Апелляционное определение № 33А-1361/2026 от 15 апреля 2026 г.

Судья Петрова Ю.В. Дело № 33а-1361/2026

(УИД 58RS0018-01-2025-005577-23)


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

16 апреля 2026 года судебная коллегия по административным делам Пензенского областного суда в составе:

председательствующего Окуневой Л.А.,

судей Афанасьевой Н.В., Мартыновой Е.А.,

при секретаре Юнусовой Ю.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в здании Пензенского областного суда административное дело № 2а-165/2026 по апелляционной жалобе администрации г. Пензы на решение Ленинского районного суда г. Пензы от 15 января 2026 года, которым постановлено:

административный иск ФИО1 к администрации г. Пензы о признании незаконным отказа в согласовании образования земельного участка путем перераспределения удовлетворить.

Признать незаконным отказ администрации г. Пензы, выраженный в ответе № от 17 октября 2025 года, о принятии решения о выдаче согласия на образование земельного участка № путем перераспределения.

Обязать администрацию г. Пензы повторно рассмотреть вопрос о принятии решения о выдаче согласия на образование земельного участка № путем перераспределения.

Заслушав доклад судьи Окуневой Л.А., выслушав объяснения представителя административного истца ФИО1 – ФИО2, представителя административного ответчика администрации г. Пензы ФИО3, представителя заинтересованного лица Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области ФИО4, проверив материалы дела, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решения администрации г. Пензы, указав, что приказом Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области (далее – Минград Пензенской области) от 17 сентября 2025 года № 23-529 утверждена документация по планировке территории «О внесении изменений в проект межевания территории, ограниченной улицей Тернопольская, пр. Строителей, улицей Глазунова, улицей Ладожская в г. Пензе, утвержденный постановлением администрации г. Пензы от 8 августа 2019 года № 1474», в соответствии с которой предусмотрено образование земельного участка с условным обозначением :ЗУ1 путем перераспределения земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельного участка с кадастровым номером № находящегося в его собственности. 29 сентября 2025 года в целях реализации данного приказа он обратился в администрацию г. Пензы с заявлением о даче согласия на образование земельного участка путем перераспределения земель. Письмом от 17 октября 2025 года № администрация г. Пензы отказала в принятии решения о выдаче согласия на образование земельного участка на том основании, что образование земельного участка осуществляется не в целях исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, черезполосицы, кроме того, испрашиваемая территория находится непосредственно в зоне размещения инженерных коммуникаций (теплотрасса).

ФИО1 полагает, что данный отказ противоречит закону, создает ему препятствия в реализации права на перераспределение земельного участка, в связи с чем с учетом уточнения требований просил признать незаконным отказ администрации г. Пензы о даче согласия на образование земельного участка путем перераспределения, выраженный в ответе от 17 октября 2025 года №, и обязать администрацию г. Пензы повторно рассмотреть его заявление от 29 сентября 2025 года.

Ленинский районный суд г. Пензы постановил решение об удовлетворении административного иска.

В апелляционной жалобе администрация г. Пензы просит отменить решение суда, считая его незаконным, постановленном при неправильном применении и толковании норм материального права, и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований, указав, что судом необоснованно не учтено, что суть перераспределения земельных участков заключается не в увеличении площади земельного участка, а корректировке границ земельных участков для исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ и исправления других недостатков. Из представленного административным истцом проекта внесения изменений в проект межевания территории, ограниченной улицей Тернопольская, пр. Строителей, улица Глазунова, ул. Ладожская в г. Пензе, утвержденного постановлением администрации г. Пензы от 8 августа 2019 года № 1474, не усматривается наличие указанных в подпункте 2 пункта 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) обстоятельств, в силу которых возможно перераспределение, то есть установленное проектом перераспределение не предусматривает своей целью устранение недостатков принадлежащего административному истцу земельного участка, который имеет правильную прямоугольную форму, и не имеет никаких изъянов. Предоставление публичного земельного участка без проведения торгов свидетельствует о предпринимаемых административным истцом попытках обхода порядка предоставления такого участка с нарушением конкурсных процедур. Спорный земельный участок находится в зоне Ж-4 «Зона застройки многоэтажными многоквартирными домами», и согласно Правилам землепользования и застройки г. Пензы, утвержденным приказом Минграда Пензенской области от 20 мая 2022 года № 46/ОД, из испрашиваемых к перераспределению земель, государственная собственность на которые не разграничена, возможно образовать самостоятельные земельные участки, которые могут быть предоставлены лицам посредством проведения торгов в соответствии с действующим законодательством.

Административный истец ФИО1, представитель заинтересованного лица Минграда Пензенской области представили письменные возражения на апелляционную жалобу.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель административного ответчика администрации г. Пензы ФИО3 поддержала апелляционную жалобу по изложенным в ней доводам.

Представитель административного истца ФИО1 по доверенности ФИО2, представитель заинтересованного лица Минграда Пензенской области ФИО4 просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Административный истец ФИО1 в судебное заседание не явился, о месте и времени его извещен, об уважительных причинах неявки не сообщил, в связи с чем судебная коллегия рассмотрела дело в его отсутствие.

Обсудив доводы апелляционной жалобы, письменных возражений, заслушав объяснения явившихся участников процесса, проверив материалы дела, судебная коллегия полагает решение суда подлежащим оставлению без изменения.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) должностного лица, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из положений пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ, суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

При разрешении административного дела судом данная совокупность была установлена.

Из материалов дела следует, что ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером №, площадью <данные изъяты> кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для размещения ресторана и магазина, расположенного по адресу: <адрес> (л.д.139).

На основании заявления ФИО1 от 12 февраля 2024 года, а также в соответствии со статьями 43, 45, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Генерального плана г. Пензы, утвержденного решением Пензенской городской Думы от 28 марта 2008 года № 916-44/4 (в редакции, утвержденной Минградом Пензенской области от 18 сентября 2023 года № 23-203), Правил землепользования и застройки г. Пензы, утвержденных Минградом Пензенской области от 20 мая 2022 года № 46/ОД, Порядка подготовки документации по планировке территории городского округа г. Пензы и принятии решения об утверждении документации по планировке территории городского округа г. Пензы, утвержденного постановлением администрации г. Пензы от 18 января 2019 года № 65, постановления администрации г. Пензы от 8 августа 2019 года № 1474 «Об утверждении проекта межевания территории, ограниченной улицей Тернопольская, пр. Строителей, улицей Глазунова, улицей Ладожская в г. Пензе» администрацией г. Пензы принято постановление от 4 марта 2024 года № 281 «О подготовке документации по планированию территории: «Проект внесения изменений в проект межевания территории, ограниченной улицей Тернопольская, пр. Строителей, улицей Глазунова, улицей Ладожская в г. Пензе, утвержденный постановлением администрации г. Пензы от 8 августа 2019 года № 1474» (далее также постановление администрации г. Пензы от 4 марта 2024 года № 281).

Данным постановлением администрация г. Пензы утвердила задание на выполнение работ по подготовке документации по планировке территории (приложение № 1) и задание на выполнение инженерных изысканий, необходимых для подготовки документации по планировке территории (приложение № 2).

Согласно приложению № 1 к постановлению администрации г. Пензы от 4 марта 2024 года № 281 проект разрабатывается в целях образования земельного участка путем перераспределения земель, находящихся в муниципальной собственности, и земельного участка с кадастровым номером № расположенного по адресу: <адрес>, и находящегося в собственности. Предлагаемое перераспределение по западной границе земельного участка с кадастровым номером № (л.д.45-46).

Проект внесения изменений в проект межевания территории, ограниченной улицей Тернопольская, пр. Строителей, улицей Глазунова, улицей Ладожская в г. Пензе, утвержденный постановлением администрации г. Пензы от 8 августа 2019 года № 1474, был подготовлен за счет средств инициатора (ФИО1). Работы по подготовке данного проекта выполнены ИП Щ.Л.И. на основании договора подряда, заключенного с ФИО1 24 января 2024 года (л.д.24-50).

В соответствии с пунктом 16 статьи 2, пунктом 4-2 статьи 4 Закона Пензенской области от 24 ноября 2021 года № 3765-ЗПО «О перераспределении полномочий в сфере градостроительной деятельности и земельных отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти Пензенской области» с 1 января 2025 года полномочия органов местного самоуправления городского округа г. Пензы по принятию решения о подготовке документации по планировке территории применительно к территории муниципальных образований Пензенской области, обеспечению подготовки документации по планировке территории, принятию решения об утверждении документации по планировке, о внесении изменений в такую документацию, об отмене такой документации или ее отдельных частей, о признании отдельных частей такой документации не подлежащими применению в соответствии со статьей 45 ГрК РФ, за исключением случаев, указанных в части 1.1 статьи 45 ГрК РФ, осуществляет уполномоченный исполнительный орган Пензенской области.

Пунктом 3.1.17 Положения о Министерстве градостроительства и архитектуры Пензенской области, утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 30 августа 2024 года № 658-пП, указанные выше полномочия закреплены за Минградом Пензенской области.

На основании подготовленного проекта ФИО1 обратился 11 июля 2025 года в Минград Пензенской области с заявлением на предоставление государственной услуги «Принятие решения об утверждении документации по планировке территории», в котором просил внести изменения в документацию по планировке территории: проект межевания территории, ограниченной улицей Тернопольская, пр. Строителей, улицей Глазунова, улицей Ладожская в г. Пензе (л.д.12).

17 сентября 2025 года Минградом Пензенской области принят приказ № 23-529, которым утверждена документация по планировке территории «О внесении изменений в проект межевания территории, ограниченной улицей Тернопольская, пр. Строителей, улицей Глазунова, улицей Ладожская в г. Пензе, утвержденный постановлением администрации г. Пензы от 8 августа 2019 года № 1474» (Том 1. Проект межевания территории. Основная (утверждаемая) часть) (л.д.4).

Данный приказ 17 сентября 2025 года опубликован на официальном сайте Минграда Пензенской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и 19 сентября 2025 года опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

В соответствии с пунктом 1.3 статьи 33 Устава городского округа г. Пенза Пензенской области, утвержденного решением Пензенской городской Думы от 30 июня 2005 года № 130-12/4, к компетенции администрации г. Пензы относится перераспределение земель и (или) земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности.

25 сентября 2025 года ФИО1 обратился в администрацию г. Пензы с заявлением о даче согласия на заключение соглашения о перераспределении земельного участка с кадастровым номером № со свободными муниципальными землями в соответствии с проектом межевания территории, утвержденным приказом Минграда Пензенской области от 17 сентября 2025 года № 23-529.

Письмом от 17 октября 2025 года № администрация г. Пензы отказала ФИО1 в принятии решения о выдаче согласия на образование земельного участка в соответствии с приказом Минграда Пензенской области от 17 сентября 2025 года № 23-529 со ссылкой на подпункт 1 пункта 9 статьи 39.29, подпункт 2 пункта 1 статьи 39.28, пункт 6 статьи 11.9 ЗК РФ, указав, что образование земельного участка с условным обозначением :ЗУ1 осуществляется не в целях исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы. В отказе также указано, что испрашиваемая территория находится непосредственно в зоне размещения инженерных коммуникаций (теплотрасса), а в соответствии с пунктом 5 Приказа Минстроя России от 17 августа 1992 года № 197 «О типовых правилах охраны коммунальных тепловых сетей» в пределах охранных зон тепловых сетей не допускается производить действия, которые могут повлечь нарушения в нормальной работе тепловых сетей, их повреждение, несчастные случаи, или препятствующие ремонту, в том числе устраивать игровые площадки.

Разрешая требования административного истца и удовлетворяя их, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый отказ не соответствует требованиям закона, нарушает права и законные интересы административного истца.

Судебная коллегия с указанными выводами суда соглашается, находит их правильными, соответствующими требованиям приведенного в решении законодательства и обстоятельствам дела.

Мотивы, по которым суд первой инстанции пришел к вышеуказанным выводам, подробно со ссылкой на установленные судом обстоятельства и нормы права изложены в оспариваемом решении, и их правильность не вызывает у судебной коллегии сомнений.

Согласно пункту 1 статьи 11.2 ЗК РФ перераспределение земельных участков является одной из форм образования нового земельного участка.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 11.3 ЗК РФ образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с проектом межевания территории, утвержденный в соответствии с ГрК РФ.

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены главой V.4 (статьи 39.27-39.29) данного Кодекса.

Подпунктом 1 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ предусмотрено, что одним из оснований для принятия уполномоченным органом решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков является подача заявления о перераспределении земельных участков в случаях, не предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 данного кодекса.

Следовательно, для решения вопроса о правомерности перераспределения земельных участков необходимо установить отсутствие оснований для отказа, перечисленных в пункте 9 статьи 39.29 ЗК РФ, и наличие оснований для перераспределения, указанных в пункте 1 статьи 39.28 названного кодекса.

Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 39.28 ЗК РФ перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, допускается в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории для исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы при условии, что площадь земельных участков, находящихся в частной собственности, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.

Вместе с тем, наличие предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации оснований для перераспределения земель и (или) земельных участков должно осуществляться уполномоченным органом вне зависимости от наличия соответствующего обоснования в проекте межевания.

Как следует из материалов административного дела, утвержденной Минградом Пензенской области 17 сентября 2025 года документацией по планировке территории «О внесении изменений в проект межевания территории, ограниченной улицей Тернопольская, пр. Строителей, улицей Глазунова, улицей Ладожская в г. Пензе, утвержденный постановлением администрации г. Пензы от 8 августа 2019 года № 1474», прямо предусмотрено перераспределение испрашиваемой административным истцом территории, площадью <данные изъяты> кв.м.

Данный нормативный правовой акт является действующим, не отменен, не изменен, не оспорен в порядке главы 21 КАС РФ.

Также установлено, что в границах образуемого земельного участка располагается теплотрасса и опора линии электропередач.

Из пояснений представителя заинтересованного лица Минграда Пензенской области ФИО4 следует, что при принятии решения об утверждении документации по планировке территории по внесению изменений в проект межевания Министерство, независимо от указанной инициатором внесения изменений цели обращения и обоснования необходимости перераспределения, учитывало, что изменение конфигурации земельного участка с кадастровым номером № обусловлено необходимостью достижения прямоугольной формы с целью устранения вкрапливания публичных земель, т.е. для устранения изломанности границ и выравнивания общей линии границ нескольких земельных участков с учетом того, что из испрашиваемой к перераспределению земли не может быть сформирован самостоятельный земельный участок в целях его продажи на публичных торгах ввиду обременения инженерными коммуникациями. В данном случае такое перераспределение приведет к рациональному использованию публичных земель, границы образуемого земельного участка не будут иметь недостаков в виде вклинивания, вкрапливания, чересполосицы, изломанности границ.

Данные пояснения подтверждаются представленными материалами по проекту внесения изменений в проект межевания территории, (основная часть, материалы по обоснованию), топографической схемой с наложением границ учтенных в ЕГРН земельных участков и территориальных зон.

Правилами землепользования и застройки г. Пензы, утвержденными приказом Минграда Пензенской области от 20 мая 2022 года № 46/ОД, в территориальной зоне Ж-4 «Зона застройки многоэтажными многоквартирными домами», в которой располагается испрашиваемый земельный участок, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков не подлежат установлению, за исключением площади для вида разрешенного использования с кодом 2.6 «Многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)», 2.5 «Среднеэтажная жилая застройка», 2.1.1 «Малоэтажная многоквартирная жилая застройка», 3.1 «Коммунальное обслуживание».

Вопреки доводам администрации г. Пензы доказательства, свидетельствующие о возможности формирования самостоятельного земельного участка (с учетом имеющегося обременения инженерными коммуникациями), который может быть предоставлен из числа публичных земель на общих основаниях (путем проведения торгов), не представлены.

Сведений о том, что кто-либо, кроме административного истца, претендовал на испрашиваемый земельный участок, материалы дела не содержат.

Судебная коллегия полагает также верным вывод суда о том, что наличие охранных зон тепловых сетей на испрашиваемом земельном участке устанавливает ограничения в его использовании, однако, не предусмотрено пунктом 9 статьи 39.29 ЗК РФ в качестве основания для отказа в перераспределении земельных участков, в связи с чем данное обстоятельство необоснованно послужило основанием для отказа ФИО1 в принятии решения о выдаче согласия на образование испрашиваемого земельного участка путем перераспределения.

Кроме того, согласно утвержденной документации по планировке территории «О внесении изменений в проект межевания территории, ограниченной улицей Тернопольская, пр. Строителей, улицей Глазунова, улицей Ладожская в г. Пензе, утвержденной постановлением администрации г. Пензы от 8 августа 2019 года № 1747» собственник земельного участка с кадастровым номером № ФИО1 дает обязательство обеспечить беспрепятственный доступ к опоре линии электропередач и теплотрассе с целью осуществления ремонта и обслуживания впредь до выноса данных инженерных коммуникаций за пределы земельного участка (л.д.31).

Как отмечено в пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1 и 3 статьи 17 и статья 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. В связи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности).

Между тем, при принятии оспариваемого решения администрацией г. Пензы не исполнена обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств; наличие оснований для выдачи согласия на образование земельного участка путем перераспределения частного земельного участка и публичных земель не проверено.

В этой связи суд правильно признал оспариваемое решение незаконным и возложил на администрацию г. Пензы обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1, при котором администрация г. Пензы не лишена возможности полно и всесторонне установить фактические обстоятельства, в том числе препятствующие выдаче согласия на образование испрашиваемого земельного участка путем перераспределения.

С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу о том, что предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований к отмене решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Ленинского районного суда г. Пензы от 15 января 2026 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации г. Пензы – без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в Первый кассационный суд общей юрисдикции через Ленинский районный суд г. Пензы в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 30 апреля 2026 г.