Судья суда первой инстанции Дело № 33а-135/2017 

ФИО1 № 2а-130/2017 

Судьи суда апелляционной инстанции

ФИО2, ФИО3, ФИО4 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

ПРЕЗИДИУМА СУДА ЧУКОТСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА

г. Анадырь 13 декабря 2017 года

Президиум суда Чукотского автономного округа в составе

председательствующего Скляровой Е.В.,

судей Курочкина Д.Н., Калининой Н.Л., Коровиной М.С.

при секретаре Коротковой К.В.,

с участием представителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Чукотскому автономному округу по доверенности ФИО5, 

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению государственного унитарного предприятия Чукотского автономного округа «Чукотснаб» к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Чукотскому автономному округу о признании незаконным предписания от 28 декабря 2016 года № 02-006/2016 по кассационной жалобе административного ответчика Управления Росприроднадзора по Чукотскому АО на решение Анадырского районного суда от 14 июня 2017 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Чукотского автономного округа от 14 сентября 2017 года. 

Заслушав доклад судьи Зиновьева А.С., президиум

у с т а н о в и л:

государственное унитарное предприятие Чукотского автономного округа «Чукотснаб» (далее – административный истец, ГУП ЧАО «Чукотснаб») обратилось в суд с административным исковым заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Чукотскому автономному округу (далее – административный ответчик, Управление Росприроднадзора по Чукотскому АО) с требованием о признании незаконным и отмене предписания Управления Росприроднадзора по Чукотскому АО от 28 декабря 2016 года № 02-006/2016.

В обоснование требований административный истец указал, что Управлением Росприроднадзора по Чукотскому АО проведена проверка по соблюдению ГУП ЧАО «Чукотснаб» законодательства в области охраны окружающей среды на территории участка Усть-Белая, расположенного в с.Усть-Белая Анадырского района Чукотского автономного округа. По результатам проведённой проверки выдано предписание от 28 декабря 2016 года № 02-006/2016, которым на ГУП ЧАО «Чукотснаб» возложена обязанность в срок до 28 апреля 2017 года произвести демонтаж движимого имущества РГС-25, РГС-25, КАЗС-10 (ёмкостей ГСМ с.Усть-Белая) из водоохранной зоны реки Анадырь, а также произвести рекультивацию земельного участка. Вышеуказанное предписание административный истец считает незаконным ввиду того, что ГУП ЧАО «Чукотснаб» является собственником движимого имущества: контейнерной автозаправочной станции – 10 куб.м. (далее – КАЗС-10), на основании договора поставки от 20 июня 2007 года № 24/07-МРТ, заключенного между ООО «ХСМ Сервис» и ГУП ЧАО «Чукотснаб», и двух ёмкостей под ГСМ объёмом 25 куб.м, расположенных в с.Усть-Белая, на основании счёта-фактуры от 15 мая 2003 года № 85. Две ёмкости под ГСМ были введены в эксплуатацию 26 июня 2003 года, КАЗС-10 - 18 декабря 2007 года, то есть до 2013 года, до вступления в законную силу пункта 5 части 15 статьи 65 Водного кодекса РФ. В связи с этим административный истец считает, что на основании пункта 1 статьи 6.5 Федерального закона от 3 июня 2006 года №73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» он может эксплуатировать КАЗС–10 в границах водоохраной зоны. Также административный истец указал, что 14 июня 2012 года ГУП ЧАО «Чукотснаб» получено согласование Отдела государственного контроля, надзора, охраны водных ресурсов и регулирования рыболовства по Чукотскому автономному округу на размещение в водоохранной зоне склада нефтебазы участка «с.Усть-Белая», в состав которого входят КАЗС–10 и две ёмкости по 25 куб.м., что подтверждается паспортом нефтебазы ГУП ЧАО «Чукотснаб». Административный истец считает, что исполнение указанного предписания фактически приостановит деятельность предприятия в с.Усть-Белая, и, как следствие, приведёт к прекращению поставок нефтепродуктов в этот населённый пункт, так как ГУП ЧАО «Чукотснаб» является в этом районе единственным поставщиком нефтепродуктов. 

Решением Анадырского районного суда от 14 июня 2017 года административное исковое заявление ГУП ЧАО «Чукотснаб» удовлетворено в полном объеме, предписание Управления Росприроднадзора по Чукотскому АО № 02-006/2016 от 28 декабря 2016 года об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, предписывающее ГУП ЧАО «Чукотснаб» в срок до 28 апреля 2017 года произвести демонтаж движимого имущества РГС-25, РГС-25, КАЗС-10 (ёмкостей ГСМ с.Усть-Белая) из водоохраной зоны реки Анадырь, а также произвести рекультивацию земельного участка в установленном порядке, признано незаконным и отменено. 

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам суда Чукотского автономного округа от 14 сентября 2017 года решение Анадырского районного суда от 14 июня 2017 года в части признания предписания незаконным оставлено без изменения, апелляционная жалоба Управления Росприроднадзора по Чукотскому АО – без удовлетворения.

3 ноября 2017 года в суд Чукотского автономного округа поступила кассационная жалоба Управления Росприроднадзора по Чукотскому автономному округу, в которой административный ответчик просит отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Чукотского автономного округа от 14 сентября 2017 года и направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

7 ноября 2017 года административное дело № 2а-130/2017 (33а-135/2017) истребовано из Анадырского районного суда.

17 ноября 2017 года дело поступило в суд Чукотского автономного округа и определением судьи суда Чукотского автономного округа Зиновьева А.С. от 5 декабря 2017 года передано для рассмотрения в судебном заседании президиума суда Чукотского автономного округа.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель Управления Росприроднадзора по Чукотскому АО по доверенности ФИО5 доводы кассационной жалобы поддержала в полном объёме.

ГУП ЧАО «Чукотснаб», надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило и о причинах его неявки не сообщило.

Президиум суда Чукотского автономного округа (далее - президиум), руководствуясь статьей 150 КАС РФ, признал возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося представителя ГУП ЧАО «Чукотснаб».

Изучив материалы административного дела, оценив имеющиеся в нём доказательства, доводы кассационной жалобы административного ответчика, выслушав представителя Управления Росприроднадзора по Чукотскому АО по доверенности ФИО5, проверив решение Анадырского районного суда от 14 июня 2017 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Чукотского автономного округа от 14 сентября 2017 года в полном объёме, президиум приходит к следующему. 

В силу части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы. По административным делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, суд кассационной инстанции вправе выйти за пределы доводов кассационной жалобы. 

Поскольку данное административное дело касается нарушения требований в области охраны окружающей среды, оно затрагивает интересы неопределенного круга лиц, в связи с чем президиум находит возможным выйти за пределы доводов кассационной жалобы.

В силу статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

В соответствии с положениями части 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

При этом решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению.

Частью 5 статьи 38 КАС РФ установлено, что административными ответчиками, в частности, могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, иные органы и организации, наделенные государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные служащие. 

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ организация может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, иного органа, организации, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного служащего, если полагает, что нарушены или оспорены её права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению её прав, свобод и реализации законных интересов или на неё незаконно возложены какие-либо обязанности. 

В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 135 КАС РФ при подготовке административного дела к судебному разбирательству суд разрешает вопрос о вступлении в административное дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц.

Согласно материалам административного дела старший государственный инспектор РФ в области охраны окружающей среды по Чукотскому автономному округу ФИО6 (далее - инспектор) работал в Управлении Росприроднадзора по Чукотскому АО в периоды рассмотрения дела в судах первой и апелляционной инстанций и продолжает работать до настоящего времени. Вместе с тем в административном исковом заявлении в качестве административного ответчика указано только Управление Росприроднадзора по Чукотскому АО.

По смыслу положений части 5 статьи 41 и части 2 статьи 221 КАС РФ участие в административном деле в качестве ответчиков должностного лица, выдавшего предписание, и органа, в котором это лицо исполняет свои обязанности, является обязательным. При этом должностное лицо выступает в качестве основного ответчика, а соответствующий орган привлекается в качестве второго административного соответчика.

Как усматривается из материалов дела, оспариваемое предписание от 28 декабря 2016 года № 02-006/2016 (далее - Предписание) выдано инспектором ФИО6, одновременно являющимся должностным лицом Управления Росприроднадзора по Чукотскому АО, на основании пункта 4 части 5 статьи 36 Водного кодекса РФ и части 1 статьи 66 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», согласно которым должностным лицам органов государственного надзора, являющимся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, предоставлено право в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, выдавать юридическим лицам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по охране водных объектов, по обеспечению предотвращения вреда окружающей среде, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Аналогичное положение содержится в пункте 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», которым на должностных лиц органа государственного контроля (надзора), проводивших проверку, возложена обязанность в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Поскольку инспектор ФИО6 не был заявлен административным истцом в качестве ответчика, суд первой инстанции, исходя из вышеприведённых положений КАС РФ, обязан был привлечь его к участию в деле в качестве ответчика как должностное лицо, выдавшее Предписание юридическому лицу. 

Непривлечение к участию в административном деле лица, чьё предписание обжалуется, является существенным нарушением норм процессуального права, повлиявшим на исход дела, без устранения которого невозможна защита охраняемых законом публичных интересов.

Таким образом, рассмотрев административный иск в отсутствие основного ответчика, суд первой инстанции существенно нарушил требования процессуального закона. Суд апелляционной инстанции допущенное судом первой инстанции нарушение норм процессуального права не устранил.

Кроме того, как установлено судами и следует из материалов дела, Управлением Росприроднадзора по Чукотскому автономному округу в ходе проведенной в период с 1 по 28 декабря 2016 года плановой проверки ГУП ЧАО «Чукотснаб» выявлены нарушения в сфере водопользования, а именно: автозаправочная станция ГУП ЧАО «Чукотснаб», находящаяся на территории сельского поселения Усть–Белая Анадырского муниципального района, расположена в водоохранной зоне реки Анадырь, чем нарушены положения пункта 5 части 15 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации, а также части 1 статьи 46 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Указанные нарушения отмечены в акте проверки от 28 декабря 2016 года № 034/2016 (далее – Акт проверки).

Оценивая законность изложенного в Предписании требования о демонтаже КАЗС-10 с двумя ёмкостями РГС-25 (ёмкости ГСМ) в связи с тем, что они расположены в водоохранной зоне реки Анадырь, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что на момент вынесения оспариваемого Предписания границы водоохранных зон в селе Усть-Белая Анадырского района Чукотского автономного округа не установлены, и, следовательно, водоохранная зона в месте расположения автозаправочной станция ГУП ЧАО «Чукотснаб» отсутствует. 

При этом суд апелляционной инстанции сослался на информацию Чукотского отдела Управления федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Магаданской области и Чукотскому автономному округу от 11 сентября 2017 года, согласно которой в базе данных Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) сведения о государственной регистрации водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов в границах, в том числе, села Усть-Белая отсутствуют, и на пункт 5 (1) Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, утверждённых постановлением Правительства РФ от 10 января 2009 года № 17 (далее - Правила установления границ водоохранных зон), которым предусмотрено, что границы водоохранных зон и границы прибрежных защитных полос водных объектов считаются установленными с даты внесения сведений о них в государственный кадастр недвижимости.

Президиум находит, что данные выводы суда апелляционной инстанции нельзя признать правильными и основанными на законе по следующим основаниям.

Статьёй 65 Водного кодекса Российской Федерации определено, что водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 65 Водного кодекса РФ ширина водоохранной зоны рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьёв протяженностью от пятидесяти километров и более - в размере двухсот метров.

На основании части 13 статьи 65 Водного кодекса РФ ширина прибрежной защитной полосы реки, озера, водохранилища, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), устанавливается в размере двухсот метров независимо от уклона прилегающих земель.

Анализ содержащихся в статье 65 Водного кодекса РФ правовых норм свидетельствует о том, что для определённой категории поверхностных водных объектов, а именно: морей, рек, ручьев, каналов, озер и водохранилищ, водоохранные зоны установлены на всей территории Российской Федерации непосредственно данным Кодексом. Более того, именно Кодексом определены ширина водоохранных зон и прибрежных защитных полос для разных видов поверхностных водных объектов, а также установлены ограничения и запреты по осуществлению в границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос хозяйственной и иной деятельности, то есть конкретизировано понятие «специальный режим». 

Полномочия же по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, составной частью которых является установление на местности границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе посредством специальных информационных знаков, Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации (п.2 ч.1 ст.26, ч.18 ст.65 ВК РФ, п.3 Правил установления границ водоохранных зон).

При этом установление границ, как указано в пункте 2 Правил установления границ водоохранных зон, направлено на информирование граждан и юридических лиц о специальном режиме осуществления хозяйственной и иной деятельности в границах водоохранных зон и о дополнительных ограничениях хозяйственной и иной деятельности в границах прибрежных защитных полос.

Таким образом, фактически установление границ на местности – это разметка и фиксация на земле тех расстояний и значений для водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы, которые установлены Водным кодексом РФ. Указанные действия по отношению к самому факту наличия на территории РФ водоохранных зон выступают вспомогательным, дополнительным инструментом технико-информационного характера. Реальное существование водоохранных зон не зависит от проведения либо непроведения мероприятий по установлению их границ на местности с последующей регистрацией этих границ в ЕГРН.

Вместе с тем юридически значимым обстоятельством для разрешения данного дела по существу является установление судом местоположения береговой линии реки Анадырь в селе Усть-Белая Анадырского района, поскольку именно от этой исходной линии производится измерение ширины водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы.

Согласно подпункту 2 пункта 4 и пункту 4.1 статьи 5 Водного кодекса РФ, пункту 5 и подпункту «б» пункта 10 Правил определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаев и периодичности ее определения, утверждённых постановлением Правительства РФ от 29 апреля 2016 года № 377 (далее – Правила определения береговой линии), береговая линия (граница водного объекта) для реки определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом.

Пунктом 3 Правил определения береговой линии определено, что установление местоположения береговой линии (границы водного объекта) осуществляется не реже одного раза в 25 лет, а также в случаях: а) если местоположение береговой линии (границы водного объекта) изменилось в результате естественных процессов руслоформирования, воздействий антропогенного характера и стихийных бедствий; б) если местоположение береговой линии (границы водного объекта) необходимо для установления границ водоохранной зоны и (или) границ прибрежных защитных полос соответствующего водного объекта.

Данное обстоятельство в качестве юридически значимого суды первой и апелляционной инстанций не определили и, соответственно, не проверили на соответствие действительности содержащееся в Акте проверки утверждение, что автозаправочная станция ГУП ЧАО «Чукотснаб» расположена на территории сельского поселения Усть-Белая Анадырского муниципального района на расстоянии 7-10 метров от правой береговой линии реки Анадырь.

Однако, именно указанное утверждение явилось основанием для вывода инспектора о том, что автозаправочная станция ГУП ЧАО «Чукотснаб» находится в водоохранной зоне.

Поскольку допущенные нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, повлиявшими на исход административного дела, и без их устранения невозможна защита охраняемых законом публичных интересов, решение и апелляционное определение в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 329 КАС РФ подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

В связи с отменой судебных постановлений судов первой и апелляционной инстанций другие доводы кассационной жалобы президиум не рассматривает.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции следует разрешить спор в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права и установленными обстоятельствами, для чего привлечь к участию в деле инспектора ФИО6 и предложить административным ответчикам представить в суд объективные доказательства того, что автозаправочная станция ГУП ЧАО «Чукотснаб» расположена в границах водоохранной зоны.

Поскольку в силу требований постановления Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2007 года № 233 «О порядке ведения государственного водного реестра», Правил установления границ водоохранных зон и Правил определения береговой линии сведения о границах водоохранных зон и границах прибрежных защитных полос водных объектов, а также о местоположении береговой линии (границе водного объекта) подлежат внесению в установленном порядке в государственный водный реестр, суду следует рассмотреть вопрос об истребовании указанных сведений у Амурского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов, а также у Департамента промышленной политики, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Чукотского АО, который в 2012 году в районе с.Усть-Белая Анадырского муниципального района осуществлял работы по установлению границ водоохранной зоны, и в случае возникновения необходимости в разъяснении, каким образом и от какой исходной линии производились измерения, привлечь к участию в деле соответствующего специалиста.

Руководствуясь статьями 328-330 КАС РФ, президиум 

п о с т а н о в и л:

решение Анадырского районного суда от 14 июня 2017 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Чукотского автономного округа от 14 сентября 2017 года по настоящему делу отменить, дело направить на новое рассмотрение в Анадырский районный суд в ином составе судей.

Кассационную жалобу административного ответчика удовлетворить частично.

Председательствующий Е.В.Склярова