Апелляционное определение № 33А-2583/2025 от 21 декабря 2025 г.

Судья Пророкова Е.Н. дело № 33а-2583/2025


А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

«22» декабря 2025 года

Судебная коллегия по административным делам Костромского областного суда в составе председательствующего Лукоянова А.Н.,

судей Карповой С.В., Пелевиной Н.В.,

при секретаре Романовой Я.Э.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (№ 2а-482/2025, УИД 44RS0028-01-2025-000062-92) по апелляционной жалобе представителя администрации Костромского муниципального района Костромской области ФИО1 на решение Костромского районного суда Костромской области от 26 июня 2025 года, которым удовлетворено административное исковое заявление ФИО2 к администрации Костромского муниципального района Костромской области о признании незаконным решения, возложении обязанности повторно рассмотреть заявление.

Заслушав доклад судьи Карповой С.В., выслушав представителя администрации Костромского муниципального района Костромской области ФИО3, поддержавшую апелляционную жалобу, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

ФИО2 обратилась в суд с названным административным иском, просила признать незаконным решение администрации Костромского муниципального района Костромской области (далее – администрация) об отказе, отраженное в письме от 25 декабря 2024 года №; обязать администрацию Костромского муниципального района Костромской области в трехдневный срок с момента вступления решения в законную силу повторно рассмотреть заявление об изменении категории земельного участка с кадастровым номером №, расположенного <адрес> с «земель сельскохозяйственного назначения» на «земли населенных пунктов».

Требования мотивировала тем, что, являясь собственником указанного земельного участка, имеющего категорию земель «земли сельскохозяйственного назначения», вид разрешённого использования «для ведения личного подсобного хозяйства», 09 декабря 2024 года обратилась в администрацию с заявлением о включении этого земельного участка в состав д. Катино и изменении его категории с категории «земли сельскохозяйственного назначения» на категорию «земли населенных пунктов».

В удовлетворении данного заявления письмом от 25 декабря 2025 года ей было отказано по причине того, что границы д. Катино в соответствии с действующим генеральным планом Минского сельского поселения не описаны, при этом провести данные мероприятия невозможно, так как имеются случаи пересечения границ земельных участков, расположенных в данном населенном пункте и состоящих на государственном кадастровом учете, с землями лесного фонда.

С данным ответом административный истец не согласен, считает его незаконным и необоснованным, поскольку фактически принадлежащий ей участок расположен в д. Катино, находится в зоне перспективной застройки, к землям лесного фонда не относится и с границами лесного фонда не пересекается, что позволяет изменить его категорию в настоящее время.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены департамент лесного хозяйства Костромской области, департамент имущественных и земельных отношений Костромской области, комитет имущественных и земельных отношений, архитектуры и градостроительства администрации Костромского муниципального района Костромской области.

Решением Костромского районного суда Костромской области от 26 июня 2025 года административные исковые требования ФИО2 удовлетворены; решение об отказе в изменении категории земельного участка с кадастровым номером №, содержащееся в письме администрации Костромского муниципального района Костромской области от 25 декабря 2024 года № признано незаконным; на администрацию Костромского муниципального района Костромской области возложена обязанность в двадцатидневный срок со дня вступления решения суда в законную силу повторно рассмотреть ее заявление об изменении категории указанного земельного участка

В апелляционной жалобе представитель администрации Костромского муниципального района Костромской области ФИО1, просила решение суда отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать. В обоснование жалобы указала, что в настоящее время изменение границ населенных пунктов осуществляется путем внесения изменений в генеральные планы, схемы территориального планирования в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации. Действующим законодательством регламентирован порядок установления границ населенного пункта в соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №191-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». При этом нормы градостроительного законодательства не возлагают на соответствующее должностное лицо обязанность принятия действий по внесению изменений в генеральный план по обращению гражданина. При обращении в администрацию административный истец свое предложение о включении земельного участка в границы населенного пункта ничем не обосновала и не привела доводов, подтверждающих необходимость включения спорного участка в границы населенного пункта. Принадлежащий истцу земельный участок первоначально был предоставлен из земель сельскохозяйственного назначения без проведения торгов, в связи с чем ФИО2 не относилась к категории граждан, имеющих право на получение в собственность бесплатно земельного участка для индивидуального жилищного строительства в границах сельских населенных пунктов, городских населенных пунктов. В этой связи заявление истца о включении принадлежащего ей участка в границы населенного пункта фактически направлено на обход установленных действующим законодательством процедур по приобретению участка, предусматривающего жилищное строительство, так как включение участка в границы населенного пункта повлечет автоматическое изменение категории участка и вида разрешенного использования. Кроме того, порядок, установленный статьей 4.1 Федерального закона Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №191-ФЗ, предусматривающий обязанность органа местного самоуправления подготовить мотивированное заключение, на сегодняшний день не действует, в связи с чем у администрации отсутствует обязанность подготовить мотивированное заключение, а также обязанность включить спорный участок в границы населенного пункта. Также полагает, что включение спорного земельного участка в границы населенного пункта не способствует перспективе развития населенного пункта, направлено на удовлетворение потребностей одного землепользователя.

Лица, участвующие в деле, за исключением представителя администрации Костромского муниципального района Костромской области ФИО3, извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании части 6 статьи 226, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также – КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, судебная коллегия приходит к следующему.

Как видно по делу, постановлением администрации Костромского муниципального района Костромской области от 13 марта 2014 года № ФИО2 в собственность бесплатно предоставлен земельный участок с кадастровым номером №, площадью <данные изъяты> кв.м., расположенный <адрес> для ведения личного подсобного хозяйства. Категория земель – земли сельскохозяйственного назначения.

ДД.ММ.ГГГГ сведения о государственной регистрации права собственности ФИО2 на указанный земельный участок внесены в ЕГРН.

09 декабря 2024 года ФИО2 обратилась в администрацию Костромского муниципального района Костромской области с заявлением, в которой просила включить принадлежащий ей земельный участок с кадастровым номером № в состав <адрес>, изменить категорию указанного земельного участка с «земли сельскохозяйственного назначения» на «земли поселений».

25 декабря 2024 года администрацией Костромского муниципального района Костромской области в удовлетворении этого заявления ФИО2 отказано. Отказ мотивирован тем, что отсутствует возможность изменения категории земель земельного участка с кадастровым номером № с «земли сельскохозяйственного назначения» на «земли населенных пунктов.

Администрацией также указано, что в соответствии с генеральным планом Минского сельского поселения, утвержденным решением Совета депутатов Минского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области от 28 марта 2012 года №, земельный участок с кадастровым номером № находится в зоне перспективной застройки. Однако границы населенного пункта Катино в соответствии с действующим генеральным планом не описаны и провести данные мероприятия невозможно, так как имеются случаи пересечения границ земельных участков, расположенных в данном населенном пункте и состоящих на государственном кадастровом учете, с землями лесного фонда. По проекту внесения изменений в генеральный план Минского сельского поселения, по которому устраняются замечания департамента лесного хозяйства Костромской области, спорный земельный участок расположен в зоне сельскохозяйственных угодий в связи с тем, что согласно выписке из ЕГРН отнесен к землям сельскохозяйственного назначения и имеет вид разрешенного использования – ведение личного подсобного хозяйства. Спорный земельный участок предоставлен из земель сельскохозяйственного назначения для ведения личного подсобного хозяйства без проведения торгов в то время, как предоставление земельных участков с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства» предусматривает проведения публичной процедуры предоставления участка путем извещения неопределенного круга лиц о предоставлении участка, что приводит к наличию заявлений от заинтересованных лиц и предоставлению участков посредством проведения торгов.

Не согласившись с указанным отказом, ФИО2 обратилась в суд с настоящим административным иском.

Разрешая заявленные требования, суд пришел к выводу о наличии оснований для их удовлетворения, при этом исходил из того, что административным ответчиком не доказано наличие оснований для принятия оспариваемого отказа. Оспариваемый отказ не содержит вывода о нецелесообразности включения спорного земельного участка в границы <адрес> и фактически основан на том, что в соответствии с действующим генеральным планом Минского сельского поселения, согласно которому спорный участок расположен в зоне перспективной застройки, границы н.<адрес> описать невозможно ввиду наличия замечаний от Департамента лесного хозяйства Костромской области в связи с пересечением некоторых участков населенного пункта с землями лесного фонда, после устранения которых спорный земельный участок будет отнесен к сельскохозяйственным угодьям. Вместе с тем сведения о том, что данный участок отнесен к сельскохозяйственным угодьям (пашня) в ЕГРН не содержатся и в материалах дела отсутствуют.

Судебная коллегия с данными выводами суда соглашается, так как они основаны на установленных по делу обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах, соответствуют требованиям действующего законодательства

Доводы апелляционной жалобы данные выводы не опровергают.

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса РФ (далее также – ЗК РФ) земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на несколько категорий, среди которых выделяются, в частности, земли сельскохозяйственного назначения и земли населенных пунктов.

В силу статьи 83 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов (пункт 1); границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий (пункт 2).

Согласно статье 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (пункт 1). В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, агролесомелиоративными насаждениями, агрофитомелиоративными насаждениями, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми в целях осуществления прудовой аквакультуры), объектами капитального строительства, некапитальными строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, в случаях, предусмотренных федеральными законами, нестационарными торговыми объектами, а также жилыми домами, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности, либо на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства для собственных нужд (пункт 2).

При этом в соответствии со статьёй 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (пункт 1).

Сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке (пункт 6).

Пунктом 1 статьи 8 ЗК РФ предусмотрено, что перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных, в том числе, с установлением или изменением черты населенных пунктов (пункт 3).

В соответствии со статьёй 84 ЗК РФ установление, изменение границ городских и сельских населенных пунктов осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

В силу подпункта 4 пункта 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - исполнительными органами субъектов Российской Федерации; земель, находящихся в частной собственности.

Частью 1 статьи 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ предусмотрено, что для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также - ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Согласно части 4 статьи 3 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ по результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (далее также - акт о переводе земель или земельных участков) либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Согласно статье 4 Федерального закона № 172-ФЗ перевод земель или земельных участков из одной категории в другую не допускается в случае установления в соответствии с федеральными законами ограничения такого перевода либо запрета на такой перевод, в случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы, если ее проведение предусмотрено федеральными законами, и в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данным в пунктах 17 и 18 постановления от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены (допущено) на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий, в том числе если нормативным правовым актом органу (лицу) предоставлено право или возможность осуществления полномочий тем или иным образом (усмотрение). При этом судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм.

В случаях, когда в соответствии с законодательством органу или лицу, наделенным публичными полномочиями, предоставляется усмотрение при реализации полномочий, суд в соответствии с частью 1 статьи 1 и статьей 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации осуществляет проверку правомерности (обоснованности) реализации усмотрения в отношении граждан, организаций. Осуществление усмотрения, включая выбор возможного варианта поведения, вопреки предусмотренным законом целям либо в нарушение требований соразмерности является основанием для вывода о нарушении пределов усмотрения и для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными (пункты 1 и 4 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Вместе с тем, по настоящему делу административный ответчик, вопреки требованиям части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не доказал, что оспариваемый отказ направлен на достижение предусмотренных законом целей. По существу оспариваемое решение, исходя из изложенной в нем мотивировки, носит произвольный характер, принято с нарушением пределов усмотрения, на что правильно, с учетом приведенных разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации указано судом первой инстанции.

Как верно указал суд первой инстанции, оспариваемый отказ не содержит вывода о нецелесообразности включения спорного земельного участка в границы <адрес> и фактически основан только на том, что границы <адрес> на момент подачи заявления административного истца не описаны, а также на том, что по проекту внесения изменений в генеральный план <адрес> спорный земельный участок будет отнесен к сельскохозяйственным угодьям.

Однако, учитывая, что согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации решения о подготовке и утверждении документации по планировке территории принимают органы власти (п. 2 ч. 1 ст. 6, п. 2 ст. 7, п. 4 ч. 1 ст. 8, ст. 45), отсутствие в генеральном плане <адрес> описания границ <адрес> само по себе не может служить основанием для отказа перевода земельных участков из земель одной категории в другую.

Не может служить основанием для отказа и указание в нем на то, что по проекту внесения изменений в генеральный план Минского сельского поселения спорный земельный участок расположен в зоне сельскохозяйственных угодий в связи с имеющимися сведениями ЕГРН об отнесении его к землям сельскохозяйственного назначения, поскольку на момент подачи заявления о переводе земельного участка из одной категории в другую такой проект изменений утвержден не был.

Кроме того, как верно отметил суд первой инстанции, само по себе отнесение земельного участка к категории земель «земли сельскохозяйственного назначения» не свидетельствует об его расположении в зоне сельскохозяйственных угодий, таких сведений в ЕГРН не содержится.

Информация об отнесении земельного участка с кадастровым номером № из земель сельскохозяйственного назначения к сельскохозяйственным угодьям в планово-картографическом материале отсутствует.

Согласно генерального плана Минского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области, утвержденного решением Совета депутатов Минского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области от 28 марта 2012 года №, земельный участок с кадастровым номером № относится к функциональной зоне «земли администрации» в составе земель сельскохозяйственного назначения и расположен в зоне - территории населенного пункта (<данные изъяты>).

Таким образом, доказательств расположения земельного участка, принадлежащего административному истцу, в границах сельскохозяйственных угодий, администрацией Костромского муниципального района Костромской области не представлено, обязанность по доказыванию основания для принятия оспариваемого решения административным ответчиком не выполнена.

Учитывая установленные по делу обстоятельства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о признании оспариваемого отказа незаконным и возложении на административного ответчика обязанности повторно рассмотреть заявление административного истца.

Ссылка в жалобе на то, что заявление административного истца не содержит обоснование включения земельного участка в границы населенного пункта, не могут быть приняты во внимание, поскольку приведенные обстоятельства в данном случае не являлись основанием для отказа в удовлетворении заявления административного истца.

Доводы о предоставлении административному истцу в собственность спорного земельного участка без проведения торгов, и об отсутствии у нее права на получение в собственность бесплатно земельного участка в границах сельских населенных пунктов для индивидуального жилищного строительства были проверены судом, и им дана надлежащая правовая оценка в обжалуемом решении.

Как верно указал суд, предоставление ФИО2 земельного участка бесплатно не ограничивает её право на обращение с заявлением о включении указанного земельного участка в состав населенного пункта (изменении категории земель) и не может расцениваться как нарушающее права иных лиц.

Не являются основанием для отмены решения суда и доводы жалобы о том, что включение спорного земельного участка в границы населенного пункта не способствует перспективе развития населенного пункта, направлено на удовлетворение потребностей одного землепользователя, поскольку доводов о нецелесообразности включения этого земельного участка в границы населенного пункта оспариваемый отказ не содержит.

Поскольку нарушений норм материального и процессуального права судом не допущено, выводы суда соответствуют установленным по делу обстоятельствам, а доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о наличии предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения судебного решения, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь статьёй 309 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Решение Костромского районного суда Костромской области от 26 июня 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя администрации Костромского муниципального района Костромской области ФИО1 – без удовлетворения.

На судебные акты может быть подана кассационная жалоба во Второй кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи:

Мотивированное апелляционное определение составлено 25 декабря 2025 года.