Дело № 3а-155/2024 

Р Е Ш Е Н И Е

И М Е Н Е М Р О С С И Й С К О Й Ф Е Д Е Р А Ц И И

18 июля 2024 года Санкт-Петербург 

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Витушкиной Е.А., 

при секретаре Алешечкиной А.М. 

с участием прокурора Барсуковой Е.Н. 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании нормативного правового акта в части

УСТАНОВИЛ:

21 декабря 2005 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и Губернатором Санкт-Петербурга 22 декабря 2005 года подписан Закон Санкт-Петербурга N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга» (далее – Закон Санкт-Петербурга о Генеральном плане). В указанный Закон Санкт-Петербурга неоднократно вносились изменения, касающиеся, в том числе, исключения из названия нормативного правового акта слов "и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга». 

21 декабря 2023 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и подписан Губернатором Санкт-Петербурга Закон Санкт-Петербурга «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» № 785-169 (далее – Закон Санкт-Петербурга № 785-169, оспариваемый нормативный правовой акт), который опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru - 29.12.2023.

Названным актом, внесены изменения в Закон Санкт-Петербурга о Генеральном плане, в том числе, среди прочего, пункт 1 статьи 1 изложен в новой редакции, согласно которой утвержден Генеральный план Санкт-Петербурга, Приложения 1 - 15 изложены в редакции согласно приложениям 1 - 15 к указанному Закону Санкт-Петербурга.

В приложении № 2 к Закону Санкт-Петербурга № 785-169, которым утверждена карта функциональных зон С.-Петербурга, на листе 15 земельный участок с кадастровым номером №..., площадью 23489, кв.м., расположенный по адресу: Санкт-Петербург, муниципальный округ Шувалово-Озерки, 

<

адрес>, земельный участок №... (далее – Участок), отнесен к функциональной зоне «Р2» (зоне рекреационного назначения) (т.2 л.д.10-13).

ФИО1 обратилась в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением к Законодательному Собранию Санкт-Петербурга и Губернатору Санкт-Петербурга, после уточнения которого просит признать недействующим с даты вступления решения суда в законную силу лист 15 Приложения 2 к Закону Санкт-Петербурга от 21.12.2023 № 785-169 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» в части отнесения земельного участка с кадастровым номером №... к функциональной зоне Р2 (т.1 л.д.197-205).

В обоснование требований административный истец указала, что является собственником Участка, имеющего вид разрешенного использования «для размещения жилых домов (жилого дома)», находившегося в соответствии с Законом о Генеральном плане Санкт-Петербурга в функциональной зоне 2ЖД (зона малоэтажной многоквартирной жилой застройки с включением объектов общественно-деловой застройки инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны); оспариваемым нормативным правовым актом функциональное зонирование этой территории изменено на Р2 (зона рекреационного назначения), что фактически исключает возможность использования земельного участка по текущему виду разрешенного использования, в том числе, строительству допускаемого ранее индивидуального жилого дома, предполагает реализацию публичного интереса и доступ к земельному участку неопределенного круга лиц, при том, что эта территория с 1992 года находится в частной собственности и предполагала возможность жилой застройки, государственные органы выдавали первичные согласования на размещение жилых объектов, тем самым не препятствуя предыдущему собственнику начало организации проектного и строительного процесса такого вида объектов на рассматриваемой территории.

Административный истец указывает на отсутствие правового обоснования изменения оспариваемого функционального зонирования территории и соблюдения баланса частных и общественных интересов при регулировании градостроительной деятельности в отношении рассматриваемой территории, при том, что в районе, где расположен Участок, высокая степень обеспеченности населения зелеными насаждениями, оспариваемым актом не предусмотрено размещения на этой территории общественных пространств, озеленения земельного участка, решения об изъятии Участка для государственных/муниципальных нужд не принималось. 

Административный истец ФИО1 и ее представитель ФИО2 в судебном заседании поддержали заявленные требования, полагая, что оспариваемое положение противоречит требованиям пункта 2 статьи 7, пункта 5 статьи 98 Земельного кодекса Российской Федерации, п.3 статьи 9 статьям 11, 15, 35, 51, Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, носит произвольный характер в отношении Участка. Административный истец указал, что Выборгский район Санкт-Петербурга обеспечен дошкольными и общеобразовательными организациями, медицинскими учреждениями в пределах нормативов; необходимость выполнения социальных норм обеспечения территории объектами социальной инфраструктуры, в случае сохранения ранее установленной функциональной зоны, является государственной функцией и не может быть решена за счет собственника Участка; законодатель имел возможность установить функциональную зону, позволяющую собственнику осуществить индивидуальное жилищное строительство и не предполагающую необходимость выполнения социальных норм как при строительстве многоквартирных жилых домов, при том, что действующее законодательство позволяет обеспечить необходимую социальную инфраструктуру территории за счет застройщика, что административный истец и предполагал осуществить при использовании Участка в соответствии с установленным видом разрешенного использования; административный истец полагает, что изменение функционального зонирования Участка осуществлено не с целью увеличения рекреационных зон, а с целью недопущения малоэтажной жилой застройки на Участке (т.2 л.д.172-179)

Представители административных ответчиков Законодательного Собрания Санкт-Петербурга ФИО3 и Губернатора Санкт-Петербурга ФИО4 в судебное заседание явились, в удовлетворении административного иска просят отказать, ссылаясь на то, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах предоставленной представительному органу субъекта Российской Федерации компетенции, с соблюдением порядка принятия, не противоречит имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам, не нарушает права административного истца и баланс частных и публичных интересов, поскольку установление зоны Р2 в отношении Участка не свидетельствует об отнесении его к землям общего пользования и не влечет изменение правового режима земли. Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга пояснила, что при принятии оспариваемых положений было учтено то обстоятельство, что в ходе общественных обсуждений проекта нормативного правого акта предложение о переводе территории в рекреационную зону было поддержано 95 гражданами (т.2 л.д.1-6, 227-233). 

Представитель Губернатора Санкт-Петербурга пояснила, что при рассмотрении поступивших в ходе общественных обсуждений предложений об увеличении запроектированной площади функциональной зоны, предусматривающей размещение жилой застройки, учитывался имеющийся дефицит возможного территориального ресурса для размещения объектов социальной, транспортной инфраструктуры, необходимой для обеспечения жилой застройки при отсутствии существующих и планируемых объектов социальной инфраструктуры в радиусе доступности (т.2 л.д.202-205,238-240). 

Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего отклонить административный иск, суд находит заявленные требования подлежащими отклонению по следующим основаниям.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ)).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статья 9 ГрК РФ). В рамках процедуры территориального планирования устанавливаются функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункты 2, 5 статьи 1, часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьей 63 ГрК РФ (часть 1 статьи 63 ГрК РФ).

Как указано в части 3 статьи 63 ГрК РФ, документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, С.-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя включают сведения, предусмотренные статьей 23 Кодекса, а также карты планируемого размещения объектов регионального значения на территории города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга и Севастополя. Генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в соответствии с требованиями, установленными Кодексом.

В соответствии со статьей 2 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" (далее - Закон о градостроительной деятельности), к полномочиям Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге относится, среди прочего, утверждение Генерального плана Санкт-Петербурга либо изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга или отклонение и направление проекта Генерального плана Санкт-Петербурга Губернатору Санкт-Петербурга на доработку (пункт 1), порядок подготовки и утверждения которого в силу пункта 2 статьи 4 указанного закона устанавливаются Градостроительным кодексом Российской Федерации. Согласно части 3 и 10 статьи 24, статье 28 ГрК РФ подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц, которые проводятся в соответствии со статьями 5.1 и 28 Кодекса. 

Порядок организации и проведения публичных слушаний по документации по планировке территории в Санкт-Петербурге урегулирован Законом Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 года N 400-61 "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" (далее Закон Санкт-Петербурга N 400-61). 

Согласно пункту 15 статьи 7-1-1 Закон Санкт-Петербурга N 400-61 предложения и замечания участников общественных обсуждений, содержащиеся в протоколах и заключении, рассматриваются Комиссией по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга (далее – Комиссией) в целях принятия решения об их включении в проект Генерального плана Санкт-Петербурга, проект изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга с учетом обосновывающих материалов (при наличии), аргументированных рекомендаций и выводов организатора общественных обсуждений по результатам общественных обсуждений, аргументированных рекомендаций членов Комиссии по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга. Комиссия по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга по инициативе ее членов вправе рассмотреть любое предложение или замечание участников общественных обсуждений, содержащееся в протоколах и заключении. Предложения или замечания участников общественных обсуждений могут быть включены в проект Генерального плана Санкт-Петербурга, проект изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга в редакции Комиссии по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга.

Из материалов дела следует, что проект оспариваемого акта подготовлен на основании постановления Правительства Санкт-Петербурга от 14.09.2016 № 795 «О подготовке проекта закона Санкт-Петербурга «О внесении изменений в закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» (далее - Проект Закона), в целях согласования с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти с 06.08.2020 по 27.12.2021 года был размещен в федеральной государственной информационной системе территориального планирования по адресу: https://fgistp.economy.gov.ru, согласован всеми заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и Правительством Ленинградской области, оповещение о начале общественных обсуждений опубликовано 27.07.2022 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга, Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга, экспозиция Проекта Закона проводилась на официальном сайте Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга в сети Интернет с 04.08.2022 по 10.08.2022 года, доступ к экспозиции был организован в помещениях Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга, администрациях районов, предложения и замечания участников общественных обсуждений принимались в период с 04.08.2022 по 10.08.2022 года посредством официального сайта Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга и в письменной форме, предложения и замечания к Проекту Закона, поступившие в ходе общественных обсуждений включены в протоколы общественных обсуждений районов и учтены в Едином заключении о результатах общественных обсуждений по Проекту изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга, размещенном на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в сети Интернет 24.08.2022 года (т.2 л.д.106-166,187-196). 

Как следует из материалов дела 18.11.1998 между АОЗТ «

<

...>» и ЗАО «

<

...>» (позднее - АО «Группа Прайм») был заключен договор №... купли-продажи земельного участка, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, 

<

адрес>, Западнее Нижнего Большого Суздальского озера, общей площадью 198212 кв.м., кадастровый номер №.... Продаваемый объект принадлежал продавцу на праве собственности на основании Свидетельства на право собственности на землю, выданного Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга 13.11.1998 года свидетельства о государственной регистрации права от 

<

дата>, с указанием на назначение «земли городской застройки». Впоследствии указанный земельный участок был разделен.

25.06.2008 года земельному участку, расположенному по адресу: Санкт-Петербург, Шувалово, территория предприятия 

<

адрес> 3, присвоен кадастровый №..., на земельном участке были зарегистрированы зоны особого режима использования. 04.10.2019 года состоялись торги имущества организации, проходящей процедуру банкротства, по результатам которых между АО «

<

...>» и ООО «

<

...>» был заключен договор купли-продажи земельного участка от 18.10.2019, право собственности на земельный участок с видом разрешенного использования «для размещении жилого дома (жилых домов)» за ООО «

<

...>» зарегистрировано 12.02.2020. 14.04.2020 года между ООО «

<

...>» и ФИО5 был заключен договор купли-продажи указанного земельного участка, переход права собственности к ФИО5 зарегистрирован 19.06.2020 с указанием того же вида разрешенного использования земельного участка.

Решением Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 21.09.2021 по гражданскому делу №... удовлетворены исковые требования природоохранного прокурора г. Санкт-Петербурга к ФИО5 о признании недействительным образования земельного участка с кадастровым номером №..., расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Шувалово, территория предприятия 

<

адрес>, исключении из Единого государственного реестра недвижимости записи об указанном земельном участке, признании отсутствующим права собственности ответчика на этот земельный участок, площадью 31 729 кв. м., ссылавшегося на то, что земельный участок частично образован в границах береговой полосы, предназначенной для общего пользования, что недопустимо ввиду законодательно установленного запрета на передачу береговой полосы в собственность и нарушает интересы Российской Федерации как собственника водного объекта и его береговой полосы, а также нарушает законные права, свободы и интересы неопределенного круга лиц на равный доступ к природным ресурсам.

Апелляционным определением Санкт-Петербургского городского суда от 25.08.2022 года №... по указанному делу решение суда первой инстанции изложено в новой редакции, постановлено: признать недействительным образование земельного участка с кадастровым номером №..., площадью 31729 кв.м., расположенного по адресу: С.-Петербург, Шувалово, территория предприятия «Озерки», участок 3; исключить запись о земельном участке с кадастровым номером №..., площадью 31729 кв.м., расположенном по адресу: Санкт-Петербург, Шувалово, территория предприятия «

<

адрес> из Единого государственного реестра недвижимости; признать отсутствующим право собственности ФИО5 на земельный участок, расположенный по адресу: Санкт-Петербург, на земельный участок территория предприятия 

<

адрес> в границах координат поворотных точек частей земельного участка №... площадью 4873 кв. м., №... площадью 265 кв.м., №... площадью 17 кв. м. (т.1 л.д.84-95). 

Административный истец на основании договора купли-продажи от 23.05.2023 года, заключенного с ФИО5, является собственником земельного участка с кадастровым номером №..., площадью 23489 кв.м., расположенного по адресу: Санкт-Петербург, муниципальный округ Шувалово-Озерки, 

<

адрес>, образованного и поставленного на кадастровый учет 30.03.2023 года после вынесения указанного апелляционного определения Санкт-Петербургского городского суда от 25.08.2022 года (рег. №...), земельный участок состоит из 2 контуров, согласно градостроительному плану (т.2 л.д.106-136)

Проектом внесения изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга, подготовленным на основании постановления Правительства Санкт-Петербурга от 14.09.2016 № 795, в отношении территории, занимаемой Участком, была установлена функциональная зона Р2 (функциональная зона рекреационного назначения). 

В ходе общественного обсуждения по проекту изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга поступили предложения от жителей по изменению функциональной зоны участка с кадастровым номером №... с «2ЖД» и «Р2» на «Р2», а также депутатов ФИО6 и ФИО5 об изменении планируемой в отношении этого земельного участка функциональной зоны «Р2» на зону «Ж2»; указанные предложения были включены в единое заключение о результатах общественных обсуждений по Проекту, рассмотрены Комиссией по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга на заседании 14.07.2023 год и отклонены (реестровые номера №... и пр.) (т.1 л.д.73, т.2 л.д.166,187-205).

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 31 октября 2023 № 1140 проект Закона Санкт-Петербурга «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» одобрен и 03 ноября 2023 года внесен Губернатором Санкт-Петербурга на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга

В силу статьи 32 Устава Санкт-Петербурга и Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 22.12.1994 № 9, законы Санкт-Петербурга рассматриваются депутатами в трех чтения при наличии поправок, которые вправе вносить депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, органы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, депутатские объединения (фракции) Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Губернатор Санкт-Петербурга, Правительство Санкт-Петербурга, прокурор Санкт-Петербурга, содержащие, в том числе, предложения, включенные в протокол публичных слушаний или общественных обсуждений по данному проекту, с учетом требований действующего законодательства (п.83 Регламента)

Проект Закона рассмотрен Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в первом чтении 22.11.2023 года; 13.12.2023 года во втором чтении, при этом поправка, касающаяся установления иной по сравнению с проектной функциональной зоны в отношении рассматриваемой территории, внесенная депутатом ФИО5, не принята.

Проект Закона принят в третьем чтении 21 декабря 2023 года, подписан Губернатором Санкт-Петербурга 21 декабря 2023 года, официально опубликован 29 декабря 2023 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга (www.gov.spb.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в соответствии с положениями статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга", статьей 1,2 Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 1995 N 83-12 "О порядке и сроках подписания и обнародования законов Санкт-Петербурга".

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, с соблюдением установленной процедуры принятия и опубликования; поступившие в период общественных обсуждений обращения собственника рассматриваемой территории были рассмотрены в установленном порядке, состав Генерального плана (его утверждаемая часть) соответствует положениям статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации с учетом части 3 статьи 63 указанного кодекса, в связи с чем оснований для признания оспариваемых положений недействующими по основанию нарушения процедуры принятия нормативного правового акта, не имеется.

Оценивая доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд учитывает следующее.

Исходя из положений, установленных пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23, статьей 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации Генеральный план Санкт-Петербурга является документом долгосрочного территориального планирования, в связи с чем его подготовка направлена на отражение планируемого развития соответствующей территории, Генеральный план, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку, определяя назначение территории, исходит из планов ее развития в целом, определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Таким образом, несоответствие установленной оспариваемым нормативным правовым актом функциональной зоны «Р2» в отношении Участка существующему землепользованию не противоречит действующему правовому регулированию в данной сфере.

Пунктом 7 раздела 2 Приложения 1 к оспариваемому нормативному правовому акту установлено, что функциональная зона «Р2» предназначена для отдыха граждан, включает в том числе территории общего пользования, занятые лесопарками, парками, садами, скверами, городскими лесами, а также территории общего пользования, предназначенные для размещения зеленых насаждений общего пользования. В состав зоны также включаются территории, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное значение. В границах зоны может допускаться размещение культурно-досуговых объектов, объектов для занятия физкультурой и спортом, объектов общественного использования, объектов транспорта, религиозных объектов и иных объектов, связанных с обслуживанием зоны. 

Из содержания указанной нормы, вопреки мнению административного истца, следует, что в ее границах могут располагаться земельные участки, находящиеся в частной собственности, а не только территории общего пользования, также могут размещаться объекты капитального строительства. 

Кроме того, согласно пунктам 11 и 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территории общего пользования - это территории, границы которых обозначены красными линиями, установленными в документации по планировке территории, и которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации, поскольку земельные участки общего пользования и находящиеся на них объекты по своему функциональному назначению предназначены для использования неограниченным кругом лиц в целях удовлетворения общественных потребностей, и в частной собственности такие участки находиться не могут.

В силу пункта 2 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

В соответствии с таблицей 1 раздела 2 приложения № 1 Положения о территориальном планировании Генерального плана Санкт-Петербурга, в которой, перечислены планируемые для размещения и (или) реконструкции объекты регионального значения в области охраны окружающей среды и благоустройства (объекты озелененных территорий общего пользования площадью более 20000 кв.м.), т.е. перечислены территории общего пользования, в границах которых планируются к размещению объекты регионального значения, Участок не указан, т.е. Генеральным планом Санкт-Петербурга он не рассматривается как земельный участок общего пользования.

Оснований полагать, что оспариваемым актом Участок отнесен к территории общего пользования, не имеется также, поскольку Законом Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 г. N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" определено, что территориями зеленых насаждений общего пользования являются находящиеся в различных территориальных зонах территории общего пользования, занятые зелеными насаждениями, используемые в рекреационных целях неограниченным кругом лиц; правоотношения по созданию, содержанию, использованию, учету, охране и восстановлению зеленых насаждений в границах особо охраняемых природных территорий, зеленых насаждений, находящихся на землях сельскохозяйственного использования, зеленых насаждений, расположенных на земельных участках, находящихся в федеральной или частной собственности, а также защитных лесов и лесопарков регулируются законодательством Российской Федерации, законодательством Санкт-Петербурга и не подпадают под действие настоящего Закона Санкт-Петербурга (пункты 1,3 статьи 2); перечень территорий зеленых насаждений общего пользования утверждается законом Санкт-Петербурга (статья 15). 

Такой перечень, в который Участок не включен, утвержден Законом Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 г. N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования", согласно статье 1 которого территории зеленых насаждений общего пользования являются территориями общего пользования и могут включать: земельные участки, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга; земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена; земельные участки, переданные в собственность внутригородских муниципальных образований города федерального значения Санкт-Петербурга, т.о. региональный законодатель, допускает наличие территорий зеленых насаждений, находящихся в частной собственности и не являющихся территориями зеленым насаждениям общего пользования.

Позиция административного истца о том, что при отсутствии на Участке объектов капитального строительства, собственник не может использоваться его в соответствии с видом разрешенного использования «для размещения жилых домов (жилого дома)», что, по мнению административного истца, нарушает его право пользования имуществом и противоречит статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации не может быть приняла судом. 

В соответствии со статьей 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории, обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (пункты 1,2)

Градостроительным кодексом Российской Федерации установлено, что устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1), территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 2 статьи 9).

Исходя из указанных принципов законодательства в градостроительной деятельности, для гармоничного развития территорий задача органов власти состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни, т.е., территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, и т.д., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

В этой связи следует учитывать, что утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации), как следует из положений статей 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки, согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса обеспечивается, в том числе, возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При этом, как следует из положений приведенного пункт 7 раздела 2 Приложения 1 к оспариваемому нормативному правовому акту, установленное в отношении Участка функциональное зонирование не препятствует размещению находящихся в частной собственности объектов капитального строительства, вопрос о характеристиках которых подлежит рассмотрению в рамках подготовки документов градостроительного зонирования и планировки территории.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений пункту 2 статьи 7 и пункту 5 статьи 98 Земельного кодекса Российской Федерации не могут быть признаны обоснованными, поскольку в силу пункта 2 статьи 7 указанного кодекса и статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется в соответствии с зонированием территорий, вместе с тем оспариваемый нормативный правовой акт является документом территориального планирования.

Оценивая доводы административного истца о произвольности оспариваемого правового регулирования, суд принимает во внимание, что согласно пояснениям представителя Губернатора Санкт-Петербурга, при рассмотрении вопроса о функциональном зонировании Участка был принят во внимание имеющийся дефицит возможного территориального ресурса для размещения объектов социальной, транспортной, инженерной инфраструктуры, необходимой для обеспечения жилой застройки.

В этой связи следует учитывать, что согласно пункту 1 приложения № 1 к оспариваемому акту Генеральный план Санкт-Петербурга разработан, в том числе, на основании Стратегии социально-экономического развития Санкт-Петербурга на период до 2035 года, утвержденной Законом Санкт-Петербурга от 19 декабря 2018 года N 771-164 "О Стратегии социально-экономического развития Санкт-Петербурга на период до 2035 года", с учетом положений Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года N 207-р.

Из пункта 1 приложения к Закону Санкт-Петербурга от 19.12.2018 № 771-164 следует, что Стратегия социально-экономического развития Санкт-Петербурга на период до 2035 года (далее - Стратегия 2035) разработана в целях определения приоритетов, целей и задач социально-экономического развития Санкт-Петербурга, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации. Система приоритетов, направлений, целей и задач социально-экономической политики Санкт-Петербурга, определенных в Стратегии 2035, является ориентиром долгосрочного развития Санкт-Петербурга.

В соответствии с пунктом 6 приложения к Стратегии – 2035 генеральной ее целью является обеспечение стабильного улучшения качества жизни горожан на основе обеспечения устойчивого экономического роста с использованием результатов инновационно-технологической деятельности и повышения глобальной конкурентоспособности Санкт-Петербурга. Понятие "качество жизни" является ключевым элементом системы целей социально-экономической политики Санкт-Петербурга, имеет интегральный характер и определяется уровнем развития экономики, состоянием городской среды, включая экологическую составляющую, качеством и доступностью услуг организаций здравоохранения, образования, культуры и социального обслуживания населения.

Подпунктом 4.1 указанного положения установлено, что одной из приоритетных задач является сохранение высоких темпов ввода жилья при повышении уровня его комфорта, в рамках которой при строительстве необходимо обеспечить соблюдение стандартов по высотности и обеспеченности объектами инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры, рекреационными зонами.

Из представленного административным ответчиком анализа наличия обеспеченности рассматриваемой территории объектами социальной и транспортной инфраструктуры, оснований не доверять которому у суда не имеется, следует, что в радиусе доступности отсутствуют объекты такой инфраструктуры, необходимые для обеспечения жилой застройки.

При таких обстоятельствах, принимая во внимание, что оценка перспектив и возможности развития территории относится к компетенции регионального законодателя, при наличии высказанных в ходе общественных обсуждений многочисленных обращений граждан об установлении в отношении рассматриваемой территории рекреационной зоны, оснований полагать, что оспариваемое правовое регулирование является произвольным и принято с нарушение требований статьей 9, 11, 15, 35, 51, Градостроительного кодекса Российской Федерации, не имеется.

Кроме того, следует учитывать, что как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в подпункте "а" пункта 28 постановления Пленума от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

ФИО1 в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим листа 15Приложения № 2 к Закону Санкт-Петербурга от 21.12.2023 № 785-169 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» в части отнесения земельного участка с кадастровым номером №... к функциональной зоне Р2 – отказать.

Возложить на Губернатора Санкт-Петербурга обязанность по опубликованию сообщения о принятом судом решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru).

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи жалобы через Санкт-Петербургский городской суд

судья подпись Е.А.Витушкина

решение в окончательной форме изготовлено 16.08.2024