УИД 10RS0001-01-2023-000903-12

Дело №2а-64/2024

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

30 января 2024 г. г.Беломорск

Беломорский районный суд Республики Карелия в составе

председательствующего судьи 

Захаровой М.В., 

при секретаре судебного заседания 

ФИО1, 

с участием представителя административного ответчика 

прокурора Бобро В.А., 

представителя административного истца 

ФИО2, 

представителя заинтересованного лица 

ФИО3, 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Карелия к первому заместителю прокурора Республики Карелия Спиридонову СА, Прокуратуре Республики Карелия о признании незаконным решения первого заместителя прокурора Республики Карелия Спиридонова СА от 2 ноября 2023 г. об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки в отношении муниципального общеобразовательного учреждения Беломорского муниципального района «Беломорская средняя общеобразовательная школа № 1», 

установил:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Карелия (далее – Управление Роспотребнадзора по РК) обратилось с административным исковым заявлением к первому заместителю прокурора Республики Карелия Спиридонову С.А., прокуратуре Республики Карелия о признании незаконным решения первого заместителя прокурора Республики Карелия Спиридонова С.А. от 2 ноября 2023 г. об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки в отношении муниципального общеобразовательного учреждения Беломорского муниципального района «Беломорская средняя общеобразовательная школа № 1» (далее – МОУ БМР «Беломорская СОШ № 1»).

В обоснование заявленных требований контрольно-надзорный орган указал, что в связи с невозможностью на основании поступивших от контролируемого лица МОУ БМР «Беломорская СОШ № 1» сведений сделать вывод о полном исполнении предписания об устранении нарушения санитарно-эпидемиологических требований № 12 от 3 мая 2023 г. руководителем контрольно-надзорного органа на основании п. 5 ч. 1 ст. 57, ч. 2 ст. 90, ст. 95 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ) было принято решение от 31 октября 2023 г. о проведении внеплановой выездной проверки, которое вместе с иными документами было направлено на согласование в прокуратуру. Решением первого заместителя прокурора Республики Карелия Спиридонова С.А. от 2 ноября 2023 г. отказано в согласовании проведения контрольного (надзорного) мероприятия в связи с отсутствием основания для проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия (пп. 2 ч. 8 ст. 66 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ). Решение мотивировано ссылкой на п. 2 ч. 3 ст. 58 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ с указанием на невыполнение контрольным (надзорным) органом процедуры предварительной оценки достоверности документов посредством направления контролируемому лицу запросов и истребования письменных пояснений.

Управление Роспотребнадзора по РК полагает решение должностного лица незаконным, ссылаясь на п. 5 ч. 1 ст. 57, ч. 2 ст. 90, ст. 95 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ и указывая, что истечение срока исполнения предписания в отсутствие документов, подтверждающих устранение выявленных нарушений обязательных требований, является основанием для проведения контрольного (надзорного) мероприятия в виде внеплановой выездной проверки. Положения Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ не предусматривают применительно к ситуации неисполнения предписания право контрольного (надзорного) органа на истребование дополнительных документов и письменных пояснений (ст. 95). Предусмотренная ст. 58 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ процедура предварительной оценки достоверности сведений применяется исключительно к ситуации, когда сведения о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) поступают в контрольный (надзорный) орган из обращений граждан и организаций, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации. Данная процедура не применяется к ситуации не поступления от контролируемого лица ответа о полном исполнении предписания.

Более того, поскольку нарушения обязательных требований, выявленные при проведении выездной проверки и указанные в предписании от 3 мая 2023 г., были установлены посредством контрольных действий, в том числе экспертизы химического состава блюд, контрольный (надзорный) орган может установить факт исполнения либо неисполнения предписания только лишь посредством проведения контрольных действий, но никоим образом не в порядке ст. 58 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ посредством истребования документов и письменных пояснений.

Поскольку решение первого заместителя прокурора об отказе в согласовании внеплановой выездной проверки принято в отсутствие установленного законом основания, административный истец просит признать его незаконным.

Определением суда от 16 января 2024 г. к участию в деле в качестве административного соответчика в порядке части 2 статьи 221 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) привлечена Прокуратура Республики Карелия, в качестве заинтересованного лица привлечено муниципальное общеобразовательное учреждение Беломорского муниципального района «Беломорская средняя общеобразовательная школа № 1».

В судебном заседании представитель административного истца поддержала заявленные требования по изложенным в иске основаниям.

Административный ответчик первый заместитель прокурора Республики Карелия Спиридонов С.А. в судебное заседание не явился, надлежащим образом извещен о слушании дела, письменных возражений не представил.

Представитель административного ответчика Прокуратуры Республики Карелия – прокурор Бобро В.А. в судебном заседании против требований возражал, ссылаясь на законность принятого решения по доводам письменных возражений.

Представитель заинтересованного лица полагала решение прокурора законным, указала, что школа не представила полный пакет документов, подтверждающих исполнение предписания, поскольку была введена в заблуждение сотрудником контролирующего органа, которая дала ей устные разъяснения о том, что иные документы представлять не требуется. Не оспаривает, что не представила в контролирующий орган ряд документов, в том числе фактическое меню.

По протокольному определению суда на основании ст. 150, ч. 6 ст. 226 КАС РФ дело рассмотрено судом при данной явке. 

Исследовав материалы дела, заслушав явившихся лиц, суд приходит к следующему.

В соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (п. 1). Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (п. 2).

По смыслу ч. 1 ст. 218 КАС РФ иные лица, в том числе орган государственной власти, в полномочия которого входит осуществление контроля соблюдения обязательных требований, может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений органа государственной власти, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности, в том числе если принятое решение ограничило установленную законом компетенцию органа.

Обязательный досудебный порядок разрешения указанного административного спора законом не предусмотрен.

Установленный ч. 2 ст. 219 КАС РФ трехмесячный срок на предъявление в судебном порядке требований о признании решения прокурора от 2 ноября 2023 г. незаконным соблюден, иск подан 12 декабря 2023 г.

При рассмотрении административного дела об оспаривании решения органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет юридически значимые обстоятельства по делу в полном объеме (ч. 8 ст. 226 КАС РФ).

При рассмотрении административного дела об оспаривании решения органа государственной власти суд выясняет: соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (пп. 3, 4 ч. 9 ст. 226 КАС РФ). 

Обязанность доказывания указанных обстоятельств возлагается на орган государственной власти, принявший оспариваемое решение (ч. 11 ст. 226 КАС РФ).

Из содержания вышеприведенных норм права следует, что обязательным условием для удовлетворения судом требований о признании оспариваемого решения незаконным является установление его противоправности и одновременно нарушение либо ограничение данным решением установленных законом полномочий контрольного (надзорного) органа. 

По обстоятельствам настоящего дела контрольным (надзорным) органом оспаривается решение первого заместителя прокурора Республики Карелия Спиридонова С.А. в части незаконного основания его принятия (пп. 2 ч. 8 ст. 66 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ).

Полномочия Управления Роспотребнадзора по Республике Карелия на осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора), а соответственно, и на предъявление в суд настоящего иска, установлены ст.ст. 44 и 46 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», п.п. 4, 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. № 1100 «О федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре)».

Полномочия первого заместителя прокурора субъекта на принятие оспариваемого решения по вопросу согласования контрольного (надзорного) мероприятия установлены ч. 2 ст. 66 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ, абзацем 11 пп. «а» п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля», п. 2 Порядка согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденного Приказом Генпрокуратуры России от 27 марта 2009 г. № 93 «О реализации Федерального закона от 26 декабря 2008 г.№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»и по делу не оспариваются.

Порядок принятия оспариваемого решения, установленный п.п. 5 – 10 Порядка согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденного Приказом Генпрокуратуры России от 27 марта 2009 г. № 93, ст. 66 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ, судом проверен, признается соблюдённым и по делу также не оспаривается.

Проверив законность оспариваемого решения прокурора в части основания его принятия, суд приходит к следующему.

Как установлено судом и следует из материалов административного дела, 3 мая 2023 г. Управление Роспотребнадзора по РК выдало МОУ БМР «Беломорская СОШ № 1» предписание № 12 об устранении нарушений обязательных требований. 

Так, в ходе проведения плановой выездной проверки было выявлено три нарушения, отраженных в предписании:

1.В нарушение п. 8.1.4 СанПиН 2.3/2.4.3590-20 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации общественного питания населения» фактическое меню за период с 6 по 17 февраля 2023 г. не соответствовало основному меню по количеству блюд (в фактическое меню был включен только один прием пищи (завтрак), основное меню включало в себя два приема пищи (завтрак и обед)) (пункт 1 предписания).

2. В нарушение п. 8.1.2.3 СанПиН 2.3/2.4.3590-20 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации общественного питания населения» блюда из фактического меню (картофельная запеканка с отварным мясом, тушеная капуста, суп из овощей на мясном бульоне) не соответствовали основному меню по химическому составу (отклонение запеканки по сухим веществам от нормы на 14,49 % при допустимом пороге отклонении 5 %, отклонение тушеной капусты по сухим веществам от нормы на 9,24 % при допустимом пороге отклонении 5 %, отклонение супа по количеству углеводов 8,22 % при допустимом пороге отклонения5 %) (пункт 2 предписания).

3. Для приготовления пищи в нарушение п. 2.4.6.2 СП 2.4.3648-20 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи» использовалась алюминиевая посуда, в то время как посуда должна быть изготовлена из нержавеющей стали (пункт 3 предписания).

Нарушения обязательных требований, указанные в предписании, выявлены посредством контрольных действий, в том числе осмотра и экспертизы.

Срок устранения выявленных нарушений установлен контролируемому лицу по 5 октября 2023 г., об исполнении предписано сообщить в срок до 9 октября 2023 г. 

Предписание в установленном порядке не обжаловалось, незаконным не признано.

5 октября 2023 г. в Управление Роспотребнадзора по РК поступила информация МОУ БМР «Беломорская СОШ № 1» о мерах, принятых для устранения нарушений по предписанию № 12 от 3 мая 2023 г. 

В части пункта 1 предписания указано, что нарушение устранено, представлено «основное меню для возрастной категории 7-11 лет, прием пищи: завтрак», «основное меню для детей с 12 лет и старше, прием пищи: завтрак». Данное меню утверждено на 10 дней, а не на 14 дней, как это установлено п. 8.1.4 СанПиН 2.3/2.4.3590-20, содержит только один прием пищи: завтрак. Доказательств того обстоятельства, что фактическое питание детей соответствует утвержденному меню не представлено. Основное меню обеда не представлено. Фактическое меню не представлено. Раскладка по продуктам не представлена.

В части пункта 2 предписания указано, что информация принята к сведению. Каких-либо доказательств устранения нарушения, в частности приведения приготовляемых блюд в соответствие с расчетными данными в меню-раскладке по химическому составу, не представлено. 

В части пункта 3 предписания указано, что нарушение устранено частично, закуплена часть посуды из нержавеющей стали, к ответу приложено фото. Копия товарной накладной, в которой указано на материал, из которого изготовлена закупленная посуда, не представлена. Иных доказательств, подтверждающих устранение нарушения, не поступило. Контролируемое лицо подтвердило, что посуда поменяна не в полном объеме с учетом ограниченного финансирования. 

Получив ответ контролируемого лица и оценив состав представленных документов, контрольный (надзорный) орган пришел к выводу о том, что на основании данных документов невозможно сделать вывод об исполнении предписания, поскольку в части пункта 1 не представлено доказательств фактического питания детей в соответствии с утвержденным меню (фактическое меню, раскладка по продуктам, основное меню обеда и пр.), по пункту 2 предписания не поступили доказательства соответствия блюд утвержденному меню по химическому составу, в части пункта 3 предписания не представлены доказательства, как полной замены посуды, так и доказательства того, что закупленная посуда изготовлена именно из нержавеющей стали. 

Должностным лицом Управления Роспотребнадзора по РК в связи с неисполнением предписания подготовлено мотивированное представление от 11 октября 2023 г. о проведении контрольного (надзорного) мероприятия – внеплановой выездной проверки с указанием того обстоятельства, что оценить соответствие фактического меню утвержденному основному как по количеству приемов пищи, так и по химическому составу блюд, а также использование при приготовлении блюд посуды из нержавеющей стали, возможно только лишь посредством проведения контрольного (надзорного) мероприятия, поскольку требуется проведение контрольных действий, в том числе экспертизы (для оценки химического состава приготовляемых блюд, посредством сличения экспертом фактического меню и основного меню), истребования документов (в части материала закупленной посуды), а также присутствия должностного лица на подконтрольном объекте для оценки соответствия фактического меню основному по количеству приемов пищи, закупке посуды.

На основании мотивированного представления врио заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора по РК Г. 31 октября 2023 г. вынесено решение о проведении в отношении подконтрольного лица контрольного (надзорного) мероприятия – внеплановой выездной проверки на основании п. 5 ч. 1 ст. 57, ч. 2 ст. 90, ст. 95 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», а именно в связи с отсутствием возможности на основании представленных контролируемым лицом документов сделать вывод об исполнении предписания (не поступлением ответа о полном исполнении предписания).

Указанное решение о проведении проверки, а также иные документы (заявление о её согласовании, мотивированное представление должностного лица, выписка из ЕГРЮЛ, предписание, информация МОУ «Беломорская СОШ № 1» об исполнении предписания со всеми приложениями), направлены на согласование в Прокуратуру Республики Карелия.

2 ноября 2023 г. первым заместителем прокурора Республики Карелия Спиридоновым С.А. принято решение об отказе в согласовании контрольного (надзорного мероприятия) по основанию пп. 2 ч. 8 ст. 66 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ, а именно в связи отсутствием оснований для проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия. В данном решении указано на поступление от контролируемого лица информации об исполнении предписания. Решение мотивировано ссылкой на п. 2 ч. 3 ст. 58 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ с указанием на то, что органом контроля не были истребованы дополнительные пояснения и подтверждающие документы относительно исполнения предписания.

Из содержания и формулировки принятого прокурором решения следует, что контрольному (надзорному) органу вместо проведения контрольного (надзорного) мероприятия следует реализовать процедуру оценки достоверности поступившей информации (ст. 58 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ).

Таким образом, предметом проверки и оценки суда являются правоотношения, которые возникают в связи с неисполнением (частичным) исполнением предписания контрольного (надзорного) органа, а именно установление того обстоятельства, какие правомочия органа данные правоотношения порождают: либо принятие контрольным органом решения о проведении контрольного (надзорного) мероприятия, либо реализация контрольным органом процедуры, предусмотренной ст. 58 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ. 

Правоотношения по осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора) регламентируются Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. № 1100 «О федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре)». Полномочия прокурора по вопросу согласования контрольных (надзорных) мероприятий установлены Порядком согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденным Приказом Генпрокуратуры России от 27 марта 2009 г. № 93 «О реализации Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Применив указанные нормативно-правовые и подзаконные нормативные акты к спорным правоотношениям, суд признает оспариваемое решение прокурора незаконным.

Так, в силу п. 2 ст. 44 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предметом федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора) является, в том числе, соблюдение санитарно-эпидемиологических требований.

Положение о порядке осуществления федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора) утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. № 1100 (далее – Положение). Пунктом 3 указанного Положения определено, что предметом государственного контроля (надзора) является как соблюдение санитарно-эпидемиологических требований, так и исполнение решений, принимаемых по результатам контрольных (надзорных) мероприятий (пункт «д»). Выездная проверка проводится по месту нахождения (осуществления деятельности) контролируемого лица в целях оценки выполнения предписания Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека об устранении выявленных нарушений обязательных требований (п. 109 Положения). Выездная проверка проводится при наличии оснований, указанных в пунктах 1 - 6 части 1 статьи 57 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (пункт 110 Положения).

В силу п. 4ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ предметом государственного контроля (надзора), является, в том числе исполнение решений, принимаемых по результатам контрольных (надзорных) мероприятий.

Оценка соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований контрольными (надзорными) органами не может проводиться иными способами, кроме как посредством контрольных (надзорных) мероприятий (ч. 4 ст. 56 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ).

Согласно п. 5 ч. 1 ст. 57 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ основанием для проведения контрольных (надзорных) мероприятий может быть истечение срока исполнения решения контрольного (надзорного) органа об устранении выявленного нарушения обязательных требований - в случаях, установленных частью 1 статьи 95указанного Федерального закона.

Частями 1 и 2 ст. 95 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ определено, что по истечении срока исполнения контролируемым лицом предписания контрольный (надзорный) орган оценивает исполнение решения на основании представленных документов и сведений, полученной информации. Если указанные документы и сведения контролируемым лицом не представлены или на их основании либо на основании информации, полученной в рамках наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности), невозможно сделать вывод об исполнении решения, контрольный (надзорный) орган оценивает исполнение указанного решения путем проведения одного из контрольных (надзорных) мероприятий, предусмотренных пунктами 1 - 6 части 2 статьи 56 настоящего Федерального закона. В случае, если проводится оценка исполнения решения, принятого по итогам выездной проверки, допускается проведение выездной проверки. В случае, если по итогам проведения контрольного (надзорного) мероприятия контрольным (надзорным) органом будет установлено, что решение не исполнено или исполнено ненадлежащим образом, он вновь выдает контролируемому лицу предписание. 

Внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия проводятся, в том числе по основаниям, предусмотренным п. 5 ч. 1 ст. 57 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ (неисполнение предписания). В случае, если внеплановое контрольное (надзорное) мероприятие может быть проведено только после согласования с органами прокуратуры, указанное мероприятие проводится после такого согласования (ч. 3 ст. 66 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ). Аналогичная норма содержится в ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В день подписания решения о проведении внепланового контрольного (надзорного) мероприятия в целях согласования его проведения контрольный (надзорный) орган направляет в орган прокуратуры сведения о внеплановом контрольном (надзорном) мероприятии с приложением копии решения о проведении внепланового контрольного (надзорного) мероприятия и документов, которые содержат сведения, послужившие основанием для его проведения (ч. 5 ст. 66 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ).

По результатам рассмотрения сведений о внеплановом контрольном (надзорном) мероприятии и прилагаемых к ним документов не позднее чем в течение одного рабочего дня, следующего за днем их поступления, прокурором или его заместителем принимается решение о согласовании проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия или об отказе в согласовании его проведения (ч. 7 ст. 66 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ).

Под выездной проверкой понимается комплексное контрольное (надзорное) мероприятие, проводимое посредством взаимодействия с конкретным контролируемым лицом, владеющим производственными объектами и (или) использующим их, в целях оценки соблюдения таким лицом обязательных требований, а также оценки выполнения решений контрольного (надзорного) органа (ч. 1 ст. 73 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ).

Выездная проверка проводится в случае, если не представляется возможным удостовериться в полноте и достоверности сведений, которые содержатся в находящихся в распоряжении контрольного (надзорного) органа или в запрашиваемых им документах и объяснениях контролируемого лица (п. 1 ч. 3 ст. 73 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ).

Основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами. В случае, если основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания (п. 1 ч. 2, ч. 21 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ).

Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю (п. 2 ч. 3 ст. 12 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ).

По смыслу приведенных правовых норм в их системной взаимосвязи, не поступление в установленный срок от контролируемого лица ответа на предписание либо поступление документов, по итогам оценки которых контрольный (надзорный) орган не может сделать однозначный вывод об устранении выявленных нарушений обязательных требований, влечет императивную обязанность контрольного органа принять решение о проведении контрольного (надзорного) мероприятия, а не дискрецию в обозначенной части, как на то ссылается административный ответчик.

Вопреки доводам прокурора, диспозиция ст. 95 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗисключает право контрольного (надзорного) органа на истребование у контролируемого лица каких-либо иных документов, помимо тех, которые были представлены, поскольку проверка исполнения предписания в силу п. 4 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ является предметом государственного контроля (надзора), а следовательно, может быть реализована только посредством проведения контрольного (надзорного) мероприятия.

Выбор вида контрольного (надзорного) мероприятия поставлен в зависимость от предмета выявленных нарушений, а именно должен позволить совершить именно те контрольные действия, которые позволят оценить устранение выявленных нарушений обязательных требований.

По обстоятельствам же настоящего дела контролируемое лицо в установленный срок 9 октября 2023 г. сообщило в контрольный орган об исполнении пункта 1 предписания и приведении фактического меню в соответствии с утвержденным основным меню, однако каких-либо доказательств этому не представило (фактическое меню, раскладка по продуктам и пр.), в связи с чем проверить факт устранения нарушения возможно только посредством проведения контрольного действия в присутствии должностного лица на объекте. Доказательств устранения нарушения, указанного в п. 2 предписания (приведение химического состава блюд в соответствие с утвержденным меню) не поступило вообще. Более того, данное нарушение было выявлено по итогам проведения контрольного действия экспертизы в ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия», в связи с чем дать оценку устранению данного нарушения без проведения контрольного действия (соотнесение фактического и основного меню) не представляется возможным. Поскольку доказательств, подтверждающих факт закупки посуды именно из материала нержавеющей стали, а не из иного металла (пункт 3 предписания) в контрольный орган также не поступило, более того, контролируемое лицо подтверждает, что нарушение устранено частично в связи с отсутствием финансирования, оценить устранение данного нарушения без контрольного действия также невозможно.

Основания для отказа в согласовании проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия установлены ч. 8 ст. 66 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ, среди них: 1) отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия; 2) отсутствие оснований для проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия; 3) несоответствие вида внепланового контрольного (надзорного) мероприятия индикаторам риска нарушения обязательных требований; 4) несоблюдение требований, установленных настоящим Федеральным законом, к оформлению решения контрольного (надзорного) органа о проведении внепланового контрольного (надзорного) мероприятия; 5) проведение внепланового контрольного (надзорного) мероприятия, противоречащего федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации; 6) несоответствие предмета внепланового контрольного (надзорного) мероприятия полномочиям контрольного (надзорного) органа; 7) проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований в отношении одного объекта контроля несколькими контрольными (надзорными) органами.

Согласно разъяснениям пункта 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» осуществляя проверку решений, судам необходимо исходить из того, что при реализации государственных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (принцип законности) (статья 9 и часть 9 статьи 226 КАС РФ).

Решения являются законными, если они приняты на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий, в том числе, если нормативным правовым актом органу (лицу) предоставлено право или возможность осуществления полномочий тем или иным образом (усмотрение).

Поскольку решение прокурора по вопросу согласования контрольного (надзорного) мероприятия является индивидуальным актом применения права, такое решение имеет конкретное основание принятия. Таким образом, проверяя законность решения прокурора, суд проверяет, помимо полномочий органа и процессуального порядка вынесения, именно то основание, по которому решение было принято. Наличие иных оснований для принятия аналогичного решения не входит в предмет проверки законности конкретного акта применения права. 

Суд приходит к выводу о том, что решение прокурора, который отказал контрольному (надзорному) органу в согласовании проведения выездной проверки по основанию пп. 2 ч. 8 ст. 66 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ в связи с отсутствием оснований для её проведения, в то время как положения ст.ст. 57, 95 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ, ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ императивно устанавливают в качестве основания для принятия решения о проведении внеплановой выездной проверки только лишь факт поступления от контролируемого лица документов, анализ которых не позволяет сделать вывод об исполнении предписания, не соответствует положениям нормативно-правовых актов в сфере осуществления данного вида государственного контроля, а потому является незаконным и не подлежащим применению. Более того, принятое прокурором решение по своему содержанию ограничило установленную законом компетенцию контрольного (надзорного) органа и с учетом положений ч. 1 ст. 19.5, ст. 4.5 КоАП РФ исключило для контрольного (надзорного) органа процессуальную возможность возбудить дело об административном правонарушении и при установлении признаков состава правонарушения привлечь виновное лицо к административной ответственности.

Статья 58 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ, положениями которой прокурор обосновал свое решение, к спорным правоотношениям по неисполнению предписания не применима. Гипотеза указанной правовой нормы устанавливает в качестве основания проведения контрольным (надзорным) органом «процедуры оценки достоверности поступивших в контрольный орган сведений» факт поступления в данный орган обращений (заявлений) граждан и организаций, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации, а также выявление сведений о причинении вреда либо угрозе причинения вреда при проведении контрольных (надзорных) мероприятий. Данная статья не регламентирует правоотношения по взаимодействию контрольного (надзорного) органа с контролируемым лицом в ситуации неисполнения предписания. Указанные правоотношения в части компетенции контролирующего органа регламентированы ст. 95 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ, положения которой прокурор не применил при вынесении оспариваемого решения.

Доводы заинтересованного лица о том, что неполный состав документов об исполнении предписания был представлен в связи с устными разъяснениями сотрудника контролирующего органа, суд отклоняет. Положения ст. 94 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ не предусматривают процедуру дачи контролируемому лицу устных разъяснений относительно способа и порядка разъяснения решения контрольного (надзорного) органа. За письменными разъяснениями контролируемое лицо не обращалось. Более того, исполнение предписания является обязанностью руководителя контролируемого лица, в связи с чем указанное лицо в случае сомнений относительно состава документов вправе было обратиться также и за юридической помощью. 

Иных требований, помимо признания оспариваемого решения незаконным, административный истец не заявляет. С учетом разъяснений пункта 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», а также принимая во внимание, что контрольный (надзорный) орган в тексте административного иска указал на истечение срока давности привлечения контролируемого лица к ответственности за неисполнение предписания, суд полагает нецелесообразным возлагать на прокурора какую-либо обязанность в связи с признанием решения незаконным. 

Руководствуясь статьями 175 – 180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административный иск удовлетворить.

Признать незаконным решение первого заместителя прокурора Республики Карелия Спиридонова СА от 2 ноября 2023 г. об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки в отношении муниципального общеобразовательного учреждения Беломорского муниципального района «Беломорская средняя общеобразовательная школа № 1» по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Карелия.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Республики Карелия через Беломорский районный суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья М.В. Захарова

Решение в окончательной форме изготовлено 30 января 2024 г.