Адм. дело № 03а-20/21 Великий Новгород

УИД 53OS0000-01-2021-000004-31

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

02 августа 2021 года Новгородский областной суд в составе: председательствующего судьи Комаровской Е.И.

при секретаре Елисеевой К.А. 

с участием прокурора Жуковой Е.С. 

представителя административного истца Общества с ограниченной ответственностью «НовгородСИП» ФИО1, представителя административного ответчика Думы Великого Новгорода ФИО2, представителя заинтересованного лица Администрации Великого Новгорода ФИО3, 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью «НовгородСИП» к Думе Великого Новгорода, Мэру Великого Новгорода ФИО4, председателю Думы Великого Новгорода ФИО5 о признании недействующим пункта 5.1.7 Положения о порядке осуществления органами местного самоуправления Великого Новгорода полномочий по реализации Федерального закона «О рекламе», утвержденного решением Думы Великого Новгорода от 29 декабря 2016 года № 1064, в редакции решения Думы Великого Новгорода от 31 августа 2020 года № 458, в части установления расстояния между вновь устанавливаемой рекламной конструкцией и памятником или памятным знаком не менее 50 м.,

у с т а н о в и л:

28 декабря 2016 года Думой Великого Новгорода принято и 29 декабря 2016 года подписано Мэром Великого Новгорода и Председателем Думы Великого Новгорода решение № 1064 «Об утверждении Положения о порядке осуществления органами местного самоуправления Великого Новгорода полномочий по реализации Федерального закона «О рекламе», которым утверждено прилагаемое Положение о порядке осуществления органами местного самоуправления Великого Новгорода полномочий по реализации Федерального закона «О рекламе» (далее также Положение № 1064, Положение).

Указанное решение и Положение опубликованы в периодическом печатном издании городского округа – Великий Новгород газете «Новгород», спецвыпуск «Новгород официальный», № 1, (2), (1489), от 13 января 2017 года. 

Положение №1064 действует в редакции решений Думы Великого Новгорода от 01 февраля 2019 года №103, 29 августа 2019 года №264, 30 апреля 2020 года №418, 31 августа 2020 года №458, 27 мая 2021 года №568, опубликованных в периодическом печатном издании городского округа – Великий Новгород газете «Новгород», спецвыпуск «Новгород официальный», №6 (12) (1713) от 15 февраля 2019 года, №34 (69) (1770) от 6 сентября 2019 года, №12 (32) (1831) от 29 мая 2020 года, №20 (55) (1854) от 11 сентября 2020 года, №13 от 4 июня 2021 года.

Пунктом 5.1, абзацем девятым пункта 5.1.7 Положения №1064 в действующей редакции предусмотрено, что в целях сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки Великого Новгорода при размещении рекламных конструкций в одном направлении (на одной стороне проезда, улицы, магистрали или иного элемента улично-дорожной сети, одном разделительном газоне) и предназначенных для обзора с одного направления, расстояние между вновь устанавливаемой рекламной конструкцией и памятником или памятным знаком должно составлять не менее 50,0 м. 

Общество с ограниченной ответственностью «НовгородСИП» (далее Общество) является собственником рекламной конструкции – электронного табло (экрана) размером 7,0х5,0, площадью 35 кв.м., которому администрацией Великого Новгорода со ссылкой на абзац девятый пункта 5.1.7 Положения №1064 отказано в проведении торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию данного электронного табло (экрана) по адресу: Великий Новгород, Вокзальная площадь, квартал 116 города (id850), по тем основаниям, что расстояние между электронным табло (экраном) и северным павильоном, расположенным по адресу: Октябрьская, д.7, являющимся памятником истории и культуры, включенным в перечень объектов культурного наследия регионального значения, расположенных на одной стороне улицы, составляет 17 м. 

Общество обратилось в суд с административным иском о признании недействующим пункта 5.1.7 Положения №1064 в части установления расстояния между вновь устанавливаемой рекламной конструкцией и памятником или памятным знаком не менее 50 м. В обоснование заявленных требований указало на отсутствие у Думы Великого Новгорода полномочий на принятие соответствующего нормативного правового акта в оспариваемой части, ссылаясь на то, что согласно статье 35.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» запрет или ограничение распространения наружной рекламы на объектах культурного наследия и на территориях объектов культурного наследия отнесено к полномочиям органа охраны объектов культурного наследия, которым применительно к муниципальному образованию Великий Новгород является Инспекция государственной охраны культурного наследия Новгородской области. Также Общество указало на несоответствие оспариваемой нормы положениям пункта 5 части 15 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе», в соответствии с которой отношения в сфере размещения рекламной конструкции на объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) регулируются законодательством Российской Федерации об объектах культурного наследия, которым не предусмотрено запретов на размещение рекламной конструкции на расстоянии менее 50,0 м от памятника. Оспариваемый пункт 5.1.7 Положения №1064, по мнению административного истца, устанавливает безусловный запрет на размещение рекламной конструкции рядом с памятником или памятным знаком, что противоречит вышеприведенным нормам федерального законодательства. В результате принятия оспариваемой нормы нарушены права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности.

Определением судьи от 5 февраля 2021 года к участию в административном деле привлечены в качестве административных соответчиков Мэр Великого Новгорода ФИО4, Председатель Думы Великого Новгорода ФИО5, в качестве заинтересованного лица - Инспекция государственной охраны культурного наследия Новгородской области, прокурор - в целях дачи заключения по делу. 

В судебное заседание административные ответчики Мэр Великого Новгорода ФИО4, Председатель Думы Великого Новгорода ФИО5, представитель Инспекции государственной охраны культурного наследия Новгородской области не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом, о причинах неявки суду не сообщили. В соответствии с частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) административное дело рассмотрено в их отсутствие.

Представитель административного истца Общества ФИО1 в судебном заседании административный иск поддержал по вышеизложенным мотивам. 

Представитель административного ответчика Думы Великого Новгорода ФИО2 в судебном заседании административный иск не признала, ссылаясь на обстоятельства, изложенные в письменных возражениях, приобщенных к материалам дела.

Представитель заинтересованного лица Администрации Великого Новгорода ФИО3 в судебном заседании с административным исковым заявлением также не согласилась по основаниям, изложенным в письменных объяснениях, приобщенных к материалам дела.

В представленном суду письменном отзыве на административное исковое заявление Общества, приобщенном к материалам дела, Инспекция государственной охраны культурного наследия Новгородской области, указывая на несостоятельность доводов, приводимых в административном исковом заявлении, полагала административный иск не подлежащим удовлетворению. 

Заслушав объяснения лиц, участвующих в административном деле, исследовав письменные материалы административного дела, заслушав заключение прокурора Жуковой Е.С., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. 

В силу статей 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, в том числе связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

Областным законом от 7 июня 2004 года №284-ОЗ «О наделении сельских районов и города Великий Новгород статусом муниципальных районов и городского округа Новгородской области и утверждении границ их территорий» город Великий Новгород наделен статусом городского округа.

Дума Великого Новгорода является представительным органом Великого Новгорода, полномочным на принятие нормативных правовых актов по предметам местного ведения, что вытекает из положений статей 35, 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 7, 25 и 34 Устава муниципального образования – городского округа Великий Новгород, утвержденного решением Думы Великого Новгорода от 28 апреля 2005 года №116 (далее – Устав Великого Новгорода от 28 апреля 2005 года №116), статей 7, 28, 37 Устава муниципального образования – городского округа Великий Новгород, утвержденного решением Думы Великого Новгорода от 2 апреля 2017 года №1267 (далее – Устав Великого Новгорода от 2 октября 2017 года №1267).

Дума Великого Новгорода в пределах своей компетенции вправе принять решение по любому вопросу, касающемуся жизнедеятельности Великого Новгорода или затрагивающему интересы его населения, а также принять решение о разграничении установленных федеральными или областными законами полномочий между органами местного самоуправления Великого Новгорода (статья 34 Устава Великого Новгорода от 28 апреля 2005 года №116, статья 37 Устава Великого Новгорода от 2 октября 2017 года №1267).

Согласно части 5.8, пункту 4 части 15 статьи 19 Федерального закона №38-ФЗ от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе» (далее – Федеральный закон № 38-ФЗ, Федеральный закон о рекламе) к числу полномочий, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов или органов местного самоуправления городских округов, отнесены определение типов и видов рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов.

Внешний архитектурно-художественный облик города формируется из совокупности объемных, пространственных, колористических и иных решений, включающих внешние поверхности зданий, строений, сооружений (их отдельных элементов), и их восприятие.

Согласно пунктам 3.1.2, 1.2 Положения №1064 установление общих требований к рекламным конструкциям, размещаемым на территории Великого Новгорода (дизайн-код), относится к полномочиям Думы Великого Новгорода и обязательно для соблюдения всеми физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, занимающимися деятельностью по размещению и распространению наружной рекламы на территории Великого Новгорода.

В судебном заседании установлено, что решения Думы Великого Новгорода от 28 декабря 2016 года и от 31 августа 2021 года приняты Думой Великого Новгорода в пределах ее компетенции с соблюдением процедуры их принятия, что подтверждено вступившим в законную силу решением Новгородского областного суда от 5 августа 2019 года (административное дело №03а-61/19), решением Новгородского областного суда от 22 января 2021 года (административное дело №03а-14/21) и по этим основаниям не оспаривались административным истцом. 

Решением Думы Великого Новгорода от 31 августа 2020 года «О внесении изменений в Положение о порядке осуществления органами местного самоуправления Великого Новгорода полномочий по реализации Федерального закона «О рекламе» №458, в Положение №1064 внесены изменения, в частности разделом 5 установлены общие требования к рекламным конструкциям, размещаемым на территории Великого Новгорода (дизайн-код).

Указанные требования предъявляются к рекламным конструкциям в целях сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки Великого Новгорода (пункт 5.1 Положения).

В свою очередь, несоблюдение указанных требований, включающих в себя оспариваемый пункт 5.1.7 Положения, согласно пункту 5.2 Положения является нарушением внешнего архитектурного облика сложившейся застройки Великого Новгорода. 

Указанное в пункте 5.1.7 Положения №1064 требование не размещать рекламные конструкции на расстоянии менее 50 метров от памятников и памятных знаков соответствует дизайн-коду, разработанному для Великого Новгорода Институтом медиа, архитектуры и дизайна «Стрелка» в рамках реализации стандартов комплексного развития территорий, предусмотренных Федеральным проектом «Формирование комфортной среды». Введение такого требования призвано сохранить целостность визуального восприятия памятников и памятных знаков, подчеркнуть их художественную и историческую ценность, гармоничность сложившейся архитектурной застройки. 

Понятие «визуальное восприятие» объекта культурного наследия содержится в Положении о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года №972, в соответствии с которым режим использования и требования к градостроительным регламентам в зонах охраны объектов культурного наследия должен устанавливаться с учетом обеспечения визуального восприятия объектов культурного наследия в их историко-градостроительной и природной среде, в том числе сохранение и восстановление сложившегося в природном ландшафте соотношения открытых и закрытых пространств. 

По смыслу Федерального закона от 17 ноября 1995 года 3169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» внешний архитектурный облик включает в себя пространственные, эстетические и иные характеристики исходя из замысла архитектурного объекта (форма, цветовое решение, устройство и оборудование входа, устройство крыши, козырьков, навесов и непосредственно архитектурного объекта, а также пространство и вид, которые будут украшать этот объект). 

Как следует из Пояснительной записки к проекту решения Думы Великого Новгорода от 31 августа 2020 года №458 «О внесении изменений в Положение о порядке осуществления органами местного самоуправления Великого Новгорода полномочий по реализации Федерального закона «О рекламе», вносимые в решение Думы от 29 декабря 2016 года изменения направлены на сохранение внешнего архитектурного облика Великого Новгорода как одного из старейших городов России. 

В соответствии с пунктом 3.1 статьи 19 данного Федерального закона распространение наружной рекламы на объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, их территориях, допускается в случаях и на условиях, которые предусмотрены Федеральным законом №73-ФЗ «Об объектах культурного населения (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №73-ФЗ), с соблюдением требований к рекламе и ее распространению, установленных законом о рекламе.

Распространение наружной рекламы на объектах культурного наследия, их территориях регламентировано статьей 35.1 Федерального закона №73-ФЗ. 

Согласно пункту 1 данной статьи не допускается распространение наружной рекламы на объектах культурного наследия, включенных в реестр, а также на их территории, за исключением территорий достопримечательных мест. Запрет или ограничение распространения наружной рекламы на объектах культурного наследия, находящихся в границах территории достопримечательного места и включенных в реестр, а также требования к ее распространению устанавливаются соответствующими органом охраны объектов культурного наследия.

Как следует из преамбулы данного Федерального закона №73-ФЗ, он регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Таким образом, цели, преследуемые законодательством об охране культурного наследия, и цели, определенные разделом 5 Положения, различны, что, в свою очередь предопределяет разные полномочия и лиц, уполномоченных на решение вопросов, необходимых для достижения целей, предусмотренных данными нормативными правовыми актами. 

Анализ положений пунктов 5.1, 5.2 Положения №1064 свидетельствует о том, что, устанавливая в абзаце девятом пункта 5.1.7 Положения №1064 требования к размещению рекламных конструкций на расстоянии не менее 50 м от памятника или памятных знаков, Дума Великого Новгорода руководствовалась необходимостью сохранения именно внешнего архитектурного и исторического образа городского округа Великий Новгород, а не их сохранностью. Требования, установленные в оспариваемой норме, относятся ко всем памятникам и памятным знакам, расположенным на территории города независимо от того, является он объектом культурного наследия или нет. 

Одновременно в отношении объектов культурного наследия Положением №1064 предусмотрен отдельный пункт – пункт 5.1.3, согласно которому рекламные конструкции не должны нарушать требования законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, их охране и использовании, тем самым обобщенно дублируя содержание части 3.1 статьи 19 Федерального закона №38-ФЗ, и отсылая разрешение вопросов, связанных с размещением рекламы на таких объектах к законодательству об объектах культурного наследия и органу охраны объектов культурного наследия, к компетенции которого относится решение данного вопроса. 

Таким образом, отсутствие в законодательстве об охране культурного наследия запретов и ограничений по размещению рекламы на определенном расстоянии от объектов культурного наследия, устанавливаемых, как правило соответствующим органом охраны объектов культурного наследия индивидуально в отношении каждого объекта культурного наследия, не свидетельствует о несоответствии оспариваемой нормы положениям статьи 35.1 Федерального закона №73-ФЗ, пункту 5 части 15 статьи 19 Федерального закона №38-ФЗ, а также об отсутствии у Думы Великого Новгорода полномочий на установление требований к размещению рекламных конструкций в местах расположения памятников и памятных знаков с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки городского округа. 

Частью 15 статьи 19 Федерального закона №38-ФЗ установлены основания, по которым орган местного самоуправления муниципального района (либо городского округа) вправе принять решение об отказе в выдаче разрешения на размещение рекламных конструкций, в их числе: нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа (пункт 4); нарушение требований законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, их охраны и использования (пункт 5).

Таким образом, законодатель разделяет основания для отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, выделяя в качестве самостоятельного основания нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся исторической застройки поселения или городского округа. 

В связи с этим, приводимые в административном исковом заявлении доводы о том, что установление требований к размещению рекламных конструкций, указанных в пункте 5.1.7 (абзац девятый) Положения №1064, в целях сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки городского округа, не относится к полномочиям представительного органа местного самоуправления, не могут быть признаны состоятельными. 

Одним из достопримечательностей города Великий Новгород является объект культурного наследия (памятник истории и культуры) регионального значения «Комплекс построек железнодорожного вокзала, середина XX века, в состав которого, в числе прочих зданий, входит павильон северный (Великий Новгород, Вокзальная площадь, квартал 116 города). Границы территории объекта культурного наследия в соответствии с требованиями Федерального закона №73-ФЗ не разработаны, в связи с чем в отношении данного объекта культурного наследия действуют ограничения по размещению рекламных конструкций, установленные абзацем девятым пункта 5.1.7 Положения №1064. 

Согласно утвержденной постановлением Администрации Великого Новгорода от 15 июля 2021 года №3913 Схеме размещения рекламных конструкций на территории Великого Новгорода возможность размещения (место размещения) рекламных конструкций по адресу: Великий Новгород, Вокзальная площадь, квартал 116 города (id 850), не предусмотрена.

Таким образом, поскольку из содержания оспариваемого положения видно, что представительный орган муниципального образования Великий Новгород, реализуя полномочия, предоставленные федеральным законодателем по определению схемы, типов и видов рекламных конструкций, размещаемых на территории Великого Новгорода, а также требований, предъявляемых к ним, градостроительного облика города (дизайн-кода), который не вводит полный (без учета оснований, предусмотренных для отказа в выдаче разрешения на размещение рекламных конструкций на территориях городского округа, прилегающих к памятникам и памятным знакам) запрет, то оснований для признания его противоречащим положениям статьи 19 Федерального закона №38-Ф, статьи 35.1 Федерального закона №73-ФЗ не имеется. 

Оспариваемое положение не препятствует осуществлению рекламной деятельности Обществу и иным хозяйствующим субъектам на рынке наружной рекламы, поскольку не предполагает полного запрета на размещение рекламы в районе расположения памятников и памятных знаков.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 16 июля 2015 года №1715-О, положения пункта 4 части 15 статьи 19 Федерального закона «О рекламе» во взаимосвязи с другими положениями данного Федерального закона (статьи 1, частей 4 и 5.8, пункта 4 части 20 статьи 19 и др.), а также с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в том числе части 2 его статьи 1, пунктов 25 и 26.1 части 1 статьи 16) направлены на обеспечение баланса свободы предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и интересов населения соответствующего муниципального образования при решении вопросов местного значения через органы местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций и не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя в указанном им аспекте.

С учетом изложенного правовых оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

В удовлетворении административного искового заявления Общества с ограниченной ответственностью «НовгородСИП» к Думе Великого Новгорода, Мэру Великого Новгорода ФИО4, председателю Думы Великого Новгорода ФИО5 о признании недействующим пункта 5.1.7 Положения о порядке осуществления органами местного самоуправления Великого Новгорода полномочий по реализации Федерального закона «О рекламе», утвержденного решением Думы Великого Новгорода от 29 декабря 2016 года № 1064, в редакции решения Думы Великого Новгорода от 31 августа 2020 года № 458, в части установления расстояния между вновь устанавливаемой рекламной конструкцией и памятником или памятным знаком не менее 50 м., отказать.

На решение лицами, участвующими в деле, может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором - принесено апелляционное представление, в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Новгородский областной суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.

Председательствующий Е.И. Комаровская 

Мотивированное решение изготовлено 17 августа 2021 года