Дело № 12 – 215/2020

РЕШЕНИЕ

по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении

г. Рязань 27 июля 2020 года

Судья Советского районного суда г. Рязани Прошкина Г.А., при секретаре судебного заседания Брюнцовой М.А.,

с участием защитника лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, ФИО1 – ФИО2, действующего на основании доверенности, 

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда жалобу ФИО1 на постановление начальника главного управления контроля и противодействия коррупции Рязанской области № // от 14 мая 2020 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.29.3 КоАП РФ, 

УСТАНОВИЛ:

Постановлением начальника главного управления контроля и противодействия коррупции Рязанской области от 14 мая 2020 года ФИО1, как должностное лицо (директор) ГКУ Рязанской области «Дирекция дорог Рязанской области», признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.29.3 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 20000 руб.

ФИО1 обратился в Советский районный суд г. Рязани с жалобой, в которой просит постановление отменить, а производство по делу прекратить.

Посчитав возможным рассмотреть дело в отсутствии лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства и об его отложении не просившего, доказательств уважительности причин неявки не представлявшего, выслушав объяснения защитника, изучив доводы жалобы и исследовав материалы дела, прихожу к следующему. 

Согласно оспариваемому постановлению, основанием для привлечения директора ГКУ Рязанской области «Дирекция дорог Рязанской области» ФИО1 к административной ответственности по ч. 1 ст. 7.29.3 КоАП РФ послужило включение в утвержденный им 26 ноября 2019 года План-график закупок на 2019 год № (версия № ) начальной (максимальной) цены контрактов далее по тексту – НМЦК), в отношении которых обоснование не соответствовало требованиям, установленным законодательством Российской федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, при следующих обстоятельствах:

На основании информации, поступившей из УФАС России по Рязанской области 16 декабря 2019 года исх. № 6076, проведена плановая камеральная проверка в отношении ГКУ Рязанской области «Дирекция дорог Рязанской области» по определению и обоснованию НМЦК в отношении закупок от 6 декабря 2019 года №, №, № за 2019 год. 

В результате проверки выявлено, что в план-график закупок на 2019 год были включены позиции № 78 с идентификационным кодом закупки №, объектом закупки которой являлось «Выполнение подрядных работ по ремонту автомобильной дороги Ухолово-Богородицкое-Крещено Гаи на участке км 0+000-12+596 в Ухоловском районе Рязанской области» с НМЦК в размере 97657,3 тыс. руб. и № 79 с идентификационным номером закупки №, объектом закупки которой являлось «Выполнение подрядных работ по ремонту автомобильной дороги Сасово-Восход-Кадом (23+800-54+200) на участках км 25+700-27+300; км 27+400-27+600; км 28+600-29+500; км 30+400-33+000 в Кадомском районе Рязанской области»» с НМЦК в размере 49401,2 тыс. руб. 

В форме обоснования закупок по данным объектам в графе «наименование метода определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)» указан проектно-сметный метод, а фактическим основанием для определения НМЦК явился сводный сметный расчет, составленный по объемам рабочего проекта (ведомости на выполнение подрядных работ (ведомости дефектов и намечаемых работ)), при отсутствии документов, подтверждающих разработку иных разделов проектной документации.

Таким образом, определение и обоснование начальной (максимальной) цены контрактов по объектам закупки не было основано на утвержденной проектной документации. 

Кроме того, сметная стоимость работ по объектам закупки, указанная в сводном сметном расчете была скорректирована с помощью индекса дефлятора, расчет которого произведен посредством применения индексов цен производителей по виду экономической деятельности – строительство на 2019 год в размере 107,0%, 2020 год – 107,1%, разработанных Минэкономразвития России для прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период до 2024 года, а также индекса дефлятора с учетом продолжительности выполнения работ, индексов цен производителей, принятых на дату начала выполнения работ и действовавших в период выполнения работ 1,0648 и 1,053, соответственно.

Окончательная начальная (максимальная) цена контрактов по объектам закупки была определена по итогам корректировки посредством применения индекса дефлятора, непредусмотренного действующими нормами для выполнения работ по ремонту, в результате чего завышена.

Таковые обстоятельства были отражены в акте проверки № от 28 апреля 2020 года и протоколе об административном правонарушении № от 6 мая 2020 года.

В соответствии с Уставом ГКУ Рязанской области «Дирекция дорог Рязанской области», утв. совместным приказом Минимущества Рязанской области и Минтранспорта Рязанской области от 18 сентября 2018 года № 664-р/301, приказом Минтраспорта Рязанской области от 14 сентября 2018 года № 250-лс, табеля учета рабочего времени № 003К-000017 за период с 1 по 30 ноября 2019 года, директором ГКУ Рязанской области «Дирекция дорог Рязанской области» и лицом, утвердившим план-график закупок, являлся ФИО1

Действительно, ст. 2.4 КоАП РФ гласит, что должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, подлежит административной ответственности.

Так, ч. 1 ст. 7.29.3 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность должностных лиц в виде административного штрафа в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей за включение в план-график закупок начальной (максимальной) цены контракта, в том числе заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее по тексту - НМЦК), в отношении которой обоснование отсутствует или не соответствует требованиям, установленным законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок регулирует Федеральный закон от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту - Закон о контрактной системе) (ст. 72 Бюджетного кодекса РФ).

Согласно с ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту - Закон о контрактной системе) обоснованной признается закупка, осуществляемая в соответствии с положениями ст. ст. 19, 22 Закона.

Требованиями п. 4 ч. 1 ст. 22 Закона о контрактной системе установлено, что НМЦК определяется и обосновывается заказчиком посредством применения следующих методов: метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); нормативный метод; тарифный метод; проектно-сметный метод; затратный метод.

Соответствующее обоснование НМЦК на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства и методики ее определения должно содержаться в плане-графике, являющемся основанием для осуществления закупки (п.2 ч.3 ст. 21 Закона о контрактной системе).

Так, в силу п. 1 ч. 9 ст. 22 Закона о контрактной системе проектно-сметный метод заключается в определении НМЦК на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объекта капитального строительства на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ, утвержденными в соответствии с компетенцией федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно п. 6.1 «Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, подрядчиком, исполнителем)», утв. Приказом Минкомразвития России от 2 октября 2013 года № 567 (действовавших на момент возникновения спорных правоотношений), основанием для определения НМЦК на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, за исключением научно-методического руководства, технического и авторского надзора, является проектная документация (включающая сметную стоимость работ), разработанная и утвержденная в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу ч. 1 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

В разделе 3 Постановления Правительства России от 16 февраля 2008 года № 87 «О составе разделов проектной документации и требований к их содержанию» указан состав разделов проектной документации на линейные объекты капитального строительства и требования к их содержанию, в котором указано, что такая проектная документация должна состоять из 10 разделов.

На основании анализа данных норм, должностное лицо административного органа пришло к выводу (аналогичному разъяснениям Минэкономразвития России в письме от 06 мая 2016 № Д28-1277 «О применении проектно-сметного метода при определении и обосновании начальной (максимальной) цены контракта на ремонт и содержание автомобильных дорог»), о том, что поскольку проектно-сметный метод используется при определении начальной (максимальной) цены контракта в установленных законом случаях, а именно при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства и текущем ремонте зданий, строений, сооружений, помещений, а дорога является инженерным сооружением, при осуществлении закупки работ по ее ремонту возможно применить проектно-сметный метод, но исключительно при наличии проектно-сметной документации. В случае, если работы не требуют составления проектной документации и выполняются на основании нормативов, ведомостей дефектов и смет, заказчик не вправе применить проектно-сметный метод при определении и обосновании НМЦК по ремонту и содержанию автомобильных дорог, поскольку проектно-сметный метод применяется исключительно при наличии проектно-сметной документации.

Между тем, в ст. 48 Градостроительного кодекса РФ включена ч. 12.2, в которой указано, что в случае проведения капитального ремонта объектов капитального строительства, финансируемого с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществляется подготовка сметной документации на основании акта, утвержденного застройщиком или техническим заказчиком, содержащим перечень дефектов, и задания застройщика или технического заказчика на проектирование в зависимости от содержания работ, выполняемых при капитальном ремонте объектов капитального строительства. При этом застройщик по собственной инициативе вправе обеспечить подготовку иных разделов проектной документации. 

Согласно Постановлению Правительства России от 16 февраля 2008 года № 87 «О составе разделов проектной документации и требований к их содержанию», смета на строительство объектов капитального строительства должна содержать текстовую часть в составе пояснительной записки к сметной документации и саму сметную документацию, которая в свою очередь состоит из сводки затрат, сводного сметного расчета стоимости строительства, объективных и локальных сметных расчетов (смет), сметных расчетов на отдельные виды затрат.

Изменился с 1 января 2019 года и предмет экспертизы проектной документации, который в отношении ремонта объектов капитального строительства, производится исключительно в части проверки достоверности определения сметной стоимости (письмо Минстроя России от 21 февраля 2019 года № 6015-ОД/08 «По вопросу проверки достоверности определения сметной стоимости строительства»).

Минстрой России в письмах от 18 марта 2020 года № 8323-ОГ/09, от 18 марта 2020 года № 10116-ИФ/09 прямо указал, что основным методом определения НМЦК при осуществлении подрядных работ по инженерным изысканиям и по подготовке проектной документации является проектно-сметный метод расчета, выполняемый на основании сметных нормативов.

Если следовать аналогии, то применение для определения НМЦК проектно-сметного метода возможно на основании сметной документации и при отсутствии остальных частей проектной документации.

Правовая позиция относительно законности применения проектно-сметного метода при определении НМЦК при проведении электронного аукциона на право заключения государственного (муниципального) контракта на ремонт автомобильной дороги и при отсутствии иных частей проектной документации нашла свое отражение в практике УФАС России.

Акт камеральной плановой проверки в соответствующей части ГКУ Рязанской области «Дирекция дорог Рязанской области» в лице уполномоченных должностных лиц в установленном законом порядке, в том числе в судебном порядке не оспаривался, но данные доводы были изложены в возражениях на результаты проверки от 12 мая 2020 года и зафиксированы в объяснениях ФИО1 в протоколе об административном правонарушении.

Однако, в оспариваемом постановлении оценка данных доводов и анализ изменившейся нормативно-правовой базы, сложившейся судебной практики своего отражения не нашли, материалы камеральной проверки, в том числе непосредственно сметы, не запрошены, что делает невозможным осуществление этого и на стадии судебного разбирательства.

Напротив, УФАС России по Рязанской области по результатам внеплановой проверки в отношении закупки № от 6 декабря 2019 года, нарушений законодательства о контрактной системе не выявило, а в решении от 30 декабря 2019 года по жалобе ООО «КС-Строй» указало, что проектная документация на выполнение подрядных работ по ремонту автомобильной дороги, размещенная в Единой информационной системе, в виде сметной документации соответствует требованию п. 8 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе. В соответствии с данной нормой документация о закупке при осуществлении закупки работ по ремонту объекта капитального строительства должна содержать проектную документацию, за исключением случая, если подготовка проектной документации не требуется. Включение проектной документации в документацию о закупке в соответствии с настоящим пунктом является надлежащим исполнением требований закона.

Обосновывая свои выводы о недопустимости применения для определения НМЦК на ремонт автомобильных дорог индекса дефлятора по видам экономической деятельности, определенного Минэкономразвития России, должностное лицо административного органа исходило из того, что в соответствии с ч. 20 ст. 22 Закона о контрактной системы и Методических рекомендаций, применение такого индекса возможно лишь в рамках инвестиционных проектов, а текущий ремонт автомобильных дорог, не направленный на создание или увеличение стоимости государственного (муниципального) имущества (ст.6 Бюджетного кодекса РФ), таковым не является.

Между тем, в ст. 1 Федерального закона от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» указано, что инвестиционная деятельность – это вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта.

Согласно данному закону, капитальные вложения есть инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты как на новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.

Следовательно, законодатель оставил список элементов основного капитала открытым и бюджетное законодательство не содержит норм, позволяющих установить точный круг объектов государственных и муниципальных капитальных вложений, но такой термин раскрывается в нормативных актах, регламентирующих ведение бухгалтерского учета.

В соответствии с Положением по бухгалтерскому учету «Учет основных средств» ПБУ 6/01 (с изменениями от 18 мая 2002 года, 12 декабря 2005 года), предназначение объекта для использования в течение длительного времени, т.е. срока продолжительностью свыше 12 месяцев или обычного операционного цикла, если он превышает 12 месяцев, также признается условием для отнесения объекта к основным средствам (основному капиталу).

В письме Минрегиона России от 7 мая 2009 года № 13786-ИМ/08 «О рекомендациях по определению цены государственного или муниципального контракта» давались и до настоящего времени не отозваны рекомендации определения НМЦК с применением индексов пересчета, сообщаемых Минрегионом России, действовавших на момент объявления торгов, и индексов дефляторов, устанавливаемых Министерством экономического развития Российской Федерации, учитывающих инфляционные процессы, возникающие в процессе строительств, с учетом объемов работ, выполняемых в конкретном квартале, определенных в соответствии с проектом организации строительства (календарным планом работ).

Более того, уже в письмах от 1 февраля 2019 года № 2916-ИТ/09 от 15 июня 2020 года № 18442-ОГ/09 Минстрой России дал аналогичные разъяснения.

Акт камеральной плановой проверки в соответствующей части ГКУ Рязанской области «Дирекция дорог Рязанской области» в лице уполномоченных должностных лиц в установленном законом порядке, в том числе в судебном порядке не оспаривался, но данные доводы были изложены в возражениях на результаты проверки от 12 мая 2020 года и зафиксированы в объяснениях ФИО1 в протоколе об административном правонарушении.

Однако, в оспариваемом постановлении оценка данных доводов и анализ изменившейся нормативно-правовой базы, сложившейся судебной практики своего отражения также не нашли, материалы камеральной проверки, в том числе непосредственно сметы, не запрошены, что делает невозможным проверку правильности произведенного расчета на стадии судебного разбирательства.

Причем, ч.1 ст. 7.29.3 КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушение Закона о контрактной системе именно на стадии планирования закупки, напротив, за нарушения, допущенные уже при осуществлении закупок, ответственность установлена другими нормами КоАП РФ.

Как следует из материалов дела, к моменту проведения проверки ГКУ Рязанской области «Дирекция дорог Рязанской области» уже заключило государственные контракты № 113/12/1 от 30 декабря 2019 года, № 117/12/1 от 9 января 2020 года, № 125/12/1 от 27 января 2020 года на ремонт автомобильных дорог на соответствующих условиях, и УФАС России по Рязанской области нарушений при их заключении не выявил, во всяком случае доказательств обратного, в материалах дела не имеется.

Обоснованность применения к сложившимся правоотношениям при таком положении дела ст. 7.29.3 КоАП РФ в постановлении отсутствует.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 24.1 КоАП РФ).

В соответствии со ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат выяснению, в частности: лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые предусмотрена административная ответственность, а также виновность лица в совершении административного правонарушения.

Установление виновности предполагает доказывание вины лица в совершении противоправного действия (бездействия), то есть объективной стороны деяния.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, в соответствии с принципом презумпции невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ), при распределении бремени доказывания между государством в лице органов, уполномоченных на вынесение постановлений по делам об административных правонарушениях и лицом, привлекаемым к административной ответственности, следует учитывать, что данное лицо не обязано доказывать свою невиновность.

Такое распределение бремени доказывания возлагает на уполномоченные органы, при рассмотрении и разрешении дел об административных правонарушениях обязанность по соблюдению требований ст. ст. 24.1, 26.11 КоАП РФ и других статей данного Кодекса, направленных на обеспечение всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения всех обстоятельств и справедливого разрешения дел об административных правонарушениях.

В рассматриваемом случае выводы субъекта административной юрисдикции о наличии действиях ФИО1 события и квалифицирующих признаков состава инкриминируемого правонарушения содержат противоречия, которые не устранены.

С учетом вышеизложенного следует признать, что меры к всестороннему, полному и объективному рассмотрению дела не приняты, обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела не выяснены, что является существенным нарушением процессуальных требований, а потому постановление нельзя признать законным.

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

На основании вышеизложенного, руководствуясь ст. 30.7 КоАП РФ, судья 

РЕШИЛ:

Жалобу ФИО1 – удовлетворить частично.

Постановление начальника главного управления контроля и противодействия коррупции Рязанской области № // от 14 мая 2020 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.29.3 КоАП РФ – отменить, дело в отношении ФИО1 – направить на новое рассмотрение в Главное управление контроля и противодействия коррупции Рязанской области.

На решение может быть подана жалоба в Рязанский областной суд в течение десяти суток с момента вручения или получения его копии.

Судья (Подпись) Прошкина Г.А.