дело № 3га-135/2025 

Верховный Суд Республики Башкортостан

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

г. Уфа 15 апреля 2025 г.

Верховный Суд Республики Башкортостан в составе:

председательствующего судьи Бураншина Т.А.,

при секретаре Габитовой Э.Р.,

с участием прокурора Исрафиловой И.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Деловой центр» к Администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан, Совету городского округа г. Уфа Республики Башкортостан о признании нормативных правовых актов недействующими в части,

установил:

ООО «Деловой центр» обратилось в Верховный Суд Республики Башкортостан с административным исковым заявлением к Администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан (далее – Администрация ГО г. Уфа РБ, Администрация, административный ответчик), Совету городского округа г. Уфа Республики Башкортостан (далее – Совет ГО г. Уфа РБ, Совет), в котором, с учетом уточнения требований просит признать со дня вступления настоящего решения суда в законную силу недействующими:

- Генеральный план городского округа г. Уфа, утвержденный решением Совета от 23 марта 2022 г. № 12/5 (далее – Генеральный план, Генплан) в части отсутствия на картах планируемого размещения объектов местного значения планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры – парковочных мест в границах земельного участка с кадастровым номером: №...;

-Постановление исполняющего обязанности главы Администрации ГО г. Уфа РБ ФИО4 от 7 июня 2024 г. № 771 «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории, ограниченной адрес» (далее постановление Администрации ГО г. Уфа РБ, постановление №771) в части образования земельного участка с условным номером П-1, разрешенное использование: улично-дорожная часть (12.0.1) площадью 10383,64 кв.м., и установления красных линий и линий отступа от указанных красных линий, которые обозначают границы территорий общего пользования, занятых улицей №2 с условным номером П-1.

Обосновывая свои требования, административный истец указывает, что является долевым собственником земельного участка с кадастровым номером №..., расположенного по адресу: адрес, с видом разрешенного использования - торговые центры (торгово-развлекательные центры), культурное развитие, общей площадью 50 027 кв.м. Доля ООО «Деловой центр» в праве собственности на земельный участок составляет 8387/10000, остальная доля 1613/10000 в праве собственности на земельный участок принадлежит ООО «Лента».

Решением Совета ГО г. Уфа РБ от 23 марта 2022 г. утвержден новый генеральный план до 2042 г. В соответствии с указанным генеральным планом, территория земельного участка с кадастровым номером: №... находится в функциональной зоне смешанной и общественно-деловой застройки, индекс зоны 200. Также, в целях реализации документов территориального планирования генерального плана г. Уфы, постановлением № 771 «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории, ограниченной улицами Айской, Бакалинской, ФИО1, ФИО2, ФИО3 в Кировском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан», утвержден проект планировки территории, ограниченной вышеуказанными улицами, площадью 62 га в составе (основная часть) (пункт 1 постановления), а также утвержден проект межевания территории, ограниченной вышеуказанными улицами, площадью 52,29 га в составе (основная часть) (пункт 2 постановления).

Считает, что указанные генеральный план г. Уфы и проект планировки и межевания противоречат нормам Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ) и подлежат признанию недействующими в части. Новый генеральный план ГО г. Уфа в нарушение положений части 5 статьи 23 ГрК РФ не содержит размещение планируемых объектов транспортной инфраструктуры местного значения городского округа, а именно парковочных мест, в пределах границ земельного участка с кадастровым номером №....

Постановление № 771 в части прохождения красной линии по земельному участку площадью 5367 кв.м., с кадастровым номером №..., нарушает права ООО «Деловой центр», поскольку до его принятия красные линии не проходили по вышеуказанному земельному участку. 

Противоречащие требованиям градостроительного кодекса положения генерального плана в части отсутствия на картах планируемого размещения объектов местного значения поселения парковочных мест в пределах его земельного участка явились следствием того, что при подготовке документации по планировке территории в указанных документах также не были отображены местоположения обустроенных мест, которые предназначены для организованной стоянки транспортных средств. 

В судебном заседании представители административного истца ФИО5, ФИО6 требования поддержали по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель Совета ФИО11 представитель Администрации ГО г. Уфа РБ, Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации ГО г. Уфа РБ ФИО7 в удовлетворении административного иска просили отказать. 

В письменных возражениях к административному исковому заявлению представителем Администрации ГО г. Уфа РБ, Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации ГО г. Уфа РБ указывается, что требования о признании недействующим нормативного правового акта исполнительного органа местного самоуправления неподсудно Верховному суду РБ и должно быть передано на рассмотренное соответствующего районного суда. Административным истцом было подано заявление с аналогичными требованиями в Кировский районный суд г. Уфы, которое оставлено без рассмотрения судом по ходатайству истца. Документация по планировке территории определяет развитие всей территории, ограниченной улицами адрес ГО г. Уфа РБ, а не только в отношении земельного участка с кадастровым номером №..., соответственно требование о признании постановления №771 в полном объеме затрагивает интересы всех лиц, расположенных в границах данной территории. Административным истцом не представлены обоснования о признании недействующим указанного постановления в полном объеме в отношении всей территории. Указывает, что срок для принятия решения в установленном порядке для изъятия земельного участка с кадастровым номером №... составляет шесть лет с момента утверждения проекта планировки и проекта межевания территории. Изъятие земельных участков для, нужд муниципального образования (муниципальных нужд), в том числе для размещения объектов местного значения осуществляется на основании решений органов местного самоуправления муниципальным органом власти, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для муниципальных нужд в ГО г. Уфа, которым является Управление земельных и имущественных отношений Администрации. Ранее ООО «Деловой центр» был разработан проект планировки и проект межевания территории, ограниченной улицами адрес ГО г. Уфа РБ, и утвержден постановлением Администрации ГО г. Уфа РБ от 18 января 2016 г. № 37. Проектом было предусмотрено формирование земельного участка для проектирования и строительства инженерной сети водоотведения (П-07), в границах в настоящее время расположен проезд к торговому центру. При разработке нового проекта планировки и проекта межевания территории от 7 июня 2024 г., принято существующее положение построенных инженерных сетей. Учитывая вышеизложенное, проектом предложено формирование красных линий в целях разделения жилой застройки от общественно-деловой с учетом положения территориального планирования, а также с учетом существующих инженерных сетей в границах красных линий. Проектом предусмотрено формирование улицы местного значения шириной в красных линиях 23 м., проезжая часть - 6 м. (2 полосы по 3м). Улица №2 является улицей местного значения (приложение №3 Постановления № 771). Парковочные места на территории какого-либо земельного участка, в содержании генерального плана городского округа, действующим законодательством не предусмотрены. Вывод о причинно-следственной связи между дефицитом парковочных мест для обслуживания объектов ООО «Деловой центр», расположенных на земельном участке с кадастровым номером №... и генеральным планом является ошибочным.

В письменных возражениях к административному иску Советом ГО г. Уфа РБ приводятся аналогичные доводы.

Представители заинтересованного лица ООО «Лента» в судебное заседание не явились, о времени и месте слушания дела извещены надлежащим образом.

В соответствии с положениями статьи 150, части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ), суд полагает возможным рассмотрение административного дела в отсутствие неявившихся лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, явка которых не признана судом обязательной. 

Прокурор Исрафилова И.И. в заключении указала, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, в рамках предоставленных законом полномочий, с соблюдением установленного законом порядка принятия и опубликования нормативного правового акта, права и законные интересы административного истца не нарушают.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд считает административные исковые требования подлежащими удовлетворению по следующим обстоятельствам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с положениями статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме (часть 7).

Согласно части 8 настоящей статьи при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом, в силу требований пункта 8 статьи 213 КАС РФ, устанавливающей последовательность обстоятельств, подлежащих выяснению при рассмотрении данной категории дел, вначале установлению подлежат вопросы процедурного характера, и только потом при установлении их соответствия закону, суд выясняет соответствие оспариваемого акта или его части, актам, имеющим большую юридическую силу.

Из приведенных правовых норм следует, что оспариваемый нормативный правовой акт может быть признан недействующим, если он нарушает права и законные интересы административного истца, принят с нарушением установленных требований и/или не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из ГрК РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ).

На территории Республики Башкортостан отношения в области градостроительной деятельности в пределах полномочий органов государственной власти Республики Башкортостан регулирует Закон Республики Башкортостан от 11 июля 2006 г. № 341-з «О регулировании градостроительной деятельности в Республике Башкортостан».

Пункт 1 статьи 2 названного закона предусматривает, что к полномочиям органов государственной власти Республики Башкортостан в области градостроительной деятельности относится, в том числе разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов Республики Башкортостан в области градостроительной деятельности.

Согласно части 3 статьи 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся, в том числе, подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

В силу пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такой план, утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Проверяя полномочия Совета на принятие оспариваемого нормативного правового акта, а также вопрос о соблюдении его порядка принятия суд исходит из следующего.

В соответствии с Уставом ГО г. Уфа РБ, утвержденного решением Совета от 15 декабря 2005 г. № 3/6, к вопросам местного значения относится утверждение генерального плана городского округа. 

Решением Совета ГО г. Уфа РБ от 23 марта 2022 г. № 12/5 утверждён Генеральный план ГО г. Уфа РБ до 2042 г. 

Решение принято в соответствии с процедурой, установленной действующим законодательством и муниципальными нормативными актами, после проведения общественных обсуждений.

Соответствующий проект решения Совета внесён главой Администрации в соответствии с Регламентом внесения проектов с приложением полного пакета документов, в том числе по итогам проведённых общественных обсуждений.

Решение Совета № 12/5 опубликовано в газете «Уфимские ведомости» от 29 марта 2022 г. № 21 (4212), а также размещено в полном объёме в сетевом издании - городской электронной газете ufaved.info (www.ufaved.info) 29 марта 2022 г. и на официальном сайте Совета 29 марта 2022 г.

Таким образом, Генплан принят уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий с соблюдением требований законодательства относительно формы и вида нормативного акта, процедуры принятия, правил введения в действие и официального опубликования. Нормативный правовой акт в указанной части не оспаривается.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении прав административного истца, суд установил следующие обстоятельства.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Порядок подготовки и принятия генерального плана урегулирован положениями статей 24, 25 ГрК РФ.

В соответствии с положениями части 2 статьи 11.2 Закона Республики Башкортостан от 11 июля 2006 г. N 341-з «О регулировании градостроительной деятельности в Республике Башкортостан», объекты местного значения, не указанные в части 1 настоящей статьи, могут быть отображены на генеральных планах городских округов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит в том числе: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 ГрК РФ).

На картах генерального плана отображаются: автомобильные дороги местного значения; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23 ГрК РФ).

Согласно пункту 20 статьи 1 ГрК РФ, объекты местного значения — это объекты капитального строительства, иные объекты и территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, муниципальных округов, городских округов.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся среди прочего дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Объект капитального строительства согласно пункту 10 статьи 1 ГрК РФ - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).

Как указано в "ОК 013-2014 (СНС 2008). Общероссийский классификатор основных фондов", принятом и введенном в действие приказом Росстандарта от 12 декабря 2014 г. N 2018-ст, к группировке "сооружения" относятся инженерно-строительные объекты, возведенные с помощью строительно-монтажных работ. Сооружение - результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Автомагистрали, автомобильные дороги, в том числе улично-дорожная сеть, прочие автомобильные, велосипедные или пешеходные дороги включены в раздел основных фондов 220.00.00.00.00 "сооружения".

Понятие улично-дорожной сети дано в пункте 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. N 1034/пр, (документ включен в Перечень стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений"), как системы объектов капитального строительства, включающей улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

В пункте 12 статьи 1 ГрК РФ указано, что территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Таким образом, размещение объекта транспортной инфраструктуры относится к дискреции органов местного самоуправления городского округа, а установление в генеральном плане объектов местного значения - улично-дорожной сети, в том числе планируемых парковок (парковочных мест), отображение ее границ на картах генерального плана, обязанность органов местного самоуправления.

Парковочные места в силу пункта 12 статьи 1 ГрК РФ и статьи 12 Федерального закона от 29 декабря 2017 г. N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" являются местами общего пользования на территории общего пользования, границы которой подлежат обозначению красной линией.

Также, об отнесении парковочных мест к объектам местного значения указано в методических рекомендациях, изложенных в Приказе Минэкономразвития России от 6 мая 2024 г. №273. 

В пункте 13.5 данного Приказа Минэкономразвития России определено, что при разработке проектов схем территориального планирования и генеральных планов необходимо учитывать информацию об объектах местного значения в области транспорта, в том числе о парковках и объектах постоянного хранения личного автотранспорта.

Указанным выше решением Совета №12/5 от 23 марта 2022 г. утверждён Генеральный план до 2042 г.

В соответствии с картой функциональных зон городского округа г. Уфа, земельный участок с кадастровым номером: №... находится в функциональной зоне смешанной и общественно-деловой застройки, индекс зоны 200.

Зона смешанной и общественно-деловой застройки предназначена для смешанного размещения объектов жилого, общественного и производственного назначения. Территории, в границах которых расположены производственные и коммунально-складские объекты, обладающие высоким потенциалом комплексной реорганизации с возможностью размещения объектов общественного и жилого назначения.

Генеральным планом предусмотрены также планируемое размещение объектов транспортной инфраструктуры, которые отображены в карте планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры.

Судом установлено, что административному истцу ООО «Деловой центр» на праве общей долевой собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером №.... Другим долевым собственником земельного участка является ООО «Лента», о чем в едином государственном реестре сделана запись о регистрации. 

Земельный участок с кадастровым номером: №... имеет разрешенный вид использования - Торговые центры (Торгово-развлекательные центры), культурное развитие. На указанном земельном участке расположено здание торгово-развлекательного центра «Ультра» общей площадью 45 376 кв.м.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 3 статьи 15 решения Совета ГО г. Уфа РБ от 30 июня 2021 г. № 83/7 «Об установлении местных нормативов градостроительного проектирования городского округа город Уфа Республики Башкортостан», формирование транспортной инфраструктуры города включает организацию хранения и паркования автомобилей личного пользования.

Потребность в территориях для размещения объектов, обеспечивающих хранение и паркование легкового автотранспорта, следует определять с учетом ожидаемого уровня автомобилизации города, требований эффективного использования городской территории и обеспечения экологической безопасности.

Машино-места для хранения и паркования автомобилей, обслуживающих объекты жилого, общественного и производственного назначения, следует размещать в пределах земельных участков, отведенных для данных объектов или на специально отведенных площадках для гаражно-стояночных объектов.

Требуемое количество машино-мест для паркования автомобилей работающих и посетителей объектов общественного назначения, находящихся на территориях смешанной застройки (в том числе во встроенных, пристроенных, встроенно-пристроенных помещениях различного профиля) следует определять исходя из расчета 1 машино-место на 50 кв. м общей площади.

Таким образом, необходимость создания парковочных мест для паркования автомобилей работающих и посетителей объектов общественного назначения в пределах земельных участков, отведенных для данных объектов, обусловлена требованиями местных нормативов градостроительного проектирования ГО г. Уфа РБ.

В соответствии с пунктом 3 статьи 24 ГрК РФ, подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Однако, Генеральным планом, в нарушение части 2 статьи 11.2 Закона Республики Башкортостан от 11 июля 2006 г. N 341-з «О регулировании градостроительной деятельности в Республике Башкортостан», статьи 23 ГрК РФ, а также требований местных нормативов градостроительного проектирования ГО г. Уфа РБ, не предусмотрены размещение планируемых объектов местного значения городского округа, а именно парковочных мест в пределах границ земельного участка с кадастровым номером №.... 

Таким образом, нормативный правовой акт органа местного самоуправления – Генеральный план, утвержденный Решением Совета №12/5 в части отсутствия на картах планируемого размещения объектов местного значения планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры – парковочных мест в границах земельного участка с кадастровым номером: №... не соответствует требованиям нормативного правового акта, имеющему большую юридическую силу и в этой части подлежит признанию недействующим.

Доводы административного ответчика в возражениях к административному иску сводятся к тому, что парковочные места не являются объектами местного значения городского поселения и соответственно не должны отображаться на картах генерального плана. Однако, указанные доводы противоречат изложенным выше выводам суда. 

Постановлением исполняющего обязанности главы Администрации ГО г. Уфа РБ от 7 июня 2024 г. № 771 «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории, ограниченной улицами адрес городского округа город Уфа Республики Башкортостан», утвержден проект планировки территории, ограниченной вышеуказанными улицами, площадью 62 га в составе (основная часть) (пункт 1 постановления), а также утвержден проект межевания территории, ограниченной вышеуказанными улицами, площадью 52,29 га в составе (основная часть) (пункт 2 постановления).

Обжалуемое постановление принято уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий с соблюдением требований законодательства относительно формы и вида нормативного акта, процедуры принятия, правил введения в действие и официального опубликования. Нормативный правовой акт в указанной части не оспаривается.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении прав административного истца, суд установил следующие обстоятельства.

Градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1 статьи 1 ГрК РФ).

Регламентация градостроительной деятельности имеет цель обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

В силу пункта 2 статьи 1 ГрК РФ для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения осуществляется территориальное планирование - планирование развития территорий.

Согласно статье 2 ГрК РФ принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Документами территориального планирования являются схемы территориального планирования и генеральные планы (глава 4 ГрК РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Проект планировки и межевания территории должен отвечать требованиям, предъявляемым к их подготовке, утверждению и содержанию, указанным в статьях 41, 42 и 43 ГрК РФ.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ).

Согласно части 6 статьи 41 ГрК РФ, проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 настоящей статьи.

Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию (часть 2 статьи 42 ГрК РФ).

Как следует из содержания частей 1 и 9 статьи 42 ГрК РФ, подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов капитального строительства и является основой для разработки проектов межевания территорий.

В силу части 2 статьи 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется для:

1) определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков;

2) установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление комплексного развития территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

Согласно пунктам 11, 12 статьи 1 ГрК РФ красные линии - это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Согласно подпункту "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ, основная часть проекта планировки территории включает, в том числе чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии. В свою очередь, основная часть проекта межевания территории состоит из текстовой части и чертежей межевания (часть 4 статьи 43 ГрК РФ). Текстовая часть включает, в частности, перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования (пункт 2 части 5 статьи 43 ГрК РФ). На последних отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ.

Согласно части 9 статьи 43 ГрК РФ, при подготовке проекта межевания территории определение местоположения границ образуемых и (или) изменяемых земельных участков осуществляется в соответствии с градостроительными регламентами и нормами отвода земельных участков для конкретных видов деятельности, иными требованиями к образуемым и (или) изменяемым земельным участкам, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, техническими регламентами, сводами правил.

В силу части 1 статьи 46 ГрК РФ решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2 и 5.2 статьи 45 настоящего Кодекса, принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории.

Пунктом 1 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 6 апреля 1998 г. N 18-30 (далее - Инструкция), предусмотрено, что инструкция обязательна для соблюдения всеми субъектами градостроительной деятельности при проектировании и застройке территорий городов и других поселений, а также при межевании и инвентаризации застроенных или подлежащих застройке земель, при оформлении документов на право собственности, владения, пользования и распоряжения земельными участками и другими объектами недвижимости, их государственной регистрации.

Пунктами 3.1, 4.1, 4.4, 5.2 Инструкции определены основные требования к порядку проектирования и установления красных линий в поселениях Российской Федерации, проект красных линий разрабатывается, согласовывается и утверждается, как правило, в составе градостроительной документации, а также на основе проектов планировки и застройки микрорайонов, площадей, улиц и других градостроительных объектов; при разработке проекта красных линий в качестве самостоятельного проекта он разрабатывается на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территории и утверждается органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктами 5.3.4, 5.4 Инструкции, устанавливаемые красные линии со всеми сопровождающими их надписями и размерами показываются на разбивочном чертеже черным цветом, включая, в том числе: ширину проектируемых поперечных профилей улиц, проездов, технических зон, полосы между красными линиями и линиями застройки (м) и др.; разбивочный чертеж красных линий наряду с графической информацией должен содержать пояснительные надписи, в том числе: наименование улиц, рек, железнодорожных платформ, природных объектов и других элементов, определяющих местоположение территории в поселении.

Исходя из системного толкования приведенных нормативных положений следует, что установление красных линий должно быть осуществлено с учетом существующей застройки. Если же установленная красная линия обозначает планируемые к строительству дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктуры, должно быть обоснование необходимости строительства указанных объектов на территории, занятой объектами недвижимости. 

Таким образом, данное правовое регулирование не предполагает произвольного установления красных линий уполномоченными органами, а лицо, права которого могут быть нарушены в результате установления данных линий, не лишено возможности оспорить в судебном порядке соответствующий административный акт либо заявить о компенсации причиненного ему ущерба в результате таких действий.

Вместе с тем, указанным проектом, в приложении № 3 к постановлению следует, что проектом предполагается формирование новой улицы № 2 с целью разделения существующей жилой застройки от крупной общественно-деловой зоны. Новая улица № 2 проходит по территории земельного участка, с кадастровым номером №.... Часть данного земельного участка расположена в границах красных линий улицы №2. Площадь указанной части составляет 5367 кв.м.

Административным ответчиком не представлено доказательств наличия на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта правовых оснований для утверждения красных линий на земельном участке, который в настоящее время принадлежит на праве собственности административному истцу.

Принятие такого решения без учета фактического землепользования следует рассматривать как нарушение требований Градостроительного кодекса Российской Федерации к составу и содержанию проекта планировки территории.

Установленные оспариваемым нормативным правовым актом красные линии применительно к земельному участку, сформированному и поставленному на кадастровый учет, а также находящимся на нем объектам недвижимости, принадлежащим на праве собственности административному истцу, не соответствуют фактическому землепользованию, не соблюдают разумный и справедливый баланс частных и публичных интересов.

При этом, как следует из обстоятельств дела, оспариваемый проект планировки и межевания территории, который планируется реализовать, был принят в 2024 г., в то время как земельный участок, принадлежащий административному истцу, был сформирован и поставлен на кадастровый учет до принятия оспариваемого постановления.

Следует отметить, что формирование земельного участка с кадастровым номером: №... производилось в соответствии с Проектом планировки и проектом межевания территории квартала, ограниченной улицами адрес городского округа город Уфа Республики Башкортостан», утвержденный постановлением Главы Администрации ГО г. Уфа РБ от 23 сентября 2013 г. № 4937.

Как указывалось выше, одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Оспариваемые положения нормативного акта по причине изменения правового режима части земельного участка с кадастровым номером №... создадут для административного истца сложности для паркования автомобилей работающих и посетителей объектов общественного назначения, находящихся на территориях смешанной застройки, создадут препятствия в развитии транспортной инфраструктуры на рассматриваемой территории.

При таких обстоятельствах постановление № 771 в части образования земельного участка с условным номером П-1, разрешенное использование: улично-дорожная часть (12.0.1) площадью 10383,64 кв.м., и установления красных линий и линий отступа от указанных красных линий, которые обозначают границы территорий общего пользования, занятых улицей №2 с условным номером П-1 нарушает положения части 1 статьи 9 ГрК РФ, поскольку принято без учета интересов граждан – собственников спорных земельных участков.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемый в части проект планировки территории следует рассматривать как недействующий.

Доводы административного ответчика о том, что требования о признании недействующим нормативного правового акта исполнительного органа местного самоуправления Администрации ГО г. Уфа РБ неподсудно Верховному суду РБ и должно быть передано на рассмотренное соответствующего районного суда г. Уфы являются необоснованными исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 2 статьи 124 КАС РФ, административное исковое заявление может содержать иные требования, направленные на защиту прав, свобод и законных интересов в сфере публичных правоотношений.

В статье 136 КАС РФ закреплено, что суд может своим определением объединить в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения несколько находящихся в производстве суда однородных административных дел, в которых участвуют одни и те же стороны, либо несколько находящихся в производстве суда административных дел по искам одного административного истца к различным административным ответчикам, либо несколько административных дел по искам нескольких различных административных истцов к одному административному ответчику, если признает такое объединение способствующим правильному и своевременному рассмотрению заявленных административных исковых требований (часть 1).

В силу части 2 статьи 136 КАС РФ суд выделяет одно административное исковое требование или несколько соединенных требований в отдельное производство, если признает целесообразным раздельное рассмотрение заявленных требований.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что право на судебную защиту, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не свидетельствует о возможности выбора гражданином по своему усмотрению того или иного способа и процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным категориям дел определяются федеральными законами.

Оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 КАС РФ.

Как разъяснено в пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями.

Предоставление суду полномочий по объединению административных дел и выделению административных исковых требований (статья 136 КАС РФ) вытекает из принципа самостоятельности судебной власти и является проявлением дискреционных полномочий суда, необходимых для осуществления правосудия. Гарантией процессуальных прав лиц, участвующих в деле, в данном случае являются установленные названным Кодексом процедуры проверки судебных решений судами вышестоящих инстанций и основания для их отмены или изменения (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 октября 2018 г. N 2536-О).

В соответствии с пунктом 53 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", по смыслу норм статей 124, 125 КАС РФ, административный истец вправе соединить в одном административном исковом заявлении несколько требований, связанных между собой и подлежащих рассмотрению по правилам КАС РФ, если из положений, регулирующих особенности производства по отдельным категориям административных дел, не следует иное. Так, исходя из взаимосвязанных положений части 8 статьи 208, статьи 212 КАС РФ не допускается рассмотрение в рамках дел об оспаривании нормативных правовых актов иных административных исковых требований.

Таким образом, предъявление истцом однородных требований по обжалованию нескольких нормативных правовых актов к различным административным ответчикам в рамках одного искового заявления является правом административного истца.

Требования о признании недействующими Генерального плана и проекта планировки и межевания территории в части размещения объектов местного значения являются однородными, хотя и приняты данные акты представительным и исполнительным органами местного самоуправления. 

Иные административные требования материально-правового характера не предъявляются. Раздельное рассмотрение указанных требований невозможно в силу того, что оспариваемый проект планировки и межевания территории был принят в целях реализация положений Генерального плана г. Уфы. Признание оспариваемых положений Генплана недействующим влечет признание недействующим принятого на его основании проекта планировки и межевания территории.

Учитывая объем заявленных административных требований по делу, их предмет, правовую природу и аргументацию, с учетом дискреционных полномочий суда, необходимых для осуществления правосудия, в целях правильного и своевременного рассмотрения заявленных требований, суд приходит к выводу о нецелесообразности выделения в отдельное производство заявленных истцом требований.

При указанных выше обстоятельствах, требования административного искового заявления подлежат удовлетворению в полном объеме.

Руководствуясь статьями 175-180 КАС РФ, суд

решил:

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа г. Уфа Республики Башкортостан, утвержденный решением Совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан №12/5 от 23 марта 2022 г. в части отсутствия на картах планируемого размещения объектов местного значения планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры – парковочных мест в границах земельного участка с кадастровым номером: №....

Признать недействующим постановление исполняющего обязанности главы Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан ФИО4 от 7 июня 2024 г. № 771 «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории, ограниченной улицами адрес городского округа город Уфа Республики Башкортостан» в части образования земельного участка с условным номером П-1, разрешенное использование: улично-дорожная часть (12.0.1) площадью 10383,64 кв.м., и установления красных линий и линий отступа от указанных красных линий, которые обозначают границы территорий общего пользования, занятых улицей №2 с условным номером П-1.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в официальном печатном издании и размещению на официальном сайте органа местного самоуправления в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Четвёртый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Верховный Суд Республики Башкортостан.

Судья Верховного Суда

Республики Башкортостан Т.А. Бураншин