Апелляционное определение № 33А-44013/2025 от 7 декабря 2025 г.

Судья Махмудова Е.Н. № 33а-44013/2025 (№ 2а-10820/2025)

50RS0026-01-2025-011091-38


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Красногорск, Московская область 08 декабря 2025 года

Судебная коллегия по административным делам Московского областного суда в составе

председательствующего Редченко Е.В.,

судей Белоусовой М.А., Михайлиной Н.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Михайловой С.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации городского округа Люберцы Московской области на решение Люберецкого городского суда Московской области от 23 сентября 2025 года по административному делу по административному исковому заявлению Люберецкого городского прокурора, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования городской округ Люберцы Московской области о признании незаконным бездействия и обязании совершить действия,

заслушав доклад судьи Белоусовой М.А.,

объяснения представителя Люберецкой городской прокуратуры Московской области Омаровой А.А.

установила

Люберецкий городской прокурор, действуя в защиту интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском, в котором просил признать незаконным бездействие администрации городского округа Люберцы Московской области по разработке программы комплексного развития системы транспортной инфраструктуры городского округа, программы комплексного развития системы социальной инфраструктуры городского округа, программы комплексного развития системы коммунальной инфраструктуры городского округа и принятию мер по их утверждению органом местного самоуправления, и обязать ответчика в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать указанные программы и принять меры по их утверждению.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что решением Совета депутатов городского округа Люберцы Московской области от 02.10.2019 № 318/39 утвержден Генеральный план муниципального образования (с изменениями от 06.03.2025). В нарушение ч. 5 ст. 26 ГрК РФ, несмотря на истечение шестимесячного срока с даты утверждения генерального плана муниципального образования, программы комплексного развития систем коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур городского округа Люберцы Московской области органами местного самоуправления не разработаны и не утверждены.

По факту выявленных нарушений городской прокуратурой главе городского округа Люберцы Московской области <данные изъяты> внесено представление об устранении нарушений закона. Данное представление <данные изъяты> рассмотрено администрацией г.о. Люберцы, указано, что данные программы комплексного развития находятся в стадии разработки. На момент подачи административного иска программы комплексного развития не разработаны и не утверждены.

По мнению административного истца, бездействие администрации городского округа Люберцы Московской области при решении вопроса по разработке программ комплексного развития систем коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур городского округа Люберцы и принятии мер по их утверждению препятствует реализации Генерального плана муниципального образования, что нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц.

Административный ответчик администрация г.о. Люберцы Московской области в письменном отзыве возражал против иска, указывая, что администрацией приняты Постановление от <данные изъяты><данные изъяты>-ПА «Об утверждении Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования городской округ Люберцы Московской области», а также Постановление от <данные изъяты><данные изъяты>-ПА «Об утверждении муниципальной программы городского округа Люберцы Московской области «Строительство объектов социальной инфраструктуры»» и Постановление от 31.10.2022 № 4375-ПА «Об утверждении муниципальной программы городского округа Люберцы Московской власти «Развитие и функционирование дорожно-транспортного комплекса», в рамках которых выполняются требования по развитию транспортной и социальной инфраструктуры на территории городского округа Люберцы. Таким образом, администрацией реализуются программы комплексного развития систем коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры городского округа Люберцы Московской области, в связи с чем оснований для удовлетворения требований не имеется.

Кроме того, указано, что доказательств того, что нарушаются права граждан или созданы препятствия в реализации программ со стороны администрации, прокурором суду не представлено.

Дополнительно сообщено, что в настоящее время в границы городского округа Люберцы включены новые населенные пункты, в связи с чем, до конца 2025 года планируется принятие Генерального плана городского округа Люберцы Московской области с учетом новых присоединенных территорий.

Решением Люберецкого городского суда Московской области от 23 сентября 2025 года административное исковое заявление удовлетворено частично. Признано незаконным бездействие администрации муниципального образования городской округ Люберцы Московской области по разработке комплексных программ развития систем транспортной инфраструктуры, развития социальной инфраструктуры, коммунальной инфраструктуры и принятию мер по их утверждению. В удовлетворении исковых требований в остальной части – отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, администрацией городского округа Люберцы Московской области подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда в части удовлетворения иска отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований в этой части.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Люберецкой городской прокуратуры Московской области Омарова А.А. просила решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 6 статьи 226 КАС РФ Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, судебная коллегия по административным делам Московского областного суда, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пришла к выводу о наличии предусмотренных ч. 2 ст. 310 Кодекса административного судопроизводства РФ оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке по доводам апелляционной жалобы стороны и материалам дела.

В соответствии с частью 2 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: 1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; 2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; 3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; 4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Такие основания для отмены обжалуемого судебного акта по доводам апелляционной жалобы, изученным материалам дела, имеются.

В силу ч. 1 ст. 7 ФЗ от 06.10.2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с п. 6.1 ч. 1 ст. 17 ФЗ от 06.10.2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают следующими полномочиями: разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 18, частей 5, 5.1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации документами территориального планирования муниципальных образований являются генеральные планы поселений. Реализация генерального плана поселения осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными местной администрацией и реализуемыми за счет средств местного бюджета, или нормативными правовыми актами местной администрации, или в установленном местной администрацией решениями главных распорядителей средств местного бюджета, программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, транспортной инфраструктуры, социальной инфраструктуры и (при наличии) инвестиционными программами организаций коммунального комплекса. Программы комплексного развития систем коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры поселений разрабатывается органами местного самоуправления, и подлежат утверждению органами местного самоуправления в шестимесячный срок с даты утверждения генеральных планов соответствующих поселений.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 года N 502 утверждены Требования к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2015 N 1440 утверждены требования к программам комплексного развития систем транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября 2015 года N 1050 утверждены требования к программам комплексного развития систем социальной инфраструктуры поселений, городских округов.

Судом установлено и следует из материалов дела, что решением Совета депутатов городского округа Люберцы Московской области от 02.10.2019 № 318/39 утвержден Генеральный план муниципального образования. 06.03.2025 в генеральный план муниципального образования внесены изменения (решение № 217/36).

Также судом установлено, что администрацией муниципального образования городской округ Люберцы Московской области приняты следующие акты:

- Постановление от 01.04.2022 № 1271-ПА «Об утверждении Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования городской округ Люберцы Московской области»;

- Постановление от 31.10.2022 №4371-ПА «Об утверждении муниципальной программы городского округа Люберцы Московской области «Развитие и функционирование дорожно-транспортного комплекса»;

- Постановление от 31.10.2022 № 4375-ПА «Об утверждении муниципальной программы городского округа Люберцы Московской власти «Строительство объектов социальной инфраструктуры».

Указанные муниципальные программы городского округа Люберцы Московской области содержат сведения о целях, задачах муниципальных программ, координаторе и муниципальном заказчике программ, сроках реализации программ в 2023-2027 годах, перечне подпрограмм и их описании, средствах финансирования.

Обращаясь в суд с настоящим иском, Люберецкий городской прокурор просил признать незаконным бездействие администрации г.о.Люберцы Московской области, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждении программ комплексного развития коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры муниципального образования и обязать административного ответчика в течение трех месяцев со дня вступления решения в законную силу разработать и утвердить указанные программы.

Разрешая спор по существу, суд первой инстанции указал, что в рассматриваемом случае до вынесения решения судом административный ответчик разработал и утвердил программу комплексного развития коммунальной инфраструктуры городского округа Люберцы Московской области, а в рамках муниципальных программ выполняются требования по развитию транспортной и социальной инфраструктуры на территории городского округа Люберцы. При этом административным истцом не представлено доказательств того, что принятие муниципальных программ и непринятие комплексных программ в тех же областях с учетом содержания, целей и задач программ, повлекли неблагоприятные последствия для неопределенного круга лиц либо свидетельствуют о нарушении их прав.

Приняв во внимание, что в настоящее время действуют вышеперечисленные программы, Постановлением Главы городского округа Люберцы от 21.08.2025 № 36-ПГ назначены общественные обсуждения Генерального плана городского округа Люберцы Московской области в связи с изменением границ и включением в состав городского округа Люберцы в Московской области новых территорий, суд не нашел оснований для удовлетворения исковых требований об обязании администрации в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать программы комплексного развития системы транспортной, социальной и коммунальной инфраструктуры городского округа Люберцы Московской области и принять меры по их утверждению.

Решение в указанной части сторонами не обжалуется.

Вместе с тем, действия по утверждению вышеуказанных программ совершены в апреле и октябре 2022 года, в то время как генеральный план городского округа Люберцы утвержден 02.10.2019 года. Поскольку уважительных причин, обосновывающих невозможность их принятия в установленный ч. 5.1 ст. 26 ГрК РФ шестимесячный срок с даты утверждения генерального плана, не представлено и не сообщено, суд пришел к выводу о незаконном бездействии административного ответчика по непринятию и утверждению программ развития коммунальной, социальной и транспортной инфраструктуры, удовлетворив требования иска в этой части.

Отклоняя доводы административного ответчика о том, что отсутствие программ не повлекло нарушение прав и законных интересов административного истца и неопределенного круга лиц, в защиту которых подан настоящий административный иск, суд первой инстанции указал, что соблюдение требований Градостроительного кодекса РФ является обязательным и безусловным для органов местного самоуправления, обязанность по разработке и принятию муниципальных актов, предусмотренная федеральным законодательством, не может зависеть от усмотрения органов местного самоуправления и фактического нарушения прав и законных интересов жителей муниципального образования.

Однако, судебная коллегия не усматривает оснований согласиться с решением суда в этой части ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ).

Указанный принцип выражается, в том числе в принятии предусмотренных Кодексом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 Кодекса).

Таким образом, основной целью административного судопроизводства является тщательное рассмотрение всех обстоятельств дела с целью вынесения правильного решения.

Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении Пленума от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Разрешая спор и частично удовлетворяя административный иск, суд ограничился выводом о нарушении администрацией установленного ч. 5.1 ст. 26 ГрК РФ шестимесячного срока для утверждения программ комплексного развития систем коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры с даты утверждения генерального плана, сославшись на отсутствие уважительных причин, обосновывающих невозможность их принятия в установленный срок.

Однако судом не учтено, что в силу ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, при этом по смыслу п. 1 ст. 11 ГК РФ, ч. 1 ст. 4 КАС РФ судебной защите подлежат оспариваемые или нарушенные права и законные интересы.

Ни в административном исковом заявлении, ни в ходе рассмотрения дела прокурор не указал, какие права и охраняемые законом интересы неопределенного круга лиц нарушены отсутствием программ комплексного развития систем транспортной и социальной инфраструктуры, несвоевременной разработкой и утверждением программы комплексного развития системы коммунальной инфраструктуры, несвоевременной разработкой и утверждением муниципальных программ в области транспортной и социальной инфраструктуры, а также не представил доказательств такого нарушения либо наличия угрозы их нарушения.

Доказательств того, что заявленное бездействие со стороны административного ответчика препятствует реализации генерального плана поселения и развитию муниципального образования, суду не представлено.

Сам по себе факт несвоевременного исполнения администрацией требований по разработке и утверждению указанных программ не свидетельствует о нарушении прав неопределенного круга лиц.

Довод административного истца в судебном заседании апелляционной инстанции о том, что представление прокурора было направлено на устранение нарушений в связи с включением в состав городского круга новых территорий и необходимостью разработки комплексных программ уже с их учетом, не может быть принят во внимание, поскольку имеющееся в материалах дела представление от 13.05.2024 года такого требования не содержит. На такие обстоятельства прокурор в иске не ссылался, в суде первой инстанции также таких доводов не приводил.

Кроме того, судебной коллегией принято во внимание, что согласно положениям ст. 26 ГрК РФ, программы комплексного развития систем коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры являются инструментами реализации генерального плана городского круга (муниципального образования), тогда как в настоящее время проводятся общественные обсуждения Генерального плана городского округа Люберцы Московской области в связи с изменением границ и включением в состав городского округа Люберцы в Московской области новых территорий, в связи с чем разработка и утверждение комплексных программ с учетом новых территорий может быть осуществлена после утверждения нового генерального плана. Обязанность разрабатывать самостоятельные программы комплексного развития систем коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры для отдельных территорий городского округа градостроительным законодательством на органы местного самоуправления не возложена.

Положения статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не обязывают суд осуществлять проверку законности оспоренного действия (бездействия), если принятое по итогу такой проверки судебное решение будет сводиться лишь к констатации наличия или отсутствия нарушений законодательства со стороны административного ответчика, но при этом заведомо не сможет оказать воздействия на права и интересы административного истца ввиду отсутствия способа их восстановления.

С учетом части 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативно-правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц.

Из разъяснений, приведенных в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от дата N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", следует, что суд вправе ограничиться признанием оспоренного решения незаконным без возложения на наделенные публичными полномочиями орган или лицо определенных обязанностей в случае, когда путем такого признания достигается защита нарушенного права, свободы, законного интереса (например, при признании незаконным постановления судебного пристава-исполнителя о наложении ареста на имущество административного истца или при состоявшемся добровольном удовлетворении предъявленных требований).

При этом решение суда в силу требований о его исполнимости должно приводить к реальному восстановлению нарушенного права, либо устранять препятствия к реализации названного права.

Само по себе признание незаконным бездействия администрации муниципального образования городской округ Люберцы Московской области по разработке комплексных программ развития систем транспортной инфраструктуры, развития социальной инфраструктуры, коммунальной инфраструктуры и принятию мер по их утверждению не приведет к восстановлению прав лиц, в чьих интересах прокурором заявлен административный иск.

Муниципальные программы по развитию коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур разработаны и утверждены администрацией в 2022 году, то есть более чем за два года до обращения прокурора с настоящим иском. Программы в установленном порядке опубликованы, общедоступны.

Принимая во внимание, что судебной коллегией не установлено нарушение прав неопределенного круга лиц несвоевременным утверждением программ комплексного развития социальной, коммунальной, транспортной инфраструктуры, либо наступления иных неблагоприятных последствий, указанные обстоятельства в рассматриваемом случае исключают возможность удовлетворения административного иска в части признания незаконным бездействия, а формальное удовлетворение требований без цели их восстановления и без указания способа их восстановления не соответствует целям судебной защиты.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции в части признания незаконным бездействия администрации городского округа Люберцы Московской области по разработке комплексных программ развития систем транспортной инфраструктуры, развития социальной инфраструктуры, коммунальной инфраструктуры и принятию мер по их утверждению, подлежит отмене с принятием в отмененной части нового решения об отказе в удовлетворении требований в указанной части.

В остальной части решение суда отмене или изменению не подлежит.

Руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила

решение Люберецкого городского суда Московской области от 23 сентября 2025 года в части признания незаконным бездействия администрации городского округа Люберцы Московской области по разработке комплексных программ развития систем транспортной инфраструктуры, развития социальной инфраструктуры, коммунальной инфраструктуры и принятию мер по их утверждению - отменить, принять в отмененной части новое решение, которым в удовлетворении требований в указанной части отказать.

В остальной части решение Люберецкого городского суда Московской области от 23 сентября 2025 года - оставить без изменения.

Кассационная жалоба может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи