Дело № 3а-3/2017г. 

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Нарьян-Мар 20 сентября 2017 года 

Суд Ненецкого автономного округа в составе:

председательствующего судьи Лисицына А.А.,

при секретаре судебного заседания Выучейской Е.Э.,

с участием помощника прокурора Ненецкого автономного округа Жиркова В.Г., 

представителя административного ответчика – Совета городского округа «Город Нарьян-Мар» Ненецкого автономного округа ФИО1, действующей на основании доверенности от 28 августа 2017 года № 1,

представителя заинтересованного лица – главы муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» ФИО2, действующей на основании доверенности от 4 сентября 2017 года № 79/01-33,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Нарьян-Маре 20 сентября 2017 года административное дело

по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ненецкого автономного округа о признании Правил содержания собак и кошек на территории муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар», утвержденных решением Совета городского округа «Город Нарьян-Мар» от 24 июня 2010 года № 124-р, противоречащими федеральному законодательству и недействующими,

установил:

Решением Совета городского округа «Город Нарьян-Мар» Ненецкого автономного округа от 24 июня 2010 года № 124-р утверждены Правила содержания собак и кошек на территории муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар».

Данное решение подписано главой городского округа «Город Нарьян-Мар», в первоначальном виде опубликовано в официальном периодическом печатном издании «Официальный бюллетень городского округа «Город Нарьян-Мар» («Наш Город») № 14 от 9 июля 2010 года и вступило в силу со дня его принятия.

В указанные Правила в дальнейшем вносились изменения решениями Совета городского округа «Город Нарьян-Мар» от 22 марта 2012 года № 364-р (опубликовано в бюллетене «Наш Город» № 75 от 30 марта 2012 года) и от 30 января 2014 года № 647-р (опубликовано в бюллетене «Наш Город» № 49 (350) от 7 сентября 2017 года).

Заместитель прокурора Ненецкого автономного округа обратился в суд с административным исковым заявлением о признании Правил содержания собак и кошек на территории муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар», утвержденных решением Совета городского округа «Город Нарьян-Мар» от 24 июня 2010 года № 124-р (с внесенными изменениями) (далее – Правила), противоречащими федеральному законодательству и недействующими. 

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что оспариваемые Правила фактически устанавливают обязательные для применения на территории муниципального образования нормы в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и ветеринарного законодательства, относящегося к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Полагает, что, принимая указанные Правила, представительный орган муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» превысил предоставленные ему федеральным законодательством полномочия. 

В судебном заседании помощник прокурора Ненецкого автономного округа Жирков В.Г. поддержал заявленные требования по основаниям, указанным в административном исковом заявлении.

Представитель Совета городского округа «Город Нарьян-Мар» ФИО1 с требованиями прокурора не согласилась, указав, что оспариваемые прокурором Правила не противоречат федеральному законодательству, поскольку они регулируют отношения в сфере благоустройства территории муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» и не являются ветеринарными правилами, не устанавливают обязательных для применения норм в области санитарно-эпидемиологического благополучия человека. 

Представитель главы муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» по доверенности ФИО2 с требованиями прокурора не согласилась по тем же основаниям.

Рассмотрев материалы дела, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, оценив представленные по делу и исследованные в судебном заседании доказательства, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования основаны на законе и подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьями 22 и 23 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции от 10 февраля 1999 года № 31-ФЗ), статьей 7 и частью 1 статьи 77 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьей 208 КАС РФ, разъяснениями, данными в пункте 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29 ноября 2007 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», прокурору или его заместителю предоставлено право обращения в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, с требованием о признании нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления недействующим в случае его противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. 

Как указано выше, заместителем прокурора округа оспариваются Правила содержания собак и кошек на территории муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар», которые определяют полномочия органов местного самоуправления муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар», устанавливают права и обязанности владельцев собак и кошек в сфере содержания домашних животных на территории города Нарьян-Мара (раздел 2), условия содержания домашних животных (раздел 3), правила их перевозки в общественном транспорте (раздел 4) и общие вопросы ответственности за нарушение данных Правил (раздел 6). 

Раздел 5 Правил, устанавливавший порядок отлова безнадзорных собак и кошек, порядок захоронения, утилизации их трупов, признан утратившим силу решением Совета городского округа «Город Нарьян-Мар» от 30 января 2014 года № 647-р.

Таким образом, Правила содержания собак и кошек на территории муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» оспариваются прокурором в полном объеме, с учетом внесенных в них изменений, поскольку оспариваемый акт принят по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня.

В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. 

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В частности, данным Федеральным законом установлен исчерпывающий перечень вопросов местного значения, подлежащих самостоятельному осуществлению органами местного самоуправления городского округа (статья 16), а также права и полномочия органов местного самоуправления городского округа по решению вопросов местного значения (статья 17), к которым, в том числе, относится право органов местного самоуправления принимать по вопросам местного значения муниципальные правовые акты (пункт 1 части 1 статьи 17, часть 1 статьи 7). 

Как следует из положений части 1 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

Поскольку вопросы, связанные с содержанием домашних животных, к полномочиям органов местного самоуправления городского округа, перечисленным в статье 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не отнесены, суд приходит к выводу, что Совет городского округа «Город Нарьян-Мар» не вправе принимать муниципальные правовые акты, устанавливающие обязательные для исполнения правила в данной сфере правоотношений. 

Принятием оспариваемого правового акта представительный орган муниципального образования фактически отнес к вопросам местного значения дополнительную сферу, не указанную федеральным законодателем («сферу содержания домашних животных»), что противоречит статье 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 

При этом суд не соглашается с доводами представителей административного ответчика и заинтересованного лица о том, что право нормативного регулирования данных правоотношений предоставлено органам местного самоуправления городского округа пунктом 15 части 1 статьи 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 30 марта 2015 года № 64-ФЗ), поскольку данная норма не относит осуществление мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных к вопросам местного значения, а лишь предоставляет органам местного самоуправления городского округа возможность осуществления (то есть исполнения) этих мероприятий, с учетом условий, предусмотренных частью 2 статьи 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Доводы прокурора о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» с превышением предоставленных ему полномочий, поскольку вопросы санитарно-эпидемиологического и ветеринарного законодательства относятся к государственным полномочиям и находятся в ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, также заслуживают внимания.

Согласно пунктам «б», «з» и «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; координация вопросов здравоохранения; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду регулируется Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», статьей 1 которого установлено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения – состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности; санитарно-эпидемиологическая обстановка – состояние здоровья населения и среды обитания на определенной территории в конкретно указанное время; инфекционные заболевания – инфекционные заболевания человека, возникновение и распространение которых обусловлено воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний) и возможностью передачи болезни от заболевшего человека, животного к здоровому человеку.

Согласно пункту 2 статьи 2 данного Федерального закона № 52-ФЗ полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года № 4979-1 «О ветеринарии» ветеринарное законодательство Российской Федерации состоит из данного Закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Ветеринарное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных. 

Как следует из статьи 2.4 Закона Российской Федерации «О ветеринарии» частью ветеринарного законодательства Российской Федерации являются ветеринарные правила содержания животных, устанавливающие требования к условиям содержания животных.

В соответствии с подпунктами 49, 49.1 и 49.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации; изъятия животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории субъекта Российской Федерации с возмещением стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства; осуществления регионального государственного ветеринарного надзора.

Таким образом, суд приходит к выводу, что правила содержания домашних животных, отлова и содержания безнадзорных животных по своей юридической природе представляют комплекс санитарно-эпидемиологических, ветеринарных и иных норм, направленных на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний, обусловленных воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний) и возможностью передачи болезни от животного к здоровому человеку. 

Нормативно-правовое регулирование санитарно-противоэпидемических мероприятий, к которым, в том числе, относится принятие правил содержания домашних животных, отлова и содержания безнадзорных животных на территории субъекта Российской Федерации, отнесено к полномочиям субъекта Российской Федерации, то есть к государственным полномочиям, и, с учетом конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, не может быть отнесено к вопросам местного значения, которые составляют компетенцию органов местного самоуправления.

Как следует из части 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установленные федеральными законами и законами субъектов полномочия органов местного самоуправления по вопросам, не отнесенным в соответствии с данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Согласно части 2 статьи 7, части 1 статьи 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, в случае их передачи органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты могут приниматься только на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации. 

Как установлено судом, на федеральном уровне правоотношения в сфере содержания домашних животных и отлова безнадзорных животных урегулированы Постановлением Совета Министров РСФСР от 23 сентября 1980 года № 449 «Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР» (с изменениями по состоянию на 29 октября 1992 года) и принятыми во исполнение пункта 5 указанного постановления Правилами содержания собак и кошек в городах и населенных пунктах РСФСР, утвержденными Министерством жилищно-коммунального хозяйства РСФСР и Министерством юстиции РСФСР 3 июня 1981 года, Министерством сельского хозяйства РСФСР и Министерством здравоохранения РСФСР 24 июня 1981 года, Роспотребсоюзом 29 июня 1981 года.

При этом ни в упомянутом Постановлении Совета Министров РСФСР, ни в Правилах содержания собак и кошек в городах и населенных пунктах РСФСР, равно как и в иных федеральных законах и нормативных правовых актах федерального уровня не содержится ссылок на возможность делегирования (передачи) полномочий по установлению правил содержания домашних животных другим органам и лицам, в том числе органам местного самоуправления.

Законами или иными нормативными правовыми актами Ненецкого автономного округа правила содержания домашних животных, обращения с ними не установлены, возможность принятия таких правовых актов непосредственно органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа также не предусмотрена. 

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что федеральным законодательством и законодательством Ненецкого автономного округа органы местного самоуправления муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» не наделены полномочиями по нормативному правовому регулированию правил содержания домашних животных, порядка отлова и содержания безнадзорных животных, что исключает возможность регулирования данных правоотношений муниципальными правовыми актами с учетом правил, предусмотренных частью 2 статьи 7 и частью 1 статьи 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Доводы представителей административного ответчика и заинтересованного лица о соответствии оспариваемых норм федеральному законодательству по тем мотивам, что они лишь определяют правила благоустройства территории муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар», при этом приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года № 711/пр «Об утверждении методических рекомендаций для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов» органам местного самоуправления рекомендовано включать в правила благоустройства положения по содержанию животных, суд находит основанными на ошибочном толковании норм федерального законодательства. 

Исходя из содержания пункта 1 статьи 2 и пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под благоустройством территории поселения (городского округа) понимается комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

Вопросы обращения с животными не могут быть отнесены к вопросам благоустройства как вопросам местного значения, поскольку действующим законодательством домашние и безнадзорные животные к элементам благоустройства территорий не отнесены. 

Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года № 711/пр носит рекомендательный характер, содержит, в том числе, методические рекомендации по организации и обустройству площадок для выгула и дрессировки собак, и правом нормативного правового регулирования правоотношений в сфере содержания собак и кошек органы местного самоуправления не наделяет.

Наличие права установления правил благоустройства территории муниципального образования не означает возможности органов местного самоуправления принимать правовые нормы по предмету ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации произвольно, без учета конституционного принципа разграничения государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и полномочий органов местного самоуправления, с превышением предоставленной компетенции. 

С учетом изложенных обстоятельств, а также разъяснений, содержащихся в абзаце третьем пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», суд признает оспариваемые нормы недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В целях исполнения требований пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ суд полагает необходимым возложить на Совет городского округа «Город Нарьян-Мар» обязанность по опубликованию сообщения о принятом решении в течение месяца с момента его вступления в законную силу в официальном периодическом печатном издании муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» - «Официальный бюллетень городского округа «Город Нарьян-Мар» (бюллетене «Наш Город») (пункт 15 статьи 37 Устава муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар», решение Совета городского округа «Город Нарьян-Мар» от 30 октября 2008 года № 393-р «Об учреждении официального периодического печатного издания МО «Городской округ «Город Нарьян-Мар» - «Официальный бюллетень городского округа «Город Нарьян-Мар»).

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административное исковое заявление заместителя прокурора Ненецкого автономного округа о признании Правил содержания собак и кошек на территории муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар», утвержденных решением Совета городского округа «Город Нарьян-Мар» от 24 июня 2010 года № 124-р (с изменениями, внесенными решениями Совета городского округа «Город Нарьян-Мар» от 22 марта 2012 года № 364-р, от 30 января 2014 года № 647-р) противоречащими федеральному законодательству и недействующими - удовлетворить.

Признать Правила содержания собак и кошек на территории муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар», утвержденные решением Совета городского округа «Город Нарьян-Мар» от 24 июня 2010 года № 124-р (с изменениями, внесенными решениями Совета городского округа «Город Нарьян-Мар» от 22 марта 2012 года № 364-р, от 30 января 2014 года № 647-р), противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу. 

Возложить на Совет городского округа «Город Нарьян-Мар» обязанность по опубликованию в официальном периодическом печатном издании муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» - «Официальный бюллетень городского округа «Город Нарьян-Мар» (бюллетене «Наш Город») сообщения о настоящем решении в течение месяца после вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации путем подачи апелляционной жалобы, а прокурором – путем принесения апелляционного представления через суд Ненецкого автономного округа в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме. 

Председательствующий - А.А. Лисицын

Мотивированное решение изготовлено 25 сентября 2017 года