Апелляционное определение № 33А-139/2026 33А-5182/2025 от 12 января 2026 г.

Судья Губина Е.Л. Дело № 2а-5004/2025

УИД 35RS0010-01-2025-005612-44

ВОЛОГОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от

№ 33а-139/2026
г.Вологда
13 января 2026 года
Судебная коллегия по административным делам Вологодского областного суда в составе:

председательствующего Коничевой А.А.,

судей Медведчикова Е.Г., Молоковой Л.К.,

при секретаре Журавлевой В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Вологодского городского суда Вологодской области от 30 июля 2025 года.

Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Коничевой А.А., объяснения административного истца ФИО1, представителя административного ответчика Б.А.А., судебная коллегия

установила:

ФИО1 обратилась в суд с административным иском к администрации Вологодского муниципального округа Вологодской области, в котором, с учётом уточнений, просила признать незаконным бездействие администрации Вологодского муниципального округа, выразившееся в неисполнении обязанности по межеванию дорог общего пользования местного значения - дорога в <адрес> длиной 0,500 км (№36 раздела 3 Перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения Вологодского муниципального округа, утв. постановлением администрации Вологодского муниципального округа от 21 апреля 2023 года №122-02), подъезд к деревням <адрес>, <адрес> длиной 2,300 км (№... раздела 3 Перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения Вологодского муниципального округа), по постановке на кадастровый учет указанных дорог, по проектированию и строительству указанных дорог; обязать администрацию Вологодского муниципального округа в срок до <ДАТА> произвести следующие действия: провести все необходимые работы по формированию земельных участков, а именно: межевание земельных участков, постановку на кадастровый учет сформированных земельных участков под дорогами - дорога в <адрес> длиной 0,500 км (№... раздела 3 Перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения Вологодского муниципального округа), подъезд к деревням <адрес>, <адрес> длиной 2,300 км (№... раздела 3 Перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения Вологодского муниципального округа) - по фактическому использованию, а также действия по регистрации прав на указанные дороги. Просила провести все необходимые мероприятия по обустройству указанных дорог, а именно: проектирование дорог - дорога в <адрес> длиной 0,500 км и подъезд к деревням Рослятино, Черепаниха длиной 2,300 км; строительство дорог - дорога в деревне <адрес> длиной 0,500 км и подъезд к деревням <адрес>, <адрес> длиной 2,300 км, обеспечивающие круглогодичное использование данных автомобильных дорог.

В обоснование указала, что является собственником земельных участков с кадастровыми номерами №..., №... и жилого дома с кадастровым номером №... по адресу: <адрес>. Дорога к данному населенному пункту относится к категории дорог местного значения, юридически не оформлена, никогда не ремонтировалась и не приводилась в состояние, соответствующее требованиям технических регламентов, что создает для граждан затруднение в ее использовании. Обязанность по содержанию названной дороги лежит на муниципальных органах, однако ими не исполняется, в связи с чем нарушаются права и законные интересы заявителя.

В ходе рассмотрения дела к его участию в качестве заинтересованных лиц привлечены - ОАО «Заря», Кубенское территориальное управление администрации Вологодского муниципального округа Вологодской области.

Решением Вологодского городского суда Вологодской области от 30 июля 2025 года ФИО1 в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе ФИО1 просит отменить решение суда, как незаконное, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. Обращает внимание, что факты бездействия администрации и отсутствия дорог подтверждаются материалами дела. Бездействие администрации привело к нарушению прав, свобод и законных интересов административного истца. Полагает, что отсутствие достаточного финансирования не является законным основанием для освобождения административного ответчика от выполнения возложенных на него обязанностей по осуществлению дорожной деятельности.

В возражениях на апелляционную жалобу представитель административного ответчика администрации Вологодского муниципального округа Вологодской области Б.А.А. просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции административный истец ФИО2 доводы апелляционной жалобы поддержала, просила её удовлетворить.

Представитель администрации Вологодского муниципального округа Вологодской области по доверенности ФИО3 с доводами апелляционной жалобы не согласился, просил отказать в её удовлетворении.

Иные лица, участвующие в деле, будучи надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, в судебное заседание не явились, в связи с чем, судебная коллегия, руководствуясь статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, полагает возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Судебная коллегия, проверив законность и обоснованность судебного решения, обсудив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующим выводам.

Согласно ч.1 ст.218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений ст.227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии бездействия со стороны административного ответчика и исходил из того, что фактические данные свидетельствуют о том, что спорные проезды к деревням устроены из естественного грунта и не имеют твердого покрытия, являются исторически сложившимися полевыми дорогами, как линейные объекты они никогда не возводились, как объекты недвижимого имущества - не регистрировались, проходят по землям сельскохозяйственного назначения, находятся в собственности ОАО «Заря», а также проходят по неотмежеванным паевым землям, находящимся в собственности работников сельскохозяйственного предприятия.

При этом судом отмечено, что в рамках муниципального задания МБУ ВМО «ДРСУ» осуществляет деятельность по содержанию данных проездов в интересах пользователей автомобильных дорог на территории Вологодского муниципального округа. Полномочий по строительству и ремонту дороги - подъезд к деревням <адрес>, <адрес> - МБУ ВМО «ДРСУ» не передавалось.

Оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции при рассмотрении апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется, поскольку выводы суда являются верными, мотивированными, со ссылками на установленные обстоятельства, основаны на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств, правовая оценка которым дана в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также соответствуют нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения.

Соглашаясь с выводами суда, судебная коллегия исходит из следующего.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 года №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №257-ФЗ).

Статьей 3 названного Федерального закона определено, что автомобильная дорога - это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги.

Содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Автомобильные дороги могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также в собственности физических или юридических лиц. К собственности поселения, если для сельского поселения иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог (части 1 и 8 статьи 6 Федерального закона №257-ФЗ).

Статьей 10 этого же Федерального закона предусмотрено формирование и ведение Единого государственного реестра автомобильных дорог, в который вносятся сведения об автомобильных дорогах, представленные собственниками данных дорог.

В силу части 6 статьи 8 Федерального закона №257-ФЗ автомобильные дороги должны иметь идентификационные номера, которые присваиваются, в том числе, органами местного самоуправления городских поселений, городских округов и муниципальных районов. Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления (часть 3 статьи 15).

В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 14, подпунктом 5 пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года №31-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», частью 1 статьи 13 Федерального закона №257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся: осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, установление порядка осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели, осуществление иных полномочий, отнесенных законодательством Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления.

Владельцем автомобильных дорог признается местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наряду с другими субъектами, указанными в пункте 7 статьи 3 Федерального закона №257-ФЗ.

С учетом положений статей 34 и 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования, наделенным уставом полномочиями по решению вопросов местного значения, входит в структуру органов местного самоуправления наряду с представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, контрольно-счетным органом муниципального образования, а также иными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от <ДАТА> №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района при осуществлении дорожной деятельности.

Судом установлено, что ФИО1 является собственником земельных участков с кадастровыми номерами №..., №... и жилого дома с кадастровым номером №..., расположенных по адресу: <адрес>, в котором зарегистрирована и проживает.

Из материалов дела также следует, что ФИО1 неоднократно обращалась в органы местного самоуправления с жалобами на состояние дороги в д.Рослятино, подъезд к деревням Рослятино-Черепаниха с просьбой оборудовать дорогу и оформить её юридически.

Согласно сведениям, представленным администрацией Вологодского муниципального округа, в д.<адрес> находится ... домохозяйств, из них жилых – ... По данным из похозяйственней книги №101 за 2022-2026 г.г. Кубенского сельского поселения в <адрес> зарегистрировано по месту жительства ... человек. В <адрес> находится ... домохозяйств, из них жилых – ... Зарегистрированных лиц по месту жительства в <адрес> не значится.

Постановлением администрации Вологодского муниципального района от 22 января 2021 года №82-01 утверждён Устав Муниципального бюджетного учреждения Вологодского муниципального района «Дорожное ремонтно-строительное управление» (далее по тексту - Устав учреждения, МБУ BMP «ДРСУ», в настоящее время - МБУ ВМО «ДРСУ»).

Пунктом 2.3 Устава определены основные цели деятельности МБУ ВМО «ДРСУ».

К таковым, в частности, отнесено осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населённых пунктов сельских поселений, входящих в состав Вологодского муниципального района, в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населённых пунктов в границах Вологодского муниципального района, и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест).

Согласно п.2 муниципального задания МБУ ВМО «ДРСУ» осуществляет деятельность по выполнению работ по содержанию автомобильных дорог в интересах общества, пользователей автомобильных дорог на территории Вологодского муниципального округа, за исключением территорий Березниковского, Вотчинского, Нефедовского, Новленского, Кипеловского, Пудегского, Старосельсского и Федотовского сельсоветов в границах Вологодского муниципального округа Вологодской области.

В рамках имеющихся у администрации Вологодского муниципального округа полномочий в области дорожной деятельности постановлением администрации Вологодского муниципального округа от 21 апреля 2023 года №122-02 утверждён Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения Вологодского муниципального округа.

Подпунктом 36 пункта 3 Перечня (в разрезе Вепревского сельсовета) числится автомобильная дорога общего пользования местного значения «д. <адрес>», протяжённостью 0,5 км, в грунтовом исполнении (идентификационный номер №...).

Подпунктом 59 пункта 3 Перечня (в разрезе Вепревского сельсовета) числится автомобильная дорога общего пользования местного значения «Подъезд к <адрес>», протяжённостью 2,3 км, в грунтовом исполнении (идентификационный номер №...

Административный истец полагает, что юридически дороги в данном месте отсутствуют, поэтому транспортная доступность к указанным населенным пунктам также отсутствует. Заявленные административным истцом требования, по сути, сводятся к полноценному строительству дорог местного значения. При этом административным истцом не ставится вопрос о признании незаконным бездействия административного ответчика, выразившегося в ненадлежащем содержании спорных проездов и о возложении обязанности привести спорные проезды в надлежащее состояние.

Частью 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям.

Судом установлено и следует из материалов дела, что указанные проезды устроены из естественного грунта и не имеют твердого покрытия, являются исторически сложившимися полевыми дорогами, которые используются жителями вышеуказанных населенных пунктов, как линейные объекты они никогда не возводились, как объекты недвижимого имущества не регистрировались, проходят по землям сельскохозяйственного назначения, находящимся в собственности ОАО «Заря», а также по неотмежованным паевым землям, находящимся в собственности работников сельскохозяйственного предприятия. Указанные дороги возникли в 50-60 годы 20 века, сведения об указанных дорогах ранее были внесены в «Дежурные карты» (Сборный план земель) Вологодского района.

Из ответа администрации Вологодского муниципального округа Вологодской области на запрос судебной коллегии следует, что в соответствии с действующими документами территориального планирования спорная территория (проезд, дорога), исходя из графической части материалов по обоснованию в составе генерального плана, проходит по территории земель сельскохозяйственных предприятий и организаций. В соответствии с действующими документами градостроительного зонирования спорная территория (проезд, дорога) расположена в сельскохозяйственных угодьях, в отношении которых градостроительные регламенты не установлены.

По сведениям, представленным ОАО «Заря», в настоящее время администрацией Вологодского муниципального округа производится инвентаризация невостребованных земельных долей. С 28 апреля 2025 года администрацией округа опубликованы списки невостребованных земельных долей в газете «Маяк». Только после истечения установленного законом срока, предусмотренного для возможных возражений со стороны собственников, станет известно, на какие именно земельные участки ОАО «Заря» сможет оформить право аренды.

Кроме того, в ходе рассмотрения дела установлено, что спорные участки являются недоступными для проезда только в период неблагоприятных погодных условий (дождя, снега). При этом, как указано выше, в рамках заключенных контрактов осуществляется деятельность по выполнению работ по их содержанию.

Согласно абзацу 36 статьи 6 Бюджетного кодекса РФ под главным распорядителем бюджетных средств понимается, в частности, орган государственной власти (государственный орган), имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено данным Кодексом.

В соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса РФ выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете.

Органы исполнительной власти (органы местной администрации), являющиеся главными распорядителями (распорядителями) и (или) получателями бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные данным кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами (пункт 4 статьи 154 Бюджетного кодекса РФ).

Обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, осуществление планирования расходов бюджета, составление обоснования бюджетных ассигнований, распределение этих денежных средств, их лимитов по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, исполнение соответствующей части бюджета, а также определение порядка утверждения бюджетных смет подведомственных получателей бюджетных средств, являющихся казенными учреждениями, отнесены к полномочиям главного распорядителя бюджетных средств (статья 158 Бюджетного кодекса РФ).

Исходя из анализа положений части 5 статьи 26 Градостроительного кодекса РФ, полномочия по реализации генерального плана поселения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, в том числе и с учетом наличия необходимых средств для реализации тех или иных мероприятий. При этом обязанность разрабатывать самостоятельную программу транспортной инфраструктуры для отдельной территории, а не для сельского поселения в целом, градостроительным законодательством на орган местного самоуправления не возложена.

Судом установлено, что денежные средства в области дорожной деятельности на период 2025 и плановый период 2026 и 2027 год распределены, исходя из размера поступлений транспортного налога и с учетом предоставленных субсидий. При этом строительство спорных проездов бюджетом не предусмотрено.

Как следует из представленной административным ответчиком информации от 12 января 2026 года на запрос судебной коллегии, согласно Докладу о стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания 1 км автомобильных дорог общего пользования Российской Федерации (2024 год), утвержденного Министерством транспорта Российской Федерации, средняя стоимость строительства 1 км автомобильной дороги общего пользования составляет ... тыс. рублей. Исходя из общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения «д.<адрес>» и «Подъезд к д.<адрес>», минимальная средняя стоимость их строительства в ценах 2024 года составляет ... млн. рублей и ... млн. рублей соответственно (с учетом дефлятора и НДС, в ценах 2026 года – 27 042 518, 94 млн. рублей и 51 831 491,64 млн. рублей).

Понуждение администрации к строительству автомобильной дороги является по существу ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения, в том числе, в рамках осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, что противоречит статьям 12, 130 Конституции Российской Федерации, предусматривающим самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Испрашиваемые административным истцом подъездные пути к населенным пунктам в реестре муниципального имущества не значатся, тогда, как заявленные в рамках настоящего дела требования фактически предполагают возложение на орган местного самоуправления обязанности осуществить указанные заявительницей мероприятия в приоритетном порядке по сравнению с иными задачами местного значения. Между тем, при планировании дорожной деятельности органом местного самоуправления должны обеспечиваться наиболее эффективное использование финансовых средств и приоритетное выполнение работ: по содержанию, ремонту и сохранности уже существующей дорожной сети.

При таких обстоятельствах, принимая во внимание, что доступ к земельным участкам административного истца имеется, доказательств того, что права административного истца в связи с отсутствием организованного автомобильного проезда к участкам каким-либо образом нарушаются, материалы дела не содержат, суд апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для отмены судебного акта и удовлетворения требований.

При этом судебная коллегия отмечает, что решение суда должно служить средством эффективной защиты нарушенного права, быть исполнимым, что в данном случае с учетом установленных обстоятельств в настоящее время не представляется возможным.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Вологодского городского суда Вологодской области от 30 июля 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: А.А. Коничева

Судьи: Е.Г. Медведчиков

Л.К. Молокова