010а

3а-331/2020 

УИД 24OS0000-01-2021-000171-61

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

город Красноярск 06 апреля 2021 года

Красноярский краевой суд в составе:

судьи Красноярского краевого суда Пашковского Д.И.

при ведении протокола помощником судьи Мамаевым А.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Прокурора Красноярского края, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц муниципального образования ЗАТО г. Зеленогорск Красноярского края, о признании недействующим Устава ЗАТО г. Зеленогорск, в части,

УСТАНОВИЛ:

Устав г. Зеленогорск принят на местном референдуме 17.12.1995 г., зарегистрирован Управлением юстиции администрации Красноярского края 28.06.1996 г. (свидетельство №13), Управлением Министерства юстиции РФ по Красноярскому краю 07.10.2008 г. №RU243160002008002. Первоначальный текст документа опубликован в издании «Панорама», N 42, 15.10.2008 г.

Устав действует в редакции решения Совета депутатов от 30.05.2019 г. №11-51р, зарегистрированного Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по краю 20.06.2019 г. №RU243160002019001, опубликованного в издании «Панорама» №27 от 10.07.2019 г.

Прокурор Красноярского края обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнений, просил признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Устав ЗАТО г. Зеленогорск, утверждённый Решением Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорск Красноярского края от 25.09.2008 г. N 44-464р, в части следующих положений:

1) пункта 25 части 1 статьи 6 Устава в части, не предусматривающей в качестве вопроса местного значения выдачу градостроительного плана земельного участка, расположенного в границах городского округа; 

2) части 3 статьи 31 Устава в части, предусматривающей для депутата, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, в качестве исключений из запрета участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организации следующие случаи:

- участие в управлении совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, профсоюзом, зарегистрированным в установленном порядке;

- участия на безвозмездной основе в деятельности коллегиального органа организации на основании акта Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;

3) части 5 статьи 33 Устава, в части предусматривающей для главы ЗАТО г. Зеленогорск в качестве исключений из запрета участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организации следующие случаи:

- участие в управлении совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, профсоюзом, зарегистрированным в установленном порядке;

- участия на безвозмездной основе в деятельности коллегиального органа организации на основании акта Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;

4) статей 31, 66 Устава в части, не предусматривающей мер ответственности к депутату, представившему недостоверные или неполные сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, если искажение этих сведений является несущественным;

5) статей 33,66 Устава в части, не предусматривающей мер ответственности к главе муниципального образования, представившему недостоверные или неполные сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, если искажение этих сведений является несущественным.

Заявленные требования мотивировал тем, что вышеназванные нормы Устава ЗАТО г. Зеленогорск противоречат действующему законодательству.

Наличие в уставе недействующих и неподлежащих применению положений вводит в заблуждение неопределенный круг лиц и создает предпосылки к неправильному пониманию положений Устава.

Устав не приводится органами местного самоуправления в соответствие с законом свыше полутора лет. Меры, направленные на корректировку нормативного правового акта, не приняты, в том числе, по результатам рассмотрения протестов прокурора ЗАТО г. Зеленогорск от 19.08.2019 г., 25.06.2020 г.

В судебном заседании прокурор Абрамчик М.А. административные исковые требования, с учетом поступивших уточнений, поддержал в полном объеме, по изложенным основаниям. 

Представитель административных ответчиков Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорск, Главы ЗАТО г. Зеленогорск, Администрации ЗАТО г. Зеленогорск по доверенности ФИО1 заявленные требования признала частично. Суду пояснила, что до настоящего времени Устав г. Зеленогорска не приведен в соответствие с изменившимися положениями законодательства, в том числе, по причине неясности в указании правильного окончания наименования муниципального образования. На протесты прокурора и информационные письма давались соответствующие ответы. В связи с эпидемиологической обстановкой провести публичные слушания с очным учетом граждан не представляется возможным. Указала, что Совет депутатов признает требования в части необходимости дополнения Устава г. Зеленогорска в части п. 25 ч. 1 ст. 6, ч. 3 ст. 31, ч. 5 ст. 33. Вместе с тем, административные ответчики возражают против внесения в Устав г. Красноярска изменений в статьи 31, 66 Устава в части, не предусматривающей мер ответственности к депутату и главе муниципального образования. Указала, что муниципальное образование не вправе определять вид ответственности в своем уставе. Полагает, что использование тех или иных норм федерального или регионального законодательства при разработке муниципальных правовых актов является правом органа местного самоуправления. 

Выслушав прокурора, представителя административных ответчиков, исследовав материалы административного дела, Красноярский краевой суд приходит к следующим выводам.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Как установлено ст. 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 06.10.2003 г. г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

В соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

В соответствии с п. 1 ч.1 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 43 и ч. 2, 3 ст. 44 названного закона устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов и принимается представительным органом муниципального образования, регулирует вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (п. 1 ч. 10 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ).

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона РФ от 14.07.1992 г. N 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в порядке, предусмотренном статьей 2 настоящего Закона, в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов (далее - организации и (или) объекты), для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа (ч. 2 ст. 1 Закона РФ от 14.07.1992 г. N 3297-1).

Как следует из материалов дела, Устав ЗАТО г. Зеленогорск был принят представительным органом муниципального образования с соблюдением предусмотренной для его принятия процедуры. Как сам Устав, так и внесенные в него изменения зарегистрированы и опубликованы в установленном порядке.

Нарушений процедуры при его принятии судом не установлено, что не оспаривается и административным истцом.

Разрешая вопрос о соответствии оспариваемого акта актам, имеющим большую юридическую силу в рамках заявленных требований, суд исходит из следующего.

В соответствии с ч. 5 ст. 57.3 Градостроительного кодекса РФ, в целях получения градостроительного плана земельного участка правообладатель земельного участка обращается с заявлением в орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.

В силу п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ, к вопросам местного значения городского округа относится выдача градостроительного плана земельного участка, расположенного в границах городского округа.

Статья 6 Устава ЗАТО г. Зеленогорск предусматривает перечень вопросов местного значения, относящихся к компетенции органов управления ЗАТО. 

В соответствии с п. 25 ч. 1 ст. 6 Устава, в качестве вопроса местного значения предусмотрено утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генерального плана городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд и др.

Вместе с тем, данный пункт статьи 6 Устава не предусматривает в качестве вопросам местного значения органов управления ЗАТО выдачу градостроительного плана земельного участка, расположенного в границах ЗАТО г. Зеленогорск.

При таких обстоятельствах, положения п. 25 ч. 1 ст. 6 Устава ЗАТО г. Зеленогорск в части, не предусматривающей в качестве вопроса местного значения выдачу градостроительного плана земельного участка, расположенного в границах городского округа, подлежат признанию недействующими, как не соответствующие положениям ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ.

Статьей 2 Федерального закона от 25.12.2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» установлено, что правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, составляют, в том числе, муниципальные правовые акты.

Согласно п. 2,3 ч. 3 ст. 12.1 Федерального закона от 25.12.2008 г. N 273-ФЗ, лица, замещающие муниципальные должности и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, если федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлено иное, не вправе:

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, 

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

В соответствии с ч. 7 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не вправе:

1) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

2) участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организацией, за исключением следующих случаев:

а) участие на безвозмездной основе в управлении политической партией, органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, участие в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, товарищества собственников недвижимости;

б) участие на безвозмездной основе в управлении некоммерческой организацией (кроме участия в управлении политической партией, органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, товарищества собственников недвижимости) с предварительным уведомлением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации;

в) представление на безвозмездной основе интересов муниципального образования в совете муниципальных образований субъекта Российской Федерации, иных объединениях муниципальных образований, а также в их органах управления;

г) представление на безвозмездной основе интересов муниципального образования в органах управления и ревизионной комиссии организации, учредителем (акционером, участником) которой является муниципальное образование, в соответствии с муниципальными правовыми актами, определяющими порядок осуществления от имени муниципального образования полномочий учредителя организации либо порядок управления находящимися в муниципальной собственности акциями (долями в уставном капитале);

д) иные случаи, предусмотренные федеральными законами.

Согласно ч. 1 ст. 31 Устава г. Зеленогорск, депутатом Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорск может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший ко дню выборов 18-летнего возраста и обладающий избирательным правом.

Глава ЗАТО г. Зеленогорск является высшим должностным лицом города и наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа (ч. 1 ст. 33 Устава).

Из содержания положений ч. 3 ст. 31, ч. 5 ст. 33 Устава г. Зеленогорск, следует, что, указанные муниципальные должностные лица не вправе участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении некоммерческой организацией (за исключением участия в управлении совета муниципальных образований Красноярского края, иных объединений муниципальных образований, политической партией, профсоюзом, зарегистрированным в установленном порядке), кроме участия на безвозмездной основе в деятельности коллегиального органа организации на основании акта Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Между тем, данное правовое регулирование в части установления вышеназванных исключений из антикоррупционных запретов, не соответствует ч. 7 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ., а потому данные положения Устава ЗАТО г. Зеленогорск подлежат признанию недействующими.

Положения п. 7.3-1, 7.3-2 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 26.07.2019 г. N 228-ФЗ), предусматривают установление на уровне конкретного муниципального образования возможность применения мер публичной ответственности к лицам, замещающим муниципальные должности в этом муниципальном образовании. 

Основанием для применения таких мер является предоставление недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, если искажение этих сведений является несущественным.

Согласно п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ, Устав муниципального образования может включать в себя положения об установлении вида ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов.

Во исполнение и развитие вышеназванных норм федерального законодательства на территории Красноярского края действует региональный нормативный правовой акт - Закон Красноярского края от 19.12.2017 г. N 4-1264 «О представлении гражданами, претендующими на замещение муниципальных должностей, должности главы (руководителя) местной администрации по контракту, и лицами, замещающими указанные должности, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и проверке достоверности и полноты таких сведений».

В статье 5.1 данного закона приведен перечень мер ответственности (предупреждение, освобождение от должности и др.), порядок принятия решения о применении к лицу, замещающему конкретную муниципальную должность (депутат, член выборного органа местного самоуправления), соответствующей меры ответственности.

Анализ положений Устава ЗАТО г. Зеленогорск в оспариваемой части (ст. 31, 66) позволяет прийти к выводу о том, что данный муниципальный правовой акт не определяет виды ответственности Главы ЗАТО г. Зеленогорск и депутатов его представительного органа, в случае предоставление недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, если искажение этих сведений является несущественным.

Отклоняя доводы административных ответчиков о том, что муниципальное образование не вправе определять виды ответственности должностных лиц ЗАТО, за предоставление недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, в уставе муниципального образования, судом учтено следующее.

Как предусмотрено ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

В соответствии с п. «т» ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находятся установление ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей.

Согласно ч. 1 ст. 5 Федерального закона N 131-ФЗ, к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 7 федерального закона N 131-ФЗ).

Из взаимосвязанного толкования вышеприведенных норм права следует, что положения федерального законодательства, устанавливающие антикоррупционные ограничения для лиц, замещающих муниципальные должности, носят императивный характер для целей муниципального правотворчества, подлежат безусловной имплементации в содержание муниципальных правовых актов, включая Устав муниципального образования.

В случае наличия потребности в правовом регулировании данного вопроса на территории муниципального образования, органы местного самоуправления не обладают какой-либо свободой правотворчества в указанной части, не вправе по своему усмотрению исключать данные нормативные положения при издании муниципальных правовых актов.

Вопреки доводам административных ответчиков, Совет депутатов ЗАТО г. Зеленогорск при принятии Устава ЗАТО, приведении его в соответствии с нормами действующего законодательства, был обязан включить в содержание Устава меры ответственности за совершение лицами, замещающими муниципальные должности (главы муниципального образования и депутата представительного органа), вышеназванных коррупционных нарушений. При этом, конкретные меры ответственности должностных лиц муниципального образования должны быть установлены с учетом положений ч. 7.3-1, 7.3-2 Федерального закона №131-ФЗ.

Применение конструкции отсылочной нормы по данному вопросу правового регулирования является недопустимым. 

При таких обстоятельствах, ст. ст. 31, 66 Устава ЗАТО г. Зеленогорск в указанной части не соответствуют ст. 40, п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ, ст. 5.1 Закона Красноярского края от 19.12.2017 N 4-1264 и подлежат признанию недействующими.

Шестимесячный срок, установленный ч. 9 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ для приведения оспариваемых норм в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации истек. 

Кроме того, в материалах административного дела имеются протесты И.о. Прокурора г. Зеленогорск от 25.06.2020 г., заместителя Прокурора г. Зеленогорска от 19.08.2019 г., где содержится требование к муниципальному образованию привести содержание Устава в соответствие с требованиями действующего законодательства (л.д. 37-38, 42).

Сведения об удовлетворении муниципальным образованием данных протестов в материалах настоящего административного дела отсутствуют, что не оспаривается и стороной административного ответчика.

При этом, ссылки стороны административного ответчика на то обстоятельство, что Советом депутатов на момент рассмотрения административного дела проводится работа по приведению Устава в соответствии с действующим федеральным законодательством, а также на длительность такого процесса, не имеют правового значения для рассмотрения заявленных требований. 

В соответствии с ч. 2 ст. 215 КАС РФ, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

С учетом изложенного, суд полагает необходимым административный иск удовлетворить, признав положения п. 25 ч. 1 ст. 6, ч. 3 ст. 31, ч. 5 ст. 33, ст. 66 Устава ЗАТО г. Зеленогорск в соответствующей части не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Красноярский краевой суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление Прокурора Красноярского края, - удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Устав муниципального образования ЗАТО г. Зеленогорск Красноярского края, в части следующих положений:

1) пункт 25 части 1 статьи 6 Устава в части, не предусматривающей в качестве вопроса местного значения выдачу градостроительного плана земельного участка, расположенного в границах городского округа; 

2) часть 3 статьи 31 Устава в части, предусматривающей для депутата, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, в качестве исключений из запрета участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организации следующие случаи:

- участие в управлении совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, профсоюзом, зарегистрированным в установленном порядке;

- участия на безвозмездной основе в деятельности коллегиального органа организации на основании акта Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;

3) часть 5 статьи 33 Устава, в части предусматривающей для главы ЗАТО г. Зеленогорск в качестве исключений из запрета участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организации следующие случаи:

- участие в управлении совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, профсоюзом, зарегистрированным в установленном порядке;

- участия на безвозмездной основе в деятельности коллегиального органа организации на основании акта Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;

4) статьи 31, 66 Устава в части, не предусматривающей мер ответственности к депутату, представившему недостоверные или неполные сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, если искажение этих сведений является несущественным;

5) статьи 33,66 Устава в части, не предусматривающей мер ответственности к главе муниципального образования, представившему недостоверные или неполные сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, если искажение этих сведений является несущественным.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в печатном издании «Панорама».

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции (630005, 

<

...>) путем подачи апелляционной жалобы через Красноярский краевой суд.

Судья Красноярского краевого суда Д.И. Пашковский

Дата изготовления решения в окончательной форме: 15 апреля 2021 года.