УИД № 29OS0000-01-2025-000227-26 

Дело № 3а-142/2025 

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Архангельск 

19 сентября 2025 года 

Архангельский областной суд в составе

председательствующего судьи Роговой И.В.,

при секретаре Быковой Т.А., 

с участием прокурора Анащенко М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании частично недействующими Генерального плана муниципального образования «Город Архангельск», утвержденного постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 2 апреля 2020 года № 37-п, Правил землепользования и застройки городского округа «Город Архангельск», утвержденных постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 29 сентября 2020 года № 68-п,

установил:

постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 2 апреля 2020 года № 37-п утвержден генеральный план муниципального образования «Город Архангельск» на расчетный срок до 2040 года (далее – постановление № 37-п, Генеральный план).

Постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 7 апреля 2020 года.

В утвержденный Генеральный план муниципального образования «Город Архангельск» вносились изменения, в том числе Генеральный план (часть Генерального плана) излагался в новых редакциях (постановления от 21 января 2022 года № 2-п, от 27 мая 2022 года № 40-п, от 2 мая 2023 года № 12-п, от 15 декабря 2023 года № 79-п, от 28 апреля 2025 года № 25-п).

Постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 29 сентября 2020 года № 68-п «Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа «Город Архангельск» (далее – постановление), утверждены прилагаемые правила землепользования и застройки городского округа «Город Архангельск» (далее – Правила землепользования и застройки).

Постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 5 октября 2020 года.

Впоследствии постановлениями министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 6 апреля 2021 года № 14-п, от 8 октября 2021 года № 60-п, от 4 февраля 2022 года №5-п, от 15 апреля 2022 года № 28-п, от 10 июня 2022 года № 41-п, от 28 декабря 2022 года № 73-п, от 20 апреля 2023 года № 7-п, от 14 июня 2023 года № 27-п, от 14 августа 2023 года № 52-п, от 18 декабря 2023 года № 80-п, от 1 февраля 2024 года № 5-п, от 4 июля 2024 года № 43-п, от 31 июля 2024 года № 49-п, от 5 марта 2025 года № 12-п, от 18 марта 2025 года № 17-п в Правила землепользования и застройки вносились изменения, в том числе Правила землепользования и застройки излагались в новых редакциях.

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании частично недействующими Генерального плана муниципального образования «Город Архангельск», утвержденного постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 2 апреля 2020 года № 37-п, Правил землепользования и застройки городского округа «Город Архангельск», утвержденных постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 29 сентября 2020 года № 68-п. 

В обоснование требований указано, что ФИО1 является собственником жилого дома, расположенного по адресу: ул. 

<

адрес>, с кадастровым номером № С целью оформления прав на земельный участок, на котором расположен жилой дом, ФИО1 обратилась с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка. 18 марта 2025 года в предоставлении муниципальной услуги было отказано по причине расположения жилого дома в двух территориальных зонах: в зоне озелененных территорий специального назначения (кодовое обозначение Пл1) и зоне озелененных территорий общего пользования (кодовое обозначение Пл), градостроительным регламентом которых не предусматривает вид разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства». Заявление административного истца о внесении изменений в Правила землепользования и застройки и отнесении границ земельных участков под жилым домом только к одной территориальной зоне, а также об отнесении их к зоне застройки индивидуальными жилыми домами с кодовым обозначением Ж1 отклонено, поскольку в границах рассматриваемой территории планируется размещение магистральной улицы районного значения на перспективу, а также поскольку земельный участок находится в границах красных линий, за границами которых не допускается строительство нового либо реконструкция ранее возведенного здания (сооружения), в планируемой зоне пешеходных связей, площадей, скверов, бульваров.

В Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки незаконно утверждены сведения о территориальной зоне расположения дома в зоне озелененных территорий специального назначения с кодовым обозначением Пл1, в зоне озелененных территорий общего пользования с кодовым обозначением Пл, а также предусмотрено размещение магистральной улицы районного значения без учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования, что нарушает требования градостроительного законодательства. Кроме того, земельный участок, необходимый для эксплуатации объекта недвижимого имущества – жилого дома с кадастровым номером №, отнесен к двум территориальным зонам, что противоречит требованиям статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации. Оспариваемые нормативные правовые акты нарушают принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объекта недвижимости, влечет нарушение прав административного истца как собственника дома на формирование земельного участка под домом и оформление его в собственность.

В ходе судебного разбирательства заявленные требования были увеличены (т.4 л.д.113-115), впоследующем заявлен отказ от иска в части. Отказ принят судом, производство по делу прекращено в соответствующей части. Окончательно административным истцом заявлены требования о признании недействующими Генерального плана, утвержденного постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 2 апреля 2020 года № 37-п в действующей редакции, в части фрагментов карты функциональных зон и карты планируемого размещения автомобильных дорог местного значения муниципального образования «Город Архангельск» включая создание и обеспечение функционирования парковок, Правил землепользования и застройки городского округа «Город Архангельск», утвержденных постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 29 сентября 2020 года № 68-п в действующей редакции, в части фрагмента карты градостроительного зонирования М 1:25000.

Административный истец ФИО1 в судебное заседание не явилась, о его времени и месте извещена, её представитель ФИО2 требования поддержал.

Представитель министерства строительства и архитектуры Архангельской области ФИО3 с иском не согласилась, просила в его удовлетворении отказать. В письменном отзыве указано на то, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, в пределах компетенции, с соблюдением процедуры принятия и требований действующего законодательства, прав административного истца не нарушают.

Администрация городского округа «Город Архангельск» о дате и времени судебного разбирательства извещена, своего представителя в суд не направила. 

По определению суда дело рассмотрено в отсутствие неявившихся участников судебного производства.

Заслушав стороны, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частями 1, 3 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктом 1 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов муниципального, городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения муниципального, городского округов.

Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Абзацем 2 подпункта 1 пункта 1 статьи 7.6.1 Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года № 259-внеоч.-ОЗ «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления» отдельные полномочия в сфере градостроительной деятельности органов местного самоуправления городских поселений в сфере градостроительной деятельности по подготовке, согласованию и утверждению генеральных планов городских поселений, в том числе изменений в утвержденные генеральные планы городских поселений; подготовке, согласованию и утверждению правил землепользования и застройки городских округов, в том числе изменений в утвержденные правила землепользования и застройки городских округов, отнесены к полномочиям органов государственной власти Архангельской области.

Согласно положению о министерстве строительства и архитектуры Архангельской области, утвержденному постановлением Правительства Архангельской области от 11 июня 2015 года № 214-пп, уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области, осуществляющим функции в сфере градостроительной деятельности, является указанное министерство.

Согласно части 1 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее также в настоящей статье - проекты) в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Общественные обсуждения или публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов муниципальных округов, генеральных планов городских округов и по проектам, предусматривающим внесение изменений в генеральные планы поселений, генеральные планы муниципальных округов, генеральные планы городских округов (далее в настоящей статье - общественные обсуждения или публичные слушания), проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования, за исключением случаев, установленных частями 3.1 - 3.3 настоящей статьи (часть 3 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В случаях, предусмотренных статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом.

Оповещение о начале общественных обсуждении Генерального плана размещено на официальном сайте Правительства Архангельской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 16 декабря 2019 года.

Протокол общественных обсуждений составлен 24 января 2020 года, заключение о результатах общественных обсуждений подготовлено и опубликовано 28 января 2020 года.

Минэкономразвития России 15 января 2020 года дано заключение об отсутствии замечаний к представленной редакции проекта генерального плана городского округа «Город Архангельск» (т.3 л.д.83).

Генеральный план муниципального образования «Город Архангельск» утвержден постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 2 апреля 2020 года № 37-п.

Постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 7 апреля 2020 года.

В утвержденный Генеральный план муниципального образования «Город Архангельск» вносились изменения, в том числе Генеральный план (часть Генерального плана) излагался в новых редакциях (постановления от 21 января 2022 года № 2-п, от 27 мая 2022 года № 40-п, от 2 мая 2023 года № 12-п, от 15 декабря 2023 года № 79-п, от 28 апреля 2025 года № 25-п). Процедура проведения общественных обсуждений при внесении в Генеральный план изменений соблюдена.

Генеральный план на дату рассмотрения действует в редакции постановления от 28 апреля 2025 года № 25-п, изменения в оспариваемый административным истцом фрагмент карты функциональных зон муниципального образования «Город Архангельск», планируемого размещения автомобильных дорог местного значения муниципального образования «Город Архангельск», включая создание и обеспечение функционирования парковок после 28 апреля 2025 года не вносились.

Распоряжением Министерства от 16 декабря 2019 года № 409-р принято решение о подготовке проекта Правил землепользования и застройки.

Оповещение о начале общественных обсуждений по проекту Правил землепользования и застройки размещено на официальном сайте Правительства Архангельской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 15 июня 2020 года. 

По результатам проведения общественных обсуждений по проекту Правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями части 18 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовлен протокол общественных обсуждений от 24 июля 2020 года, заключение о результатах проведения общественных обсуждений подготовлено и опубликовано 28 июля 2020 года.

Постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 29 сентября 2020 года № 68-п «Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа «Город Архангельск» (далее – Постановление), утверждены прилагаемые Правила землепользования и застройки городского округа «Город Архангельск».

Постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 5 октября 2020 года.

Впоследствии постановлениями министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 6 апреля 2021 года № 14-п, от 8 октября 2021 года № 60-п, от 4 февраля 2022 года №5-п, от 15 апреля 2022 года № 28-п, от 10 июня 2022 года № 41-п, от 28 декабря 2022 года № 73-п, от 20 апреля 2023 года № 7-п, от 14 июня 2023 года № 27-п, от 14 августа 2023 года № 52-п, от 18 декабря 2023 года № 80-п, от 1 февраля 2024 года № 5-п, от 4 июля 2024 года № 43-п, от 31 июля 2024 года № 49-п, от 5 марта 2025 года № 12-п, от 18 марта 2025 года № 17-п в Правила землепользования и застройки вносились изменения, в том числе Правила землепользования и застройки излагались в новых редакциях. Процедура проведения общественных обсуждений при внесении в Правила землепользования и застройки изменений соблюдена.

Правила землепользования и застройки на дату рассмотрения действуют в редакции постановления министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 31 июля 2024 года № 49-п, изменения в оспариваемый административным истцом фрагмент карты градостроительного зонирования М 1:25000 Правил землепользования и застройки после 31 июля 2024 года не вносились.

Оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, в пределах своей компетенции и по указанным основаниям административным истцом не оспариваются.

ФИО1 является собственником жилого дома, расположенного по адресу: 

<

адрес>, кадастровый №, право собственности зарегистрировано 10 февраля 2025 года на основании свидетельства о праве на наследство по закону от 7 февраля 2025 года (выписка из ЕГРН т.1 л.д. 96).

Права на земельный участок не оформлены (т.1 л.д.94). Земельный участок ранее был поставлен на кадастровый учет (28 октября 2019 года), снят с кадастрового учета 4 сентября 2023 года (т. 1 л.д.92)

24 февраля 2025 года ФИО1 обратилась в департамент градостроительства администрации городского округа «Город Архангельск» о предоставлении муниципальной услуги и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории из земель, находящихся в собственности городского округа «Город Архангельск».

Уведомлением от 18 марта 2025 года в предоставлении муниципальной услуги отказано по причине того, что образуемый земельный участок согласно Правилам землепользования и застройки расположен в двух территориальных зонах: зоне озелененных территорий специального назначения Пл1, зоне озелененных территорий общего пользования Пл. Градостроительным регламентом указанных территориальных зон вид разрешенного использования земельного участка «для индивидуального строительства» не предусмотрен. Кроме того, не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон (т.1 л.д. 25).

26 марта 2025 года ФИО1 направила в министерство строительства и архитектуры Архангельской области предложение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в части изменения территориальной зоны озелененных территорий общего пользования и территориальной зоны озелененных территорий специального назначения на территориальную зону застройки индивидуальными жилыми домами с целью оформления прав на земельный участок, в границах которого расположено принадлежащее ей здание, однако предложение отклонено (т.2 л.д. 24-27).

Согласно части 15 статьи 24 и части 4 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, правил землепользования и застройки, вправе оспорить их в судебном порядке.

С учетом изложенного административный истец, как собственник объекта недвижимости, является субъектом отношений, регулируемых оспариваемыми Генеральным планом, Правилами землепользования и застройки, вправе их оспорить в судебном порядке, но только в той части, в какой оспариваемые нормы Правил затрагивают его права и законные интересы.

В соответствии с частью 2 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. На карте функциональных зон отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение, которое, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы поселений утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.

В этой связи генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем.

Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации), создания объектов местного значения на основании документации по планировке территории (пункт 3 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Нормами частей 5 и 6 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрена необходимость отображения в документах территориального планирования подлежащих созданию объектов местного значения.

Виды объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа в указанных в пункте 1 части 3 статьи 19 и пункте 1 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа, определяются законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, из анализа указанных положений следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности посредством установления функциональных зон, для которых определены границы и функциональное назначение.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Территория, на которой расположен жилой дом, принадлежащий на праве собственности административному истцу, предлагаемый к образованию земельный участок расположены согласно карте функциональных зон и карте планируемого размещения автомобильных дорог местного значения муниципального образования «Город Архангельск», включая создание и обеспечение функционирования парковок Генерального плана, в функциональной зоне транспортной инфраструктуры, с планируемой функциональной зоной озелененных территорий общественного назначения (т. 3 л.д.69).

Согласно проекту планировки района «Экономия» городского округа «Город Архангельск», утвержденному распоряжением мэра города Архангельска от 6 сентября 2013 года № 2545р, предлагаемый к формированию земельный участок, в границах которого расположен индивидуальный жилой дом, принадлежащий административному истцу, расположен в границах красных линий, в зоне планируемого размещения магистральной улицы районного значения на перспективу и в планируемой зоне пешеходных связей, площадей, скверов, бульваров (т.1 л.д.87). 

Красные линии - линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории. Красные линии обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 2 части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии выступают в качестве линий регулирования застройки, за которыми не должны возводиться здания, строения и сооружения. 

Установление функциональных зон, предусматривающих размещение объектов транспортной инфраструктуры и на перспективу зоны озелененных территорий общественного назначения, в месте расположения здания, принадлежащего административному истцу, само по себе требованиям градостроительного законодательства не противоречит.

Отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий планируемый характер, не является препятствием для осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Установление границ и назначения функциональной зоны составляет в силу положений части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации основу для формирования правового режима земель, но при этом правовым режимом земель не является. В силу части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, который устанавливается в правилах землепользования и застройки для каждой территориальной зоны (статьи 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Само по себе нахождение образуемого земельного участка в нескольких функциональных зонах не является нарушением норм материального права, поскольку Градостроительным кодексом такой запрет не установлен.

При изложенных обстоятельствах основания к удовлетворению требований о признании Генерального плана недействующим в части фрагментов карты функциональных зон и карты планируемого размещения автомобильных дорог местного значения муниципального образования «Город Архангельск» включая создание и обеспечение функционирования парковок отсутствуют.

Как следует из статей 1, 30, 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки, также как и документы территориального планирования разрабатываются в целях обеспечения при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений, сохранения объектов культурного наследия и включают в себя карту градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты, предусматривающие нормативные ограничения градостроительной деятельности в зависимости от целей использования земельных участков, их размеров, а также предельных параметров разрешенного строительства, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. 

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Исходя из содержания пунктов 2, 5, 6, 7, 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи, территориальные зоны конкретизируют положения генерального плана поселения в целях определения правового режима использования земельных участков. При этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, не изменяется.

Согласно карте градостроительного зонирования М 1:25000 Правил землепользования и застройки предлагаемый к формированию земельный участок находится в двух территориальных зонах: зоне озелененных территорий общего пользования (Пл), зоне озелененных территорий специального назначения (Пл1) (т. 3 л.д. 70). 

Как указано выше установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Установленное Правилами землепользования и застройки градостроительное зонирование направлено в развитие соответствующих положений Генерального плана, предусматривающего отнесение в перспективе к функциональной зоне озелененных территорий общественного назначения.

Одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (пункт 8 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Аналогичные положения содержатся в части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем из материалов дела следует, что ФИО1 принадлежит жилой дом без оформленного в установленном законом порядке земельного участка, не поставленного на кадастровый учет. 

Из представленных документов следует, что границы земельного участка, поставленного на кадастровый учет в 2019 году и в последующем снятого с кадастрового учета, права на который не были оформлены, не соответствуют границам земельного участка, предлагаемого к образованию административным истцом, увеличены в северо-восточном, восточном, южном и юго-западном направлениях (т.1 л.д.26).

Согласно части 3 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных настоящим Кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. В случаях и в порядке, которые установлены федеральным законом, могут создаваться искусственные земельные участки.

Существование земельного участка как объекта недвижимости и индивидуально определенной вещи, имеющей свои уникальные характеристики, подтверждает его государственный кадастровый учет (часть 7 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»).

Поскольку земельный участок истца не образован, не поставлен на государственный кадастровый учет, то как при подготовке проекта Правил землепользования и застройки, так и при их утверждении, сформировать границы территориальных зон: зоны озелененных территорий общего пользования (Пл), зоны озелененных территорий специального назначения (Пл1) с учетом существующих границ землепользования не представлялось возможным.

Довод иска о неправомерном отнесении формируемого истцом земельного участка к нескольким территориальным зонам является несостоятельным.

Градостроительное законодательство не содержит требований об отнесении объекта капитального строительства к одной территориальной зоне.

Расположение не сформированного земельного участка в двух территориальных зонах не свидетельствует о том, что Правила землепользования и застройки не соответствуют требованием законодательства.

Ссылки административного истца на то, что ранее Правилами землепользования и застройки, утвержденными решением Архангельской городской Думы от 13 декабря 2012 года № 516 в районе расположения здания, принадлежащего административному истцу, была определена территориальная зона Ж-1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами) суд отклоняет, так как каких-либо препятствий для изменения функциональной (территориальной) зоны в отношении не сформированного земельного участка не имелось. 

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигается, в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков, объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества, а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, основания к признанию недействующими Правил землепользования и застройки в части фрагмента карты градостроительного зонирования М 1:25000 отсутствуют.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, то по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, оспариваемые положения не противоречат действующему законодательству, не нарушают права и законные интересы истца, заявленные требования удовлетворению не подлежат.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в течение одного месяца с даты вступления решения суда в законную силу на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, либо ином интернет-портале правовой информации, в котором подлежат опубликованию нормативные правовые акты министерства строительства и архитектуры Архангельской области.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление ФИО1 о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Генерального плана, утвержденного постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 2 апреля 2020 года № 37-п, в действующей редакции, в части фрагментов карты функциональных зон и карты планируемого размещения автомобильных дорог местного значения муниципального образования «Город Архангельск» включая создание и обеспечение функционирования парковок, Правил землепользования и застройки городского округа «Город Архангельск», утвержденных постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 29 сентября 2020 года № 68-п, в действующей редакции, в части фрагмента карты градостроительного зонирования М 1:25000 оставить без удовлетворения.

Обязать министерство строительства и архитектуры Архангельской области опубликовать сообщение о принятом решении в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном интернет-портале правовой информации в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, прокурором принесено апелляционное представление во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня вынесения решения в окончательной форме путем подачи апелляционных жалобы, представления через Архангельский областной суд.

Мотивированное решение изготовлено 2 октября 2025 года.

Председательствующий И. В. Рогова