между поселком Черницк и Черницким кладбищем имеет уклон в сторону лесного массива и кладбища, жилая застройка подтоплению не подтверждена. Градостроительное законодательство не содержит запрета на смежное расположение земель сельскохозяйственного назначения и земель, предназначенных для ритуальной деятельности. Также представитель отметила, что градостроительное законодательство не содержит указание на обязательный расчет санитарно-защитной зоны кладбища при функциональном планировании и градостроительном зонировании, ни Генеральным планом, ни Правилами застройки зона с особыми условиями использования территории кладбища не устанавливалась, так как этими нормативными документами не конкретизируется земельный участок, на котором должно быть размещено кладбище. А указание в таблице 1.10 Генерального плана «Сведения о видах, назначении, наименованиях и основных характеристиках планируемых объектов местного значения в области ритуальных услуг» в строке 10 на установление санитарно-защитных зон лишь указывает на необходимость их расчета соответствующим государственным органом на основе СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03, где также отмечен размер этой зоны, который нормативно установлен в зависимости от площади кладбища. 

Представитель заинтересованного лица администрации г.Барнаула З в судебном заседании также возражала против удовлетворения административных требований, о чем представила письменный отзыв (л.д.37-42 т.2). Отметила, что оспариваемыми нормативными правовыми актами не определяются конкретные земельные участки, предназначенные для размещения мест погребения. Так, земельный участок с кадастровым номером *** сформирован и поставлен на кадастровый учет в апреле 2022 года, передан в безвозмездное пользование для размещения кладбища, после что перешел в муниципальную собственность. Считала, что административные истцы выбрали неверный способ защиты права, так как соблюдение площади участка, выбор его конкретного места, его уклон, наличие санитарно-защитной зоны не относится к обстоятельствам, составляющим предмет доказывания по настоящему административному делу. Представитель также указала, что нормы статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 16 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» не нарушены, поскольку на этапе разработки и принятия генерального плана и правил землепользования, при утверждении оспариваемых функциональной и территориальной зон проведение гидрологических изысканий и получение положительного заключения экологической и санитарно-гигиенической экспертизы не требуется. 

Представитель заинтересованного лица комитета жилищно-коммунального хозяйства г.Барнаула Ч в судебном заседании просила в удовлетворении иска отказать по аналогичным доводам, изложенным в письменном отзыве (л.д.63-67 т.2). Отметила, что на земельном участке с кадастровым номером *** фактически захоронения стали производиться только с 1 августа 2022 года, данный земельный участок отделен от основной части Черницкого кладбища зелеными насаждениями. Запретов на расположение на спорном земельной участке мест захоронений, установленных частью 2 статьи 16 Федерального закона «О погребении и похоронном деле», не установлено, так как имеющийся рельеф местности полей между поселком Черницк и Черницким кладбищем не имеет уклон в сторону поселка, жилая застройка подтоплению не подтверждена, грунтовые воды на глубине до трех метров не обнаружены. В 2022 году на спорном участке проводились санитарно-эпидемиологические исследования на соответствие требованиям действующего законодательства. Установление санитарно-защитной зоны запланировано на 2026 год.

Заинтересованное лицо МБУ «Специализированная похоронная служба» г.Барнаула, будучи надлежащим образом извещенными о дате и месте рассмотрения дела, своего представителя в судебное заседание не направил, об отложении рассмотрения дела не просили.

При таких обстоятельствах, руководствуясь требованиями статей 150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.

Выслушав пояснения административного истца, представителей сторон и заинтересованных лиц, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора Дрожжиной К.А. об отсутствии оснований для признания недействующими в оспариваемых частях Генерального плана г.Барнаула и Правил землепользования г.Барнаула, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующему.

Решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года № 344 утвержден Генеральный план городского округа – города Барнаула Алтайского края. 

Согласно фрагменту Генерального плана г.Барнаула – Карта функциональных зон, а также информации комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула, земельный участок по адресу: 

<

адрес> с кадастровым номером *** находится в функциональной зоне кладбищ (л.д.62,65 т.1, л.д.55,56 т.2).

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года № 447 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края.

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования – карта с отображением границ территориальных зон и территорий, вышеуказанный спорный земельный участок находится в территориальной зоне – зоне кладбищ и мемориальных парков (СН-1) (л.д.57 т.2). 

В силу статьи 65 Правил землепользования г.Барнаула к основным видам разрешенного использования данной территориальной зоны отнесены коммунальное обслуживание, бытовое обслуживание, религиозное использование, обеспечение деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, историко-культурная деятельность, земельные участки (территории) общего пользования, улично-дорожная сеть, благоустройство территории, ритуальная деятельность. К условно разрешенным видам использования отнесены магазины, склады.

Земельный участок по адресу: 

<

адрес>., с кадастровым номером *** (далее – Спорный участок) сформирован на основании распоряжений Управления имущественных отношений Алтайского края от 25 марта 2020 года № 377, от 29 декабря 2021 года № 1877 (л.д.161-164 т.1), поставлен на кадастровый учет 29 марта 2022 года (л.д.132-135 т.1), 14 апреля 2022 года передан в безвозмездное пользование комитету жилищно-коммунального хозяйства г.Барнаула для размещения кладбища (л,д.165-167 т.1). Как следует из акта обследования от 29 сентября 2025 года, а также информации МБУ «Специализированноая похоронная служба» г.Барнаула фактически захоронения тел на данном участке начаты в августе 2022 года (л.д.68-71 т.2, л.д.237-239 т.3).

Также в судебном заседании установлено, что З с ДД.ММ.ГГ владеет на праве общей долевой собственности земельным участком, расположенным по адресу: 

<

адрес>, с кадастровым номером ***; К является с ДД.ММ.ГГ собственником земельного участка, расположенного по адресу: 

<

адрес>, с кадастровым номером ***; Г является с ДД.ММ.ГГ собственником земельного участка, расположенного по адресу: 

<

адрес>, с кадастровым номером ***. Участки относятся к категории земель населенных пунктов (л.д.12-22 т.1). При этом со Спорным земельным участком граничит только принадлежащий Г земельный участок, а участки З и К расположены на близком расстоянии (л.д.22 т.1, л.д.97 т.2). 

Поскольку предусмотренный статьей 65 Правил землепользования г.Барнаула регламент территориальной зоны кладбищ и мемориальных парков (СН-1) предусматривает организацию мести захоронений, от которых должна быть установлена санитарно-защитная зона, границы которой возможно будут затрагивать принадлежащие административным истцам земельные участки, следовательно, К, З и Г являются с учетом положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации надлежащими административными истцами по требованиям об оспаривании нормативных правовых актов в области градостроительства.

Так как Генеральный план г.Барнаула и Правила землепользования г.Барнаула являются нормативными правовыми актами, так как отвечают признакам нормативности, а именно содержат правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам землепользования и застройки на территории г.Барнаула Алтайского края, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Генеральный план г.Барнаула и Правила землепользования г.Барнаула приняты Барнаульской городской Думой в рамках полномочий, предусмотренных пунктом 8 части 2 статьи 40 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от 28 февраля 2018 года № 71. Порядок принятия данных нормативных правовых актов не нарушен, так как требования Устава муниципального образования - города Барнаула Алтайского края от 28 февраля 2018 года, Регламента Барнаульской городской Думы, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 02 июня 2017 года № 821, к составу, численности, кворуму и порядку принятия решений были соблюдены. Решения приняты по результатам публичных слушаний, официально опубликованы (обнародованы) в установленном порядке и внесены в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края. 

Кроме того, процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативных правовых актов не установлено. Так, вступившими в законную силу решениями Алтайского краевого суда от 24 декабря 2019 года по административному делу № 3а-745/2019 по административному иску К к Барнаульской городской Думе о признании не действующим в части решения от 30 августа 2019 года №344 «Об утверждении Генерального плана городского округа – города Барнаула Алтайского края» (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 июня 2020 года № 66а-180/2020), от 14 февраля 2020 года по административному делу №3а-2/2020 по административному иску К к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года № 344 «Об утверждении Генерального плана городского округа – города Барнаула», решения от 25 декабря 2019 года № 447 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа – города Барнаула») также не установлено нарушений порядка принятия нормативных правовых актов (л.д.212-228 т.1).

С учетом Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2017 года № 2604-О и Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 года № 30-П признание преюдициального значения судебного решения, будучи направленным на обеспечение стабильности и общеобязательности судебного решения, исключение возможного конфликта судебных актов, предполагает, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу в этом же или ином виде судопроизводства, если они имеют значение для разрешения данного дела. Тем самым, преюдициальность служит средством поддержания непротиворечивости судебных актов и обеспечивает действие принципа правовой определенности. 

Также суд учитывает, что стороной административных истцов не приведено доводов, свидетельствующих о нарушении процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов.

Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативных правовых актов положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В силу статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений (пункт 1); территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2); функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5); градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6).

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 1,2,4 статьи 30, частей 3,9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план городского округа является документом территориального планирования, обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как следует из системного анализа положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, который содержит долгосрочные ориентиры их развития.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. 

В соответствии со статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов); карту функциональных зон (часть 3). Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4). 

Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях, в том числе создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Согласно пунктам 2, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Из приведенных норм следует принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, перед правилами землепользования и застройки, которые должны соответствовать генеральному плану.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Таким образом, согласно положениям части 3 статьи 9, частям 9 и 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Как указывалось выше, Спорный земельный участок по адресу: 

<

адрес> с кадастровым номером *** находится в функциональной зоне кладбищ. При этом на момент утверждения 30 августа 2019 года эта зона имела отметку как планируемая, а в редакции от 25 декабря 2024 года зона отмечена как существующая (л.д.62,65 т.1, л.д.55,56 т.3).

Также в текстовой редакции Генерального плана (в редакции решения от 30 августа 2019 года № 344) в пункте 2.4 «Объекты специального назначения» под строкой 6 предусмотрено строительство (г.Барнаул, севернее пос.Черницк, зона кладбища) кладбища - 2 участка общей площадью 8,2 га, отмечена санитарно-защитная зона 100 м (л.д.186-187 т.3). В действующей редакции (от 25 декабря 2024 года) в пункте 1.10 «Сведения о видах, назначении, наименованиях и основных характеристиках планируемых объектов местного назначения в области ритуальных услуг» под строкой 3 предусмотрено кладбище (номер на карте планируемого размещения объекта 1.10.3), местоположение г.Барнаул, севернее пос.Черницк, площадь 7,5 га, планируемый срок ввода в эксплуатации 2024-2027, зоны с особыми условиями использования – санитарно-защитная зона 100 м. (СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03). Под строкой 1.10.4 также предусмотрено кладбище севернее пос.Черницк площадью 0.7 га, обозначенное на карте под номером 1.10.4 (л.д.109-110,188-189 т.3). На карте мест погребения – Фрагменте Генерального плана (в редакции от 25 декабря 2024 года) указано примерное расположение данных объектов под номерами 1.10.3 и 1.10.4 (л.д.108-111 т.2). 

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования – карта с отображением границ территориальных зон и территорий Правил земелепользования г.Барнаула, вышеуказанный спорный земельный участок находится в территориальной зоне – зоне кладбищ и мемориальных парков (СН-1) (л.д.62-63,64 т.1, л.д..57 т.2). 

Таким образом, установленная в Правилах землепользования г.Барнаула территориальная зона, в которой расположен Спорный земельный участок, полностью соответствует предусмотренной Генеральным планом г.Барнаула зоне функционального назначения.

Относительно доводов представителя административного истца о нарушении требований статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 12 января 1996 гола № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Санитарных правил и норм СанПиН 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 июня 2011 года № 84 (действовавших до 1 марта 2021 года), суд учитывает следующее. 

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Согласно пункту 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя, в том числе сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

Граждане имеют право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека (статья 8 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее - прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших. Места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение.

Решение о создании мест погребения принимается, в том числе, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, на территориях которых они создаются. Места погребения могут быть государственными, муниципальными (пункт 2 статьи 15 Федерального закона «О погребении и похоронном деле»).

В силу положений статьи 16 данного Федерального закона выбор земельного участка для размещения места погребения осуществляется в соответствии с правилами застройки города или иного поселения с учетом гидрогеологических характеристик, особенностей рельефа местности, состава грунтов, предельно допустимых экологических нагрузок на окружающую среду, а также в соответствии с санитарными правилами и нормами и должен обеспечивать неопределенно долгий срок существования места погребения.

Вновь создаваемые места погребения должны размещаться на расстоянии не менее 300 метров от границ селитебной территории.

Не разрешается устройство кладбищ на территориях: первого и второго поясов зоны санитарной охраны источника водоснабжения, минерального источника, первой зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны природного лечебного ресурса; с выходами на поверхность закарстованных, сильнотрещиноватых пород и в местах выклинивания водоносных горизонтов; на берегах озер, рек и других поверхностных водных объектов, используемых населением для хозяйственно-бытовых нужд, купания и культурно-оздоровительных целей; со стоянием грунтовых вод менее двух метров от поверхности земли при наиболее высоком их стоянии, а также на затапливаемых, подверженных оползням и обвалам, заболоченных.

Создание новых мест погребения, реконструкция действующих мест погребения возможны при наличии положительного заключения санитарно-гигиенической экспертизы (часть 3 статьи 16 Федерального закона «О погребении и похоронном деле»).

Предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Размер земельного участка для кладбища определяется с учетом количества жителей конкретного города или иного поселения, но не может превышать сорока гектаров (части 4,5 статьи 16 Федерального закона «О погребении и похоронном деле»). 

Действовавшими на момент установления оспариваемых функциональной и территориальной зоне Санитарными правилами и нормами СанПиН 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения», утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 июня 2011 года № 84, было предусмотрено, что они подлежат применению при размещении и эксплуатации кладбищ, являются обязательными для исполнения (далее - СанПиН 2.1.2882.11). Согласно пункту 2.1 данных СанПиН размещение кладбищ осуществляются в соответствии с законодательством в области градостроительной деятельности и санитарными правилами и нормативами.

Разделом II СанПиН 2.1.2882.11 были установлены гигиенические требования к размещению кладбищ, зданий, сооружений и помещений похоронного назначения, в частности к выбору земельного участка под размещение кладбища, который производится на основе санитарно-эпидемиологической оценки следующих факторов: санитарно-эпидемиологической обстановки; градостроительного назначения и ландшафтного зонирования территории; геологических, гидрогеологических и гидрогеохимических данных; почвенно-географических и способности почв и почвогрунтов к самоочищению; эрозионного потенциала и миграции загрязнений; транспортной доступности (пункт 2.3).

При этом участок, отводимый под кладбище, должен удовлетворять следующим требованиям: иметь уклон в сторону, противоположную населенному пункту, открытых водоемов, а также при использовании населением грунтовых вод для хозяйственно-питьевых и бытовых целей; не затопляться при паводках; иметь уровень стояния грунтовых вод не менее чем в двух метрах от поверхности земли при максимальном стоянии грунтовых вод. При уровне выше двух метров от поверхности земли участок может быть использован лишь для размещения кладбища для погребения после кремации; иметь сухую, пористую почву (супесчаную, песчаную) на глубине 1,5 м и ниже с влажностью почвы в пределах 6 - 18% (пункт 2.4).

Установлен запрет на размещение кладбища на территориях: первого и второго поясов зон санитарной охраны источников централизованного водоснабжения и минеральных источников; первой зоны санитарной охраны курортов; с выходом на поверхность закарстованных, сильнотрещиноватых пород и в местах выклинивания водоносных горизонтов; со стоянием грунтовых вод менее двух метров от поверхности земли при наиболее высоком их стоянии, а также на затапливаемых, подверженных оползням и обвалам, заболоченных; на берегах озер, рек и других открытых водоемов, используемых населением для хозяйственно-бытовых нужд, купания и культурно-оздоровительных целей (пункт 2.2).

Предусмотрены расстояния для размещения кладбища, в частности от жилых зданий, от водозаборных сооружений централизованного источника водоснабжения населения (пункт 2.5).

Также СанПиН 2.1.2882.11 устанавливало, что устройство кладбища осуществляется в соответствии с утвержденным в установленном порядке проектом, в котором необходимо предусмотрены: наличие водоупорного слоя для кладбищ традиционного типа; систему дренажа; обваловку территории; характер и площадь зеленых насаждений; организацию подъездных путей и автостоянок; планировочное решение зоны захоронений для всех типов кладбищ с разделением на участки, различающиеся по типу захоронений, при этом площадь мест захоронения должна быть не более 70% общей площади кладбища; разделение территории кладбища на функциональные зоны (входную, ритуальную, административно-хозяйственную, захоронений, зеленой защиты по периметру кладбища); канализование, водоснабжение, теплоэлектроснабжение, благоустройство территории (пункт 2.7).

В настоящее время аналогичные требования установлены в СанПиН 2.1.3684-21 «Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий» (введены в действие с 1 марта 2021 года).

В данном случае, как следует из пояснений представителей административного ответчика и заинтересованных лиц, Спорный участок отнесен к территории ограниченно благоприятной для градостроительного освоения с развитием просадочных грунтов. Согласно карте комплексной оценки территории Генерального плана указанная территория (преимущественно I типа просадочности), также территория частично расположена в третьем поясе зоны санитарной охраны источника водоснабжения (л.д.98-107 т.1). Данные сведения были известны органам местного самоуправления на этапе разработки и принятия генерального плана и правил землепользования, на момент установления оспариваемых функциональной и территориальной зон кладбища, так как данные исследования были заложены в основу ранее действующего Генерального плана городского округа – города Барнаула Алтайского края, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 26 февраля 2010 года № 245. Также был изучен рельеф местности, учтены виды использования и фактическое землепользование соседних земельных участков. При этом требования пункта 2 статьи 16 Федерального закона «О погребении и похоронном деле», запрещающие устройство кладбища на определенных территориях, не нарушены.

Кроме того, решением заместителя руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Российской Федерации от 30 декабря 2020 года № 241-РСЗЗ установлена санитарно-защитная зона площадки № 1 (Черницкого кладбища, расположенного по адресу: Алтайский край, г.Барнаул, 

<

...>, площадью 96,7629 га, с кадастровыми номерами *** (л.д.21-31 т.1). Также в 2022 году проводились исследования площадки № 1 Черницкого кладбища (ранее действовавшего) и земельного участка с кадастровым номером ***, в том числе геолого-гидрогеологические, брались на лабораторные испытания почва, атмосферного воздуха (л.д.72-96 т.2). 

Данными исследованиями установлено, что рельеф кладбища умеренно ровный, с уклоном с северо-запада на северо-восток, направление грунтовых вод на участок расположения кладбища – на северо-запад. В 2022 году сделан вывод о том, что территория расположения кладбища по геофорфологическим, геологическим и гидрогеологическим показателям соответствует требованиям Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Минсельхозпродом Российской Федерации 4 декабря 1995 № 13-7-2/469), а также Ветеринарных правил перемещения, хранения, переработки и утилизации биологических отходов, утвержденных приказом Минсельхоза России от 26 октября 2020 года № 626. 

Таким образом, суд считает, что при утверждении Генеральным планом г.Барнаула функциональной зоны кладбища и утверждении Правилами землепользования г.Барнаула территориальной зоны кладбищ и мемориальных парков в границах земельного участка с кадастровым номером *** нормы законодательства не нарушены.

В связи с этим не имеет правого значения указание представителя административного истца о необходимости истребовать под кладбища земли лесного фонда. 

Довод представителя административного истца о том, что перед установлением оспариваемых зон документами территориального планирования и градостроительного зонирования необходимо принять решение об организации кладбища как объекта местного значения, определить его санитарно-защитную зону, по мнению суда, не основан на нормах градостроительного законодательства в виду следующего. 

Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе, путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации), создания объектов в местного значения на основании документации по планировке территории (пункт 3 части 1 статьи 26 указанного кодекса).

Нормами частей 5 и 6 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрена необходимость отображения в документах территориального планирования подлежащих созданию объектов местного значения.

Виды объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа в указанных в пункте 1 части 3 статьи 19 и пункте 1 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа, определяются законом субъекта Российской Федерации.

Места погребения, как объекты, необходимые для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, относятся к числу объектов местного значения.

Таким образом, планируемые на территории поселения объекты погребения подлежат отображению в генеральном плане. В силу части 6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов местного значения поселения, если размещение таких объектов не предусмотрено документами территориального планирования.

Из содержания вышеприведенных правовых норм в их совокупности и взаимосвязи следует, что созданию объекта местного значения предшествует принятие последовательных градостроительных решений в виде генерального плана поселения, правил землепользования и застройки поселения, проекта планировки территории, подготовки проектно-сметной документации создаваемого объекта.

В данном случае отображение на картах генерального плана местоположения проектируемого кладбища как объекта местного значения носит общий, планируемый (перспективный) характер.

Таким образом, буквальное толкование норм частей 1, 3 статьи 16 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» не позволяет прийти к выводу о необходимости проведения гидрогеологических изысканий и получения положительного заключения экологической и санитарно-гигиенической экспертизы на этапе разработки и принятия генерального плана и, соответственно, правил землепользования и планировки.

По смыслу взаимосвязанных норм частей 5, 6 статьи 26, части 6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, частей 1, 3 статьи 16 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» данная обязанность возникает при фактической организации кладбища.

Также не может являться основанием для удовлетворения заявленных административных требований указание представителя административного истца на нарушение законодательных требований при установлении Генеральным планом г.Барнаула санитарно-защитной зоны кладбища в размере 100 м., так как они основаны на неправильном толковании данного нормативного правового акта.

В действующей редакции Генерального плана г.Барнаула в пункте 1.10 «Сведения о видах, назначении, наименованиях и основных характеристиках планируемых объектов местного назначения в области ритуальных услуг» под строкой 3 предусмотрено кладбище (номер на карте планируемого размещения объекта 1.10.3), местоположение г.Барнаул, севернее пос.Черницк, площадь 7,5 га, планируемый срок ввода в эксплуатации 2024-2027, зоны с особыми условиями использования – санитарно-защитная зона 100 м. (СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03) (л.д.188-189 т.3). 

Данное указание полностью соответствует положениям пункта 1 части 4, пунктов 4 и 5 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана, в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения, а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения.

Согласно части 1 статьи 12 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Порядок установления, изменения, прекращения существования зон с особыми условиями использования территорий, урегулирован статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации и статьей 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». 

В соответствии с пунктом 1 Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года № 222, санитарно-защитные зоны устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека (далее - объекты), в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования.

В силу пункта 2.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74, организации, промышленные объекты и производства, группы промышленных объектов и сооружения, являющиеся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, необходимо отделять санитарно-защитными зонами от территории жилой застройки, ландшафтно-рекреационных зон, зон отдыха, территорий курортов, санаториев, домов отдыха, стационарных лечебно-профилактических учреждений, территорий садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков.

Размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы устанавливаются в соответствии с главой VII и приложениями 1 - 6 к данным санитарным правилам. 

Пункт 7.1.12 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 относит кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью 10 и менее га к IV классу санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов с санитарно-защитной зоной 100 метров.

В данном случае, как указывалось выше, в Генеральном плане г.Барнаула содержатся сведения о кладбище в г.Барнауле севернее пос.Черницк площадью 7,5 га. Поскольку для такого кладбища СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 установлена санитарно-защитная зона размером 100 м., эти сведения и были отражены в текстовой части Генерального плана г.Барнаула.

При этом суд соглашается с пояснениями представителя административного ответчика о том, что отражение такой характеристики не свидетельствует об установлении санитарно-защитной зоны кладбища. Этот вывод подтверждается также тем, что на карте комплексной оценки территории, содержащейся в материалах по обоснованию Генерального плана г.Барнаула в редакции от 30 августа 2019 года санитарно-защитные зоны Черницкого кладбища не отражены, так как они не были установлены в соответствующем порядке (л.д.201-206 т.1). 

В действующей редакции Генерального платна г.Барнаула отображена только санитарно-защитная зона площадки № 1 (Черницкого кладбища, расположенного по адресу: Алтайский край, г.Барнаул, 

<

...>, площадью 96,7629 га, с кадастровыми номерами ***, установленная решением заместителя руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Российской Федерации от 30 декабря 2020 года № 241-РСЗЗ (л.д.211 т.1).

В настоящий момент, как следует из пояснений представителя заинтересованного лица комитета жилищно-коммунального хозяйства г.Барнаула, только ведется работа по установлению санитарно-защитной зоны Черницкого кладбище, состоящего из трех земельных участков с кадастровыми номерами ***, общей площадью *** Установление этой зоны запланировано на 2026 год.

Ссылка представителя административного истца на то, что ранее в Генеральном плане г.Барнаула (в редакции решения от 30 августа 2019 года № 344) в пункте 2.4 «Объекты специального назначения» под строкой 6 предусматривалось строительство кладбища на 2 участках общей площадью 8,2 га, (г.Барнаул, севернее пос.Черницк, зона кладбища), и для этого объекта также предусматривалась санитарно-защитная зона 100 м., в настоящий момент не имеет значения для рассматриваемого административного дела, поскольку недействующая редакция Генерального плана г.Барнаула не затрагивает права административных истцов, поэтому предметом спора не является.

Как следует из пояснений стороны административного истца, нарушение прав административных истцов К, З и Г, а также неопределенного круга лиц, проживающих в пос.Черницк г.Барнаула, связывают с отнесением Спорного участка к функциональной и территориальной зоне кладбищ без подтверждения соблюдения санитарных, природоохранных и экологических требований к размещению мест погребения, предполагая возможность осуществления захоронений тел (останков) умерших на указанном участке.

Между тем, само по себе такое функциональное планирование и градостроительное зонирование, что является предметом оспаривания в рамках настоящего административного дела в рамках главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не регламентирует перечисленные вопросы, в том числе, вопрос о законности размера санитарно-защитной зоны площадки № 1 (Черницкого кладбища, расположенного по адресу: Алтайский край, г.Барнаул, 

<

...>, площадью 96,7629 га, с кадастровыми номерами ***, установленной решением заместителя руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Российской Федерации от 30 декабря 2020 года № 241-РСЗЗ, вопрос о возможности фактического осуществления захоронений на Спорном участке при условии превышения общей площади Черницкого кладбища допустимых 40 га, вопрос об организации зон моральной защиты между частями кладбища. 

Также суд учитывает, что позиция органа власти, уполномоченного в сфере разработки и утверждения документов территориального планирования и градостроительного зонирования в Алтайском крае, сводится к необходимости увеличения мест, связанных с захоронением умерших. Такое решение соотносится с принципом обеспечения баланса публичных и частных интересов, в том числе жителей населенного пункта, граничащего с данной территорией.

Административным ответчиком соблюден приоритет публичной цели устойчивого развития территории, с учетом долгосрочного планирования развития городского округа в целом, оспариваемые нормы не противоречат градостроительному законодательству, определение функциональной и территориальной зоны для спорных земельных участков произведено не произвольно, в рамках создания условий для устойчивого развития входящих в состав муниципального образования территорий на планируемый срок развития, на охрану окружающей среды и комфортных условий проживания граждан.

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование, как отмечалось выше, направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. 

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, граничащие с территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

При этом суд исходит из позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который отмечал, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года № 387-О, от 15 июля 2010 года № 931-О-О и от 25 февраля 2016 года № 242-О).

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются, в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 49, глава VIII Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельного участка и расположенного на нем недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

Таким образом, с учетом собранных доказательств в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного федерального и регионального законодательства, суд приходит к выводу о том, что предусмотренные частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации требования нормативных правовых актов соблюдены - принятые по вопросам градостроительной деятельности оспариваемые нормативные правовые акты содержат все подлежащие отображению сведения, не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административных истцов.

На основании вышеприведенных норм и установленных по административному делу обстоятельств административные исковые требования не подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

административные исковые требования К, З, Г о признании недействующими в части Генерального плана городского округа – города Барнаула Алтайского края, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года № 344, и Правил землепользования и застройки городского округа – города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года № 447, оставить без удовлетворения в полном объеме.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в мотивированном виде в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Судья Ю.В.Гончарова

Мотивированное решение принято 1 ноября 2025 года.