Дело № 3а-11/2025 

УИД 36OS0000-01-2024-000703-56

РЕШЕНИЕ

 

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

г. Воронеж 11 февраля 2025 г. 

Воронежский областной суд в составе: 

председательствующего судьи Сошиной Л.А., 

при секретаре Шипиловой Я.Ю., 

с участием прокурора Сергеевой О.А., 

представителей административного истца – Общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик «Стэл» по доверенности ФИО1, ФИО2, 

представителя административного ответчика – Воронежской городской Думы по доверенности ФИО3, 

представителя заинтересованного лица – управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж по доверенности ФИО4, 

представителя заинтересованного лица – администрации городского округа город Воронеж по доверенности ФИО5, 

рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик «Строительная компания «Стэл» к Воронежской городской Думе об оспаривании нормативного правового акта, 

УСТАНОВИЛ:

Решением Воронежской городской Думы от 20.04.2022 № 466-V утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж. 

Общество с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик «Строительная компания «Стэл» обратилось в суд с административным исковым заявлением (с учетом уточнения заявленных требований), в котором просили признать недействующими с момента вынесения решения суда подпункт 1 пункта 1, пункты 2, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, пункты 5, 6, подпункты 2, 3 пункта 7 статьи 15, подпункт 2.1 пункта 2 статьи 20, подпункт 3 пункта 7.2 статьи 22, «Карту градостроительного зонирования. Карту подзон территориальных зон» в части графического отображения подзоны строгого ограничения застройки Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 20.04.2022 № 466-V «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж». 

В обоснование административного иска указано на то, что общество является собственником земельного участка с кадастровым номером № по адресу: 

<

адрес>, запись регистрации права собственности 

<

данные изъяты>. По заявлению общества от 21.06.2023 управлением главного архитектора администрации городского округа город Воронежа 10.07.2023 подготовлен градостроительный план № РФ-36-2-02-0-00-2023-0362-0 данного земельного участка. На чертеже градостроительного плана установлены границы, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства. По мнению административного истца, указанные границы пределов застройки незаконно сокращены – по северо-восточной границе земельного участка отмечено нахождение земельного участка в функциональных зонах 0028, 0053 «Зона магистральной улично-дорожной сети», а также в подзоне строгого ограничения застройки. В Правилах землепользования и застройки отсутствует координатное описание границ подзоны строгого ограничения застройки. Полагают, что дополнительное дублирование существующих красных линий подзоной строгого ограничения застройки ведет к необоснованному установлению ограничений, нарушению прав и законных интересов. Считает, что ограничение площади застройки в связи с нахождением земельного участка в границах подзоны строгого ограничения застройки является необоснованным, носит произвольный характер, незаконно ограничивает общество в градостроительном освоении принадлежащего ему земельного участка. 

Определением суда от 11 февраля 2025 г. производство по данному делу прекращено в части административных исковых требований ФИО6 к Воронежской городской Думе о признании недействующими с момента вынесения решения суда подпункта 1 пункта 1, пунктов 2, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, пунктов 5, 6, подпунктов 2, 3 пункта 7 статьи 15, подпункта 2.1 пункта 2 статьи 20, подпункта 3 пункта 7.2 статьи 22 Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 20.04.2022 № 466-V, «Карту градостроительного зонирования. Карту подзон территориальных зон» Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж в части графического отображения подзоны строгого ограничения застройки, в связи с отказом административного истца от административного иска. 

В судебном заседании представители административного истца – Общества с ограниченной ответственностью «Специализированный застройщик «Строительная компания «Стэл» по доверенности ФИО1, ФИО2 поддержали заявленные требования. 

Представитель административного ответчика – Воронежской городской Думы по доверенности ФИО3 в судебном заседании административный иск не признала, позиция по делу изложена в письменных возражениях на административное исковое заявление, просила отказать в удовлетворении заявленных требований. 

Представитель заинтересованного лица – управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж по доверенности ФИО4 в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований, позиция по делу изложена в письменных возражениях на административное исковое заявление, просила отказать в удовлетворении административного иска. 

Представитель заинтересованного лица – администрации городского округа город Воронеж по доверенности ФИО5 в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований, позиция по делу изложена в письменных возражениях на административное исковое заявление, просила отказать в удовлетворении административного иска. 

Представитель заинтересованного лица – управления дорожного хозяйства администрации городского округа город Воронеж в судебное заседание не явился, о дне слушания дела извещены своевременно и надлежащим образом, в адресованном суду заявлении просили о рассмотрении дела в их отсутствие. 

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему. 

Согласно частям 1, 4 статьи 3, пункту 3 части 3 статьи 8, частям 1, 2 статьи 32, части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. 

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному Кодексу. 

К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится утверждение правил землепользования и застройки городских округов. 

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления. 

Представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки. 

В силу части 4 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа. 

Согласно статьям 28, 29, 55, 56 Устава городского округа город Воронеж, утвержденного постановлением Воронежской городской Думы от 27.10.2004 № 150-I, Воронежская городская Дума – представительный орган городского округа город Воронеж, наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа, к которым, в частности, относится утверждение правил землепользования и застройки. 

Постановлением администрации городского округа город Воронеж от 23.07.2020 № 657 «О подготовке проекта Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж и о внесении изменений в постановление администрации городского округа город Воронеж от 17.09.2018 № 591» принято решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки, также утвержден состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж. Постановление опубликовано в газете «Берег» № 52 от 28.07.2020. 

В соответствии с постановлением главы городского округа город Воронеж от 01.10.2021 № 155 «О проведении общественных обсуждений по проекту Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж», постановлением главы городского округа город Воронеж от 01.12.2021 № 199 «О внесении изменений в постановление главы городского округа город Воронеж от 01.10.2021 № 155» в период с 05.10.2021 по 28.12.2021 состоялись общественные обсуждения по проекту Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж. Постановления опубликованы в газете «Берег» № 71 от 05.10.2021, № 86 от 03.12.2021. 

Поступившие от участников общественных обсуждений предложения и замечания к проекту Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж были рассмотрены на заседании комиссии по землепользованию и застройке городского округа город Воронеж, по результатам которого было принято заключение о результатах общественных обсуждений от 24.12.2021. Заключение опубликовано в газете «Берег» № 93 от 28.12.2021, № 1 от 11.01.2022. 

После доработки проекта Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж с учетом изложенных в заключении от 24.12.2021 рекомендаций комиссии по землепользованию и застройке городского округа город Воронеж по предложениям и замечаниям участков общественных обсуждений, признанных целесообразными, указанный проект был предоставлен главе городского округа город Воронеж, который во исполнение части 16 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации принял постановление от 11.04.2022 № 53 «О направлении проекта Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж в Воронежскую городскую Думу». 

Решением Воронежской городской Думы от 20.04.2022 № 466-V утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж. Данный нормативный правовой акт опубликован в газете «Берег» № 31 от 29.04.2022, № 32 от 06.05.2022, № 33 от 13.05.2022, № 34 от 17.05.2022. 

С учетом вышеизложенного суд считает, что оспариваемые Правила землепользования и застройки были утверждены в пределах предоставленных полномочий Воронежской городской Думе, с соблюдением порядка принятия, введения в действие, в том числе, правил опубликования. 

Рассматривая доводы административного истца о несоответствии оспариваемых положений Правил землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к выводу об отсутствии таких несоответствий. 

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации. 

Градостроительное зонирование согласно пункту 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации это разделение территорий городов и других муниципальных образований на зоны в целях установления для каждой из них соответствующих градостроительных регламентов, к документам градостроительного зонирования относятся правила землепользования и застройки – документ, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

В правила землепользования и застройки наряду с правовыми нормами включаются также карта градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты – нормативные ограничения градостроительной деятельности, вводимые в зависимости от целей использования земельных участков (жилые, торговые, промышленные и т.д.), их размеров, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки (глава 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

В соответствии с частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений. 

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участи в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (часть 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации). 

Согласно пунктам 1 и 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе, возможности сочетать в пределах одной территориальной зоны различные виды существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа. 

Пунктами 2, 3, 4 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации также установлено, что при установлении градостроительных регламентов должны учитываться: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональные зоны и характеристики их планируемого развития, определенные документами территориального планирования муниципальных образований; виды территориальных зон. 

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункты 1, 2, 3 части 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

В соответствии с частью 1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают: 1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь; 2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; 3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; 4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка. 

В силу части 2 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются указанные в части 1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации размеры и параметры, их сочетания. 

В пределах территориальных зон согласно части 3 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с различными предельными (минимальными и (или) максимальными) размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетаниями таких размеров и параметров. 

Между тем, статья 38 названного Кодекса не содержит норм, определяющих порядок закрепления данных параметров в законе субъекта Российской Федерации, то есть отсутствует требование об отображении границ территориальных зон в схеме границ действия предельных параметров разрешенного использования, равно как не содержит норм, определяющих то, что в одной территориальной зоне должны быть установлены единые предельные параметры разрешенного строительства. 

Как верно отмечено стороной административного ответчика, нельзя признать состоятельными доводы административного истца о применении к подзонам территориальных зон положений пункта 6.1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому обязательным приложением к правилам землепользования и застройки являются сведения о границах территориальных зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ территориальных зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости, поскольку положения Градостроительного кодекса Российской Федерации не содержат обязательных требований к графическому описанию подзон территориальных зон. 

В свою очередь, представителем заинтересованного лица – управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж в судебном заседании отмечено, что координатное описание подзон строгого ограничения застройки размещено на официальном сайте управления. 

Вопрос регулирования землепользования и застройки в границах действия подзон территориальных зон отражен в статье 15 Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж. 

В пункте 1 статьи 15 Правил землепользования и застройки предусмотрено, что в целях достижения технико-экономических показателей Генерального плана городского округа город Воронеж и реализации определенных им мероприятий территориального планирования, учета требований охраны особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов в пределах территориальных зон, реализации ранее утвержденных документации по планировке территории или проекта планировки территории, принятых решений о развитии застроенных территорий, в отношении которых заключены договоры о комплексном развитии территорий, устанавливаются: 1) подзоны строгого ограничения застройки; 2) подзоны особо охраняемых природных территорий; 3) подзоны устойчивого развития территорий. 

В частности, подзоны строгого ограничения застройки устанавливаются: для территорий, соответствующих функциональным зонам магистральной улично-дорожной сети, установленных Генеральным планом городского округа город Воронеж, в отношении которых предусмотрены мероприятия территориального планирования в части транспортной инфраструктуры; для отдельных территорий, занятых существующими объектами улично-дорожной сети, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, пляжами, иных территорий, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, или территорий рекреационного назначения, границы которых в установленном порядке не определены (пункт 2.1 статьи 15 Правил землепользования и застройки). 

Согласно пункту 2.2 статьи 15 настоящих Правил в границах действия подзоны строгого ограничения застройки предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а именно: максимальный и минимальный процент застройки в границах земельного участка, предельная высота (этажность) застройки, коэффициент (максимальный процент) плотности застройки земельного участка, равны нулю. 

В случае, если подзона строгого ограничения застройки установлена для территории, соответствующей функциональной зоне магистральной улично-дорожной сети, установленной генеральным планом, в отношении которой предусмотрены мероприятия территориального планирования в части транспортной инфраструктуры, использование земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах действия подзоны строгого ограничения застройки, определяется документацией по планировке территории линейного объекта транспортной инфраструктуры. До принятия решения о подготовке такой документации по планировке территории использование земельных участков и объектов капитального строительства осуществляется с учетом требований, закрепленных в пункте 2.3 статьи 15 Правил, во взаимосвязи с положениями пункта 7 статьи 22 настоящих Правил, предусматривающего общие требования к минимальным отступам от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений и определению мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений. 

В Правилах землепользования и застройки городского округа предусмотрена возможность как установления, так и изменения или отмены подзон территориальных зон, которая осуществляется с учетом положений пункта 7 статьи 15 данных Правил. 

Согласно подпункту 2.1 пункта 2 статьи 20 Правил землепользования и застройки подзона строгого ограничения застройки обозначается индексом Х-0, где Х – индекс территориальной зоны действия градостроительного регламента. 

Вопреки позиции стороны административного истца, установление в пределах территориальной зоны подзоны строгого ограничения застройки в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, не противоречит приведенным нормам градостроительного законодательства, поскольку часть 2 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации допускает сочетания различных предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в пределах одной территориальной зоны. 

Системный анализ правовых норм статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации указывает на то, что установление подзон строгого ограничения застройки в пределах территориальной зоны является дискрецией представительных органов местного самоуправления. 

Вместе с тем, обладая достаточно широкой дискрецией в указанной сфере, органы муниципального образования при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны соблюдать принципы баланса частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации; справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд РФ, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм. 

В данном случае, анализ положений Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж свидетельствует о том, что установление подзон строгого ограничения застройки не выходит за пределы дискреции Воронежской городской Думы, не может рассматриваться как произвольное, не имеющее объективного и разумного оправдания. 

Из материалов дела следует, что предметом спора стало нахождение земельного участка с кадастровым номером № по адресу: 

<

адрес>, в подзоне строгого ограничения застройки. 

Постановлением администрации городского округа город Воронеж от 28.12.2016 № 1138 утвержден проект планировки территории, ограниченной улицами: Покровская, Композитора ФИО7, Независимости, Антонова-Овсеенко в городском округе город Воронеж, которым предусмотрено возведение нового жилого микрорайона с размещением объектов жилого и социального назначения. Как отражено стороной административного ответчика, разработка указанного проекта планировки осуществлялась по инициативе и силами Общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик «Инвестиционная строительная фирма «Стэл». 

Согласно разделу IV «Транспортная инфраструктура» Положения о размещении объектов капитального строительства и характеристиках планируемого развития территории, ограниченной улицами: Покровская, Композитора ФИО7, Независимости, Антонова-Овсеенко в городском округе город Воронеж, утвержденного в составе указанного проекта планировки территории (в редакции постановления от 28.12.206), основой транспортной схемы планируемой территории является транспортная схема, утвержденная в составе Генерального плана. Улично-дорожная сеть территории представлена проектируемыми дорогами и проездами местного значения. В проекте планировки территории предусматривается реконструкция существующих транспортных связей, используются наименования улиц, установленные на момент его подготовки. Проектируемая территория отделена от окружной дороги ул. Антонова-Овсеенко железнодорожной веткой, в связи с этим проектом планировки территории предусматривается организация проезда через железнодорожные пути для организации связи проектируемого жилого квартала с общегородским центром. Транспортная связь между элементами планировочной структуры предусмотрена, в том числе, по улицам и дорогам местного значения, обеспечивающих транспортные и пешеходные связи на территории жилого района, а также обеспечивающих выходы на общегородские и районные магистрали, - улицы: Покровская, Композитора ФИО7, Независимости. Проектом планировки территории предусматривается реконструкция улицы Композитора ФИО7, проектирование и строительство улицы Покровской, улицы Независимости. 

Последующие изменения в проект планировки территории предусматривали реконструкцию улицы Композитора ФИО7 (постановление администрации городского округа город Воронеж от 24.09.2019 № 901). Данное мероприятие нашло отражение в ранее действовавшем генеральном плане городского округа.

В целях обеспечения жителей нового жилого микрорайона объектами транспортной инфраструктуры и реализации закрепленных проектом планировки территории основных направлений транспортного сообщения микрорайона, во исполнение утвержденного решением Воронежской городской Думы от 25.12.2020 № 137-V Генерального плана городского округа город Воронеж Воронежская городская Дума решением от 12.04.2023 № 720-V утвердила Программу комплексного развития транспортной инфраструктуры городского округа город Воронеж на период до 2041 года, которой определены мероприятия территориального планирования в части транспортной инфраструктуры. 

В частности, Программой комплексного развития транспортной инфраструктуры среди мероприятий территориального планирования в части транспортной инфраструктуры предусмотрено: строительство магистральной улицы районного значения (объект обозначен как проектируемый проезд № 49) на участке от улицы Композитора ФИО7 до улицы Антонова-Овсеенко протяженностью 2,1 км с пропускной способностью на полосу – 900 ед./час. и с последующей реконструкцией улицы Композитора ФИО7 на участке от улицы Антонова-Овсеенко до проектируемого проезда № 49. Среди объектов местного значения и мероприятий, планируемых для размещения на территории городского округа город Воронеж, значится строительство транспортной развязки на пересечении улицы Антонова-Овсеенко, проектируемого проезда и улицы Композитора ФИО7. 

Соответственно, установление подзоны строгого ограничения застройки в границах земельного участка с кадастровым номером № по адресу: 

<

адрес>, имело целью реализацию мероприятий территориального планирования в части транспортной инфраструктуры, предусмотренных первоначально проектом планировки территории, ограниченной улицами: Покровская, Композитора ФИО7, Независимости, Антонова-Овсеенко в городском округе город Воронеж, далее Генеральным планом городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы, утвержденным решением Воронежского городской Думы от 25.12.2020 № 137-V, что нашло свое отражение в Программе комплексного развития транспортной инфраструктуры городского округа город Воронеж на период до 2041 года, утвержденной решением Воронежской городской Думы от 12.04.2023 № 720-V. 

Позицию стороны административного истца в той части, что установление подзон строгого ограничения застройки является необоснованным дублированием существующих красных линий, суд не может принять во внимание, поскольку такой подход противоречит закону. 

Под красными линиями понимаются линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменении или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

В соответствии с подпунктом «а» пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии отображаются в основной части проекта планировки территории. 

В силу пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения. Планом красных линий (основная (утверждаемая) часть проекта планировки территории) предусмотрено, что красные линии обязательны для соблюдения всеми субъектами градостроительной деятельности при проектировании, строительстве новых и реконструкции существующих объектов, а также при формировании границ земельных участков. 

Утверждение красных линий не влечет за собой прекращение прав юридических и физических лиц на существующие земельные участки и иные объекты недвижимости, не является основанием для последующего принятия (в случае необходимости) решений об изъятии, в том числе, путем выкупа, земельных участков и иных объектов недвижимости для реализации государственных и муниципальных нужд по развитию транспортной и инженерной инфраструктуры. 

В свою очередь, необходимо отразить, что документами территориального планирования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований. 

Из системного толкования пунктов 6-8 статьи 1, части 1 статьи 30, статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования – в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны; несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе, в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования. 

Между тем, проект планировки территории, который относится к документации по планировке территории, подготавливается в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (части 1 и 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

Подготовка документации по планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства является обязательной в случае, если необходимо изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в связи с размещением объекта капитального строительства федерального, регионального или местного значения (пункт 1 части 3 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

Исходя из положений пункта 2 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации, изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, осуществляется в исключительных случаях по основаниям, связанным со строительством, реконструкцией таких объектов государственного значения (объектов федерального значения, объектов регионального значения) или объектов местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов, как автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения. 

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными проектами планировки территории (подпункт 2 пункта 1 статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации). 

Из анализа приведенных норм следует, что документация по планировке устанавливается в качестве правового основания для изъятия земельных участков для муниципальных нужд, соответственно, установление подзоны строгого ограничения подзоны для территории, которая соответствует функциональной зоне магистральной улично-дорожной сети, не исключает необходимости соблюдения процедуры изъятия земельных участков для муниципальных нужд, также процедуры отнесения земель (земельных участков) к территориям общего пользования. 

Как видно из градостроительного плана земельного участка № РФ-36-2-02-0-00-2023-0362-0, подготовленного на основании заявления общества от 21.06.2023, земельный участок с кадастровым номером № расположен в территориальной зоне ЖМ(р) – Зона реконструкции многоэтажной жилой застройки. Также данный участок частично расположен в подзоне строгого ограничения застройки, находится в подзоне устойчивого развития территорий № 8 согласно приложению № 2 Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж. 

Следует обратить внимание на положения пункта 6 статьи 15 Правил землепользования и застройки, согласно которым, в случае, если в отношении территории установлено одновременно действие подзоны строгого ограничения застройки и действие подзоны устойчивого развития территории, то использование такой территории определяется в соответствии с требованиями к регулированию землепользования и застройки в границах действия подзоны строгого ограничения застройки. 

На момент выдачи градостроительного плана земельного участка – 10.07.2023 действовал Генеральный план городского округа город Воронеж, утвержденный решением Воронежской городской Думы от 25.12.2020 № 137-V, в соответствии с которым данный земельный участок расположен в функциональной зоне 6007 – Зона застройки многоэтажными жилыми домами, частично в функциональной зоне 0053 – Зона магистральной улично-дорожной сети, частично в зоне 0028 – Зона магистральной улично-дорожной сети. 

В таблице 3.3.10.3 «Перечень линейных объектов федерального и регионального значения, входящих в границы городского округа город Воронеж, их основные характеристики и местоположение» Генерального плана значился проектируемый проезд № 49 (участок от улицы Композитора ФИО7 до улицы Антонова-Овсеенко), определенный как магистральная улица районного значения, находящийся в функциональной зоне 0053 – Зона магистральной улично-дорожной сети. 

Как видно из материалов дела, в управление главного архитектора администрации городского округа город Воронеж от Общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик «Инвестиционная строительная фирма «Стэл» поступило обращение от 12.09.2023 № 84, в котором заявитель не отрицал, что подзона строгого ограничения застройки, предусмотренная Правилами землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденными решением Воронежской городской Думы от 20.04.2022 № 466-V, установлена для территорий, соответствующих функциональным зонам магистральной улично-дорожной сети Генерального плана городского округа город Воронеж, в отношении которых предусмотрены мероприятия территориального планирования в части транспортной инфраструктуры. Также в данном обращении отмечалось, что функциональная зона 0053 и соответствующая ей подзона строгого ограничения застройки пересекает земельный участок с кадастровым номером №, принадлежащий административному истцу, по этой причине заявителем предлагалось рассмотреть вопрос о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки в части уточнения границ функциональной зоны и, соответственно, подзоны строгого ограничения застройки, поскольку в проекте планировки территории, ограниченного улицами Покровская, Композитора ФИО7, Независимости, Антонова-Овсеенко, утвержденного постановлением администрации городского округа город Воронеж от 28.12.2016 № 1138 в редакции постановления от 24.09.2019 № 901, было определено расположение красной линии по улице Композитора ФИО7 в направлении от улицы Антонова-Овсеенко слева, что с учетом СП 42.13330.2016 позволяет скорректировать функциональную зону, а впоследствии и зону строгого ограничения застройки. 

В ответе управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж от 11.10.2023 на указанное обращение сообщалось, что в соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации муниципальным образованием было направлено в комиссию по землепользованию и застройке городского округа город Воронеж предложение о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки в части корректировки функциональной зоны и подзоны строгого ограничения застройки. 

В заключении от 02.11.2023 № 54 комиссия по землепользованию и застройке городского округа город Воронеж рекомендовала внести изменения в Генеральный план городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы в части корректировки границ функциональной зоны 0053 – Зона магистральной улично-дорожной сети, в Правила землепользования и застройки – в части исключения, в частности, земельного участка с кадастровым номером № из подзоны строгого ограничения застройки улично-дорожной сети с учетом красных линий. 

Постановлением от 04.12.2023 № 1628 администрация городского округа город Воронеж обязала управление главного архитектора организовать работу по подготовке и согласованию в установленном порядке проекта соответствующих изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки. 

Дальнейшая работа по несению указанных изменений не проводилась, кассационным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 21.08.2024 признано недействующим со дня принятия решение Воронежской городской Думы от 25.12.2020 № 137-V «Об утверждении генерального плана городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы» (административное дело № 3а-375/2022). 

На момент рассмотрения настоящего дела действует Генеральный план городского округа город Воронеж, утвержденный решением Воронежской городской Думы от 25.12.2024 № 1166-V, согласно которому земельный участок с кадастровым номером № находится только в функциональной зоне 6007 – Зона застройки многоэтажными жилыми дома. На карте функциональных зон – приложение к Генеральному плану видно, что земельный участок с кадастровым номером № граничит с функциональными зонами транспортной инфраструктуры – 0053, 0028, границы которых скорректированы, в том числе, с учетом границ земельного участка с кадастровым номером № по адресу: 

<

адрес> (основные характеристики объекта: дата постановки на кадастровый учет 04.03.2024, площадь 10037 кв. м, категория земель – земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – улично-дорожная сеть). 

Согласно письменным пояснениям от заинтересованного лица – управления дорожного хозяйства администрации городского округа город Воронеж автодорога по улице Композитора ФИО7 включена в Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа город Воронеж (постановление администрации городского округа город Воронеж от 08.12.2011 № 1058 «Об утверждении перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа город Воронеж»). Также сообщено, что реконструкция автодороги по улице Композитора ФИО7 с увеличением габарита проезжей части на долгосрочную перспективу не планируется, как и устройство в текущем году тротуара, который отсутствует на некоторых участках данной автодороги.

В судебном заседании сторона административного ответчика подтвердила, что в связи с принятием нового генерального плана ими ведется нормотворческая работа по внесению изменений в Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж в части исключения земельного участка с кадастровым номером № из подзоны строгого ограничения застройки.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 7 статьи 15 Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж подготовка изменений в Правила в целях установления, изменения границ подзоны строгого ограничения застройки либо отмены такой подзоны может осуществляться на основании внесенных в Генеральный план городского округа город Воронеж изменений в части изменения определенных им мероприятий территориального планирования для территорий в границах соответствующих подзон территориальных зон либо изменения технико-экономических показателей. 

Установленные по делу обстоятельства подтверждают, что необходимость в сохранении подзоны строгого ограничения застройки в пределах земельного участка административного истцам отсутствует в связи с реализацией мероприятий транспортного планирования в части транспортной инфраструктуры, при этом установление данной подзоны не противоречило закону и соответствовало фактическим обстоятельствам дела, в свою очередь, как подготовка, согласование, принятие правил землепользования и застройки, так и внесение в них изменений является нормотворческим процессом, который строго регламентирован Градостроительным кодексом Российской Федерации. 

Согласно пункту 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации физическими и юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений, может быть направлено в комиссию предложение о внесении изменений в правила землепользования и застройки. 

В свою очередь, сторона административного истца подтвердила, что Обществу с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик «Строительная компания «Стэл» было выдано разрешение на строительство 

<

данные изъяты> на земельном участке с кадастровым номером №, по факту осуществляется строительство объекта капитального строительства, который в проектной документации обозначен как группа жилых домов с газовой котельной, трансформаторной подстанцией, канализационной насосной станцией и инженерными сетями жизнеобеспечения по адресу: 

<

...> очередь (секция 3, 4, 5). 

Таким образом, действующая редакция Правил землепользования и застройки не препятствует реализации прав Общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик «Строительная компания «Стэл» как собственника и хозяйствующего субъекта, основным видом деятельности которого значится строительство жилых и нежилых зданий, при этом земельный участок используется в соответствии с видом разрешенного использования, предусмотренным для территориальной зоны ЖМ(р) – Зона реконструкции многоэтажной жилой застройки. 

Также суд считает необходимым учесть, что земельный участок с кадастровым номером № поставлен на кадастровый учет 16.06.2023, право собственности за Обществом с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик «Строительная компания «Стэл» зарегистрировано 

<

данные изъяты>, то есть данный объект образован после издания оспариваемого нормативного правового акта. 

Как видно из материалов дела, по договорам купли-продажи от 01.12.2022 № 4, № 5 административный истец приобрел земельный участок с кадастровым номером № площадью 1167 кв. м и земельный участок с кадастровым номером № площадью 4104 кв. м по адресу: 

<

адрес>, земельный участок расположен в северо-восточной части кадастрового квартала 36:34:0201094. По соглашению от 10.04.2023 в результате перераспределения данных земельных участков и земельного участка с кадастровым номером № площадью 1069 кв. м по адресу: 

<

адрес> земельный участок расположен в северо-восточной части кадастрового квартала 36:34:0201094, в собственность Общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик «Строительная компания «Стэл» перешел земельный участок с кадастровым номером № площадью 5271 кв. м по адресу: 

<

адрес>. Согласно договору купли-продажи от 30.01.2023 административный истец купил у Общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик «Инвестиционная строительная фирма «Стэл» земельный участок с кадастровым номером № площадью 5131 кв. м по адресу: 

<

адрес>. По решению единственного участника Общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик «Строительная компания «Стэл» от 26.05.2023 путем объединения земельных участков образован земельный участок с кадастровым номером №. 

Кроме того, в соответствии с постановлением администрации городского округа город Воронеж от 23.10.2020 № 1030 «О признании утратившими силу отдельных положений постановления администрации городского округа город Воронеж от 28.12.2016 № 1138» преобразованные земельные участки были исключены из зоны планируемого размещения объектов, иных объектов капитального строительства и установления параметров планируемого развития территории. Следовательно, в соответствии с проектом планировки территории земельный участок административного истца не располагается в границе зоны планируемого размещения объектов капитального строительства, что стороны подтвердили в судебном заседании. 

Проект планировки территории подготавливается для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

В силу пункта 4 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации среди основных принципов законодательства о градостроительной деятельности закреплено осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории. 

В судебном заседании сторона административного истца не подтвердила, каким образом расположение подзоны строгого ограничения застройки вне границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства в соответствии с утвержденным проектом планировки территории, ограниченной улицами: Покровская, Композитора ФИО7, Независимости, Антонова-Овсеенко в городском округе город Воронеж, ущемляет права правообладателя земельного участка с кадастровым номером №, правовое обоснование не представлено. 

Принимая во внимание изложенное, исходя из установленных по делу обстоятельств, которые указывают на то, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации приходит к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления. 

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд 

РЕШИЛ:

В удовлетворении административных исковых требований Общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик «Стэл» к Воронежской городской Думе о признании недействующими с момента вынесения решения суда подпункта 1 пункта 1, подпунктов 2, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, пунктов 5, 6, подпунктов 2, 3 пункта 7 статьи 15, подпункта 2.1 пункта 2 статьи 20, подпункта 3 пункта 7.2 статьи 22 Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 20.04.2022 № 466-V, «Карту градостроительного зонирования. Карту подзон территориальных зон» Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж в части графического отображения подзоны строгого ограничения застройки – отказать. 

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия его судом в окончательной форме. 

Председательствующий Л.А. Сошина

Мотивированное решение составлено 25.02.2025.