Дело № 3а-119/2017 

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

04 сентября 2017 года г. Новосибирск

Новосибирский областной суд в составе:

председательствующего судьи Быковой В.Б.

при секретаре Виноградове В.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Прокурора Новосибирской области об оспаривании в части Регламента Совета депутатов муниципального образования города Оби Новосибирской области (в редакции решения Совета депутатов города Оби Новосибирской области четвертого созыва от 12 октября 2016 года №10), 

установил:

Решением 34 сессии 3 созыва Совета депутатов города Оби Новосибирской области от 19 февраля 2014 года № 354 утвержден Регламент Совета депутатов города Оби Новосибирской области (далее Регламент), решение официально опубликовано в газете «Аэро-Сити» № 8 от 26 февраля 2014 года.

Решением Совета депутатов города Оби Новосибирской области четвертого созыва от 12 октября 2016 года № 10 в Регламент Совета депутатов города Оби Новосибирской области внесены изменения, решение официально опубликовано в газете «Аэро-Сити» № 42 от 19 октября 2016 года.

Пункт 1 статьи 3 Регламента изложен в редакции «Для организации работы Совет избирает из своего состава председателя Совета, заместителя председателя Совета на постоянной основе, заместителя председателя Совета на постоянной основе, заместителя предстателя Совета на не освобожденной основе, образует постоянные комиссии Совета и иные органы Совета». 

Статья 7 Регламента изложена в новой редакции, согласно которой: 

«Статья 7 Заместители председателя. 

1. Заместители председателя Совета избираются Советом на срок полномочий Совета из числа депутатов.

2. Кандидатуры на должность заместителей председателя Совета вносится на голосование председателем Совета. Избрание заместителей председателя Совета осуществляется тайным голосованием, при этом подсчет голосов при избрании заместителей председателя Совета производится в порядке, предусмотренном для избрания председателя Совета.

3. Заместители председателя Совета осуществляются свои полномочия в соответствии с действующим федеральным законодательством, законодательством Новосибирской области, Уставом города Оби, настоящим Регламентом и иными решениями Совета.

4. Заместители председателя Совета подотчетны Совету и председателю Совета.

5. Заместители председателя Совета вступают в должность с момента избрания.»

Добавлена статья 8.1:

«Статья 8.1. Полномочия Заместителя председателя Совета на не освобожденной основе.

1. Заместитель председателя Совета на не освобожденной основе:

1) координирует взаимодействия с общественными организациями и объединениями и территориальными органами местного самоуправления;

2) по решению Совета депутатов исполняет обязанности председателя Совета депутатов города Оби в случае его отсутствия или невозможности исполнения им своих обязанностей и иные полномочия в соответствии с решением Совета депутатов».

2. Полномочия заместителя председателя Совета на не освобожденной основе могут быть досрочно прекращены в случаях и в порядке установленным настоящим Регламентом».

В статье 9 Регламента слово «заместитель» заменено на «заместителей».

Прокурор Новосибирской области в интересах неопределенного круга лиц обратился с административным исковым заявлением об оспаривании вышеуказанных положений Регламента Совета депутатов города Оби Новосибирской области указав, что Регламент является нормативным правовым актом, поскольку принят в установленном порядке управомоченным органом, содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение и направлен на урегулирование общественных отношений в сфере деятельности представительного органа местного самоуправления и муниципального нормотворчества. 

Прокурор полагает, что оспариваемые положения Регламента частично не соответствуют нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а статья 8.1 Регламента - полностью не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу – части 2 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 131-ФЗ) и статье 21 Устава города Оби Новосибирской области, принятого решением 1 сессии Совета депутатов города Оби Новосибирской области 1 созыва от 18 декабря 2002 года, которая определяет две руководящие должности представительного органа местного самоуправления – председатель и заместитель председателя Совета депутатов города Оби Новосибирской области, которые осуществляют свои полномочия на постоянной основе, обладают определенными права и обязанностями, в том числе, должны соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другим федеральным законам. При этом Уставом города Оби Новосибирской области не предусмотрена должность заместителя председателя Совета депутатов города Оби, осуществляющего свои полномочия на неосвобожденной основе.

Поскольку несоответствующие закону положения пункта 1 статьи 3, статей 7, 8.1, пунктов 1, 2, 4 статьи 9 Регламента при их правоприменении могут повлечь нарушение прав и законных интересов муниципального образования, неопределенного круга лиц, прокурор просит признать вышеуказанные положения Регламента недействующими в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

Советом депутатов города Оби Новосибирской области представлен отзыв на административное исковое заявление Прокурора Новосибирской области, согласно которому заявленные требования административным ответчиком не признаются, поскольку Регламент не является нормативным правовым актом, устанавливается лишь порядок организации деятельности Совета через постоянные комиссии, депутатские объединения, сессии, решение иных вопросов организационной деятельности. Регламент воспроизводит содержание ряда иных нормативных актов, что подтверждает позицию административного ответчика об обязательности требований Регламента лишь для самого представительного органа. Кроме того, указывают, что решением Обского городского суда Новосибирской области от 06 мая 2014 года установлено, что Регламент Совета депутатов города Оби Новосибирской области сам по себе не обладает признаками нормативного правового акта, так как устанавливает исключительно нормы организации деятельности Совета депутатов города Оби Новосибирской области, направлен на достижение конкретного порядка действий определенного круга лиц – депутатов, при этом правовых норм, устанавливающих, изменяющих, отменяющих правила поведения субъектов регулируемых отношений не содержит, также не содержит норм права, обязательных для неопределенного круга лиц (л.д.112-114).

В судебном заседании представитель административного истца – ФИО1 заявленные требования поддержала в полном объеме, пояснив, что Регламент Совета депутатов города Оби Новосибирской области является нормативным правовым актом и должен соответствовать нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу – Уставу, а также положениям части 2 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ. Полагает доводы административного ответчика необоснованными, поскольку Регламент устанавливается правила организации деятельности представительного органа местного самоуправления, предназначен для многократного применения, соответствует требованиям формы для такого рода актов. 

Представитель административного ответчика – Совета депутатов города Оби Новосибирской области ФИО2 в судебном заседании заявленные административные исковые требования не признала по основаниям, изложенным в отзыве, дополнив, что Регламент не является нормативным правовым актом, поскольку распространяет своей действие только на определенный круг лиц – депутатов. Полагает, что Регламент является правовым актом, регулирующим деятельность Совета депутатов внутри самого Совета депутатов.

Представитель административного ответчика – Совета депутатов города Оби Новосибирской области ФИО3 также не признала заявленные требования пояснив, что Регламент является муниципальным правовым актом, регламентирующим деятельность Совета депутатов города Оби. Полагает что положения Регламента не противоречат Уставу города Оби. 

Заслушав лиц, участвующих в деле, проверив оспариваемые положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, исследовав материалы дела, суд полагает, что административный иск подлежит удовлетворению по следующим основаниям. 

В соответствии со статьей 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. 

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 указанного Федерального закона).

Пунктом 1 части 1 статьи 17 названного Федерального закона установлено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.

Статьей 43 вышеуказанного закона определяется система муниципальных правовых актов, согласно части 1 которой в систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Частью 2 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Частью 1 статьи 1 Устава муниципального образования города Оби установлено, что Устав муниципального образования города Оби является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. Статьей 21 Устава определены две руководящие должности представительного органа местного самоуправления - председатель и заместитель Совета депутатов города Оби, которые осуществляют свои полномочия на постоянной основе, обладают определенными правами и обязанностями, детально регламентированными в этой статье. Иные руководящие должности Совета депутатов города Оби Уставом муниципального образования города Оби не предусмотрены.

В соответствии с подпунктом 4 пункта 6 статьи 21 Устава, заместитель председателя на постоянной основе, в том числе, исполняет обязанности председателя Совета депутатов города Оби Новосибирской области в случае его отсутствия или невозможности исполнения им своих обязанностей. 

Передачу иным лицам права исполнять обязанности председателя Совета депутатов при указанных обстоятельствах Устав города Оби не предусматривает, не имеется в нем и указания на то, что данный вопрос относится к компетенции исключительно самого Совета депутатов. 

Данное правовое регулирование является безусловным и не предусматривает различного толкования. Таким образом, оспариваемыми положениями Регламента фактически осуществлено дополнительное по отношению к Уставу города Оби правовое регулирование вопроса о руководящих органах Совета депутатов, что может быть осуществлено исключительно в порядке изменения самого Устава города Оби, что в данном случае перед внесением изменений в Регламент сделано не было, что свидетельствует о не соответствии оспариваемых административным истцом положений Регламента нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Проверяя доводы административного ответчика и разрешая вопрос о правовой природе Регламента в системе муниципальных правовых актов, суд полагает, что данный акт является нормативным правовым актом, при этом исходит из нижеследующего.

Согласно правовой позиции, изложенной в пунктах 9 и 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Из преамбулы Регламента следует, что данный документ является муниципальным правовым актом, принятым на основании федерального законодательства, законодательства Новосибирской области, Устава муниципального образования города Оби Новосибирской области и регулирующий порядок деятельности Совета депутатов города Оби Новосибирской области. Настоящий Регламент устанавливает порядок организации работы Совета, образования и упразднения постоянных комиссий Совета, иных органов Совета, формирования их состава и организации их работы; порядок избрания и освобождении от должности председателя Совета, заместителя председателя Совета, председателей и заместителей председателей постоянных комиссий Совета, иных органов Совета; порядок образования в Совете депутатских объединений и их права; порядок созыва и проведения сессии Совета, порядок подготовки, внесения, рассмотрения проектов решений Совета и порядок их принятия; иные вопросы организации деятельности Совета.

Главой 2 Регламента установлен порядок избрания, полномочия должностных лиц Совета депутатов города Оби Новосибирской области.

Таким образом, Регламент, принятый управомоченным органом местного самоуправления – Советом депутатов города Оби Новосибирской области, устанавливает правила организации и деятельности представительного органа местного самоуправления, его выборных должностных лиц без персонификации субъектного состава, предназначен для многократного применения, в связи с чем данный Регламент вопреки возражения административного ответчика, является нормативным правовым актом.

Также суд учитывает, что апелляционным определением Новосибирского областного суда от 21 февраля 2017 года было отменено решение Обского городского суда Новосибирской области от 07 декабря 2016 года, административное исковое заявление прокурора г.Оби Новосибирской области о признании нормативного правового акта недействующим оставлено без рассмотрения, поскольку административное исковое заявление об оспаривании нормативного правового акта представительного органа муниципального образования – Регламента Совета депутатов города Оби Новосибирской области, было подано и подписано прокурором города Оби, который не наделен правом на обращение с учетом родовой подсудности с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта в Новосибирский областной суд.

Поскольку, как указано выше, оспариваемые Прокурором Новосибирской области положения Регламента в части введения должности заместителя председателя Совета депутатов на неосвобожденной основе, противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу – Уставу города Оби Новосибирской области, данные положения подлежат признанию противоречащими действующему законодательству - части 2 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ и статье 21 Устава города Оби Новосибирской области и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Доводы административного ответчика со ссылкой на решение Обского городского суда Новосибирской области от 06 мая 2014 года, в котором имеются выводы, что Регламент Совета депутатов города Оби Новосибирской области не является нормативным правовым актом, как полагает суд, обоснованными признать нельзя по вышеуказанным основаниям и тому, что данные выводы не образуют преюдицию в соответствии со статьей 64 Кодека административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного иска Прокурора Новосибирской области.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии данного решения подлежит опубликованию в газете «Аэро-Сити» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административное исковое заявление Прокурора Новосибирской области удовлетворить.

Признать положения пункта 1 статьи 3, статьи 7, пунктов 1, 2, 4 статьи 9 Регламента Совета депутатов муниципального образования города Оби Новосибирской области (в редакции решения Совета депутатов города Оби Новосибирской области четвертого созыва от 12 октября 2016 года №10) в части установления в структуре Совета депутатов города Оби должности заместителя председателя Совета депутатов, осуществляющего свои полномочия на неосвобожденной основе, определения порядка его избрания и места в представительном органе местного самоуправления, а также досрочного прекращения его полномочий; положения статьи 8.1 Регламента (в редакции решения Совета депутатов города Оби Новосибирской области четвертого созыва от 12 октября 2016 года №10), определяющей полномочия заместителя председателя Совета депутатов города Оби на неосвобожденной основе, несоответствующими действующему законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации путем подачи апелляционной жалобы, представления через Новосибирский областной суд.

Председательствующий по делу Быкова В.Б. 

Мотивированное решение изготовлено 11 сентября 2017 года