Апелляционное определение № 33А-2126/2026 от 27 мая 2026 г.

Судья Миллер С.А. дело № 33а – 2126/2026

УИД 58RS0018-01-2025-005874-05


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

28 мая 2026 года г. Пенза

Судебная коллегия по административным делам Пензенского областного суда в составе:

председательствующего Николаевой Л.В.,

судей Афанасьевой Н.В., Окуневой Л.А.,

при секретаре Юнусовой Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании в здании Пензенского областного суда по докладу судьи Николаевой Л.В. административное дело № 2а-330/2026 по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Ленинского районного суда г. Пензы от 4 марта 2026 года, которым постановлено:

административный иск ФИО1 к администрации г. Пензы о признании незаконным отказа в заключении соглашения о перераспределении земельного участка оставить без удовлетворения.

Изучив материалы дела, заслушав объяснения представителей административного истца адвокатов Тарасовой В.В. и Заливновой О.Д., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решения органа местного самоуправления, указав, что на основании договора дарения от 1 апреля 2010 года ему на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым №, площадью 502 кв.м, категории земель: земли населенных пунктов, вид разрешённого использования: для индивидуальной жилой застройки, а также индивидуальный жилой дом, расположенные по адресу: <...>. Решением Ленинского районного суда г. Пензы от 12 февраля 2025 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 15 мая 2025 года, было признано незаконным решение администрации г. Пензы от 11 октября 2024 года № 9746 об отказе в заключении соглашения о перераспределении указанного ранее земельного участка и на административного ответчика возложена обязанность повторно рассмотреть его заявление от 20 сентября 2024 года о перераспределении земельных участков.

При повторном рассмотрении заявления ФИО1 администрация г. Пензы приняла решение от 27 мая 2025 года № 9746, которым отказала в перераспределении земельного участка на том основании, что в нарушение требования статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) отсутствует доступ к образуемому земельному участку с территории общего пользования. Решением Ленинского районного суда г. Пензы от 7 августа 2025 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 13 ноября 2025 года, было признано незаконным решение администрации г. Пензы от 27 мая 2025 года № 9746 об отказе в заключении соглашения о перераспределении указанного ранее земельного участка и на административного ответчика возложена обязанность повторно рассмотреть его заявление от 20 сентября 2024 года о перераспределении земельных участков.

При повторном рассмотрении заявления ФИО1 администрация г. Пензы приняла решение от 19 ноября 2025 года № 9746, которым отказала в перераспределении земельного участка по основанию, предусмотренному подпунктом 9 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ, поскольку из земель, государственная собственность на которые не разграничена, возможно сформировать самостоятельный земельный участок ориентировочной площадью 740-750 кв.м. без нарушения требований, предусмотренных статьей 11.9 ЗК РФ.

По мнению ФИО1, данный отказ противоречит закону, создает ему препятствия в реализации права на перераспределение земельного участка, в связи с чем он просил признать незаконным решение администрации г. Пензы от 19 ноября 2025 года № 9746 об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельного участка с кадастровым №, расположенного по адресу: <адрес>, и обязать администрацию г. Пензы заключить с ним соглашение о перераспределении земельного участка.

Ленинский районный суд г. Пензы постановил решение об отказе в удовлетворении административного иска.

В апелляционной жалобе ФИО1 просит отменить решение суда, считая его незаконным, и принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований, указав, что при разрешении дела судом не были установлены обстоятельства, свидетельствующие о законности решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, решение принято при неправильном применении норм материального права.

По мнению административного истца, судом не была учтена правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в Кассационном определении судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2025 года № 56-КАД24-11-К9, согласно которой отказ в перераспределении земельных участков не может быть обоснован будущим намерением административного ответчика сформировать земельный участок, который в настоящий момент времени отсутствует.

Кроме того, вывод суда о возможности формирования самостоятельного земельного участка на месте испрашиваемого для перераспределения земельного участка не подтвержден какими-либо доказательствами, доступ к отдельно образуемому земельному участку из земель, государственная собственность на которые не разграничена, отсутствует.

Суд не дал правовой оценки представленной им схеме расположения земельного участка, которая по форме и содержанию отвечает требованиям закона, а также тому обстоятельству, что в соответствии с пунктом 10 статьи 39.29 ЗК РФ решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должно быть обоснованным и содержать указание на все основания отказа, однако администрация г. Пензы, злоупотребляя своим правом и в нарушение установленной нормы, в третий раз уклонилась от заключения соглашения о перераспределении земельных участков.

В судебном заседании апелляционной инстанции представители административного истца адвокаты Тарасова В.В. и Заливнова О.Д. доводы жалобы поддержали.

Административный истец ФИО1, представители административного ответчика администрации г. Пензы, заинтересованных лиц Министерства градостроительства и архитектуры Пензенской области, Управления муниципальным имуществом г. Пензы в судебное заседание не явились, о месте и времени слушания дела надлежаще извещены, о причинах неявки не уведомили, доказательств уважительности не представили, заявления об отложении слушания дела не подали, обязательной их явка в судебное заседание не признавалась, в связи с чем на основании части 6 статьи 226 и части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) дело по существу рассмотрено в их отсутствие.

Обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителей административного истца адвокатов Тарасовой В.В. и Заливновой О.Д., проверив материалы дела, судебная коллегия полагает решение суда законным и обоснованным.

В соответствии со статьей 46 (часть 1 и 2) Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В силу положений статьи 46 Конституции Российской Федерации и статьи 218 КАС РФ граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

К органам, чьи действия (бездействие) могут быть оспорены по правилам главы 22 КАС РФ, относится, в том числе, администрация г. Пензы.

Из материалов дела следует, что ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым № площадью 502 кв.м, категории земель: земли населённых пунктов, вид разрешённого использования: отдельно стоящие индивидуальные жилые дома, расположенного по адресу: <адрес> (л.д.94-96).

20 сентября 2024 года в администрацию г. Пензы от ФИО1 поступило заявление о перераспределении указанного земельного участка в соответствии со статьями 11.7, 39.29 ЗК РФ (л.д.87).

Письмом от 11 октября 2024 года № 9746 администрация г. Пензы отказала ФИО1 в заключении соглашения о перераспределении земельного участка со ссылкой на подпункт 11 пункта 9 статьи 39.29, подпункт 3 пункта 16 статьи 11.10, пункт 6 статьи 11.9, статью 39.28 ЗК РФ, указав, что земельный участок с кадастровым № имеет границы, не требующие корректировки, в связи с чем перераспределение земельного участка необоснованно увеличивает его площадь на 550 кв.м. за счет муниципальных земель (л.д.88-89).

Решением Ленинского районного суда г. Пензы от 12 февраля 2025 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 15 мая 2025 года, ответ администрации г. Пензы, выраженный в письме от 11 октября 2024 года № 9746, был признан незаконным, на администрацию г. Пензы возложена обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 от 20 сентября 2024 года о перераспределении земельных участков (л.д.43-47, 48-50).

При повторном рассмотрении заявления ФИО1 администрация г. Пензы 27 мая 2025 года вновь отказала в заключении соглашения о перераспределении земельного участка со ссылкой на статью 11.9 ЗК РФ, указав, что отсутствует доступ к образуемому земельному участку с территории общего пользования (л.д.17).

Решением Ленинского районного суда г. Пензы от 7 августа 2025 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 13 ноября 2025 года, ответ администрации г. Пензы, выраженный в письме от 27 мая 2025 года № 9746, был признан незаконным, на администрацию г. Пензы возложена обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 от 20 сентября 2024 года о перераспределении земельных участков (л.д.51-55, 56-59).

По результатам повторного рассмотрения заявления ФИО1 администрация г. Пензы в письме от 19 ноября 2025 года вновь отказала ему в заключении соглашения о перераспределении земельного участка со ссылкой на статью 39.29 ЗК РФ, указав, что из земель, государственная собственность на которые не разграничена, возможно сформировать самостоятельный земельный участок ориентировочной площадью 740-750 кв.м. без нарушения требований, предусмотренных статьей 11.9 ЗК РФ (л.д.18).

Суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии оспариваемого отказа администрации г. Пензы в перераспределении земельных участков требованиям закона и отсутствии нарушений прав административного истца.

Данный вывод суда, по мнению судебной коллегии, является правильным, соответствует установленным по делу обстоятельствам и нормам материального права, подлежащим применению к рассматриваемым публичным правоотношениям.

В силу подпункта 3 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения относятся: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения.

Согласно пункту 1.3 статьи 33 Устава городского округа город Пенза Пензенской области, принятого решением Пензенской городской Думы от 30 июня 2005 года № 130-12/4, к компетенции администрации города Пензы относится, в том числе, предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, обмен земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности, перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, между собой (в том числе перераспределение между земельными участками, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и предоставлены гражданам, юридическим лицам, органам государственной власти или органам местного самоуправления, и землями и земельными участками, которые не предоставлены гражданам, юридическим лицам, органам государственной власти или органам местного самоуправления и не обременены правами третьих лиц, за исключением сервитута, публичного сервитута) и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, резервирование земель и изъятие земельных участков для муниципальных нужд.

В порядке пункта 1 статьи 11.2 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1, пунктом 2 статьи 39.28 ЗК РФ перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, допускается в случае перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется на основании соглашения между уполномоченными органами и собственниками земельных участков. При этом указанное соглашение должно содержать сведения о возникновении права государственной или муниципальной собственности и (или) права частной собственности на образуемые земельные участки.

Согласно пункту 1, пункту 8, подпунктам 3, 11 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ в целях заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, гражданин или юридическое лицо - собственники таких земельных участков обращаются с заявлением о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности (далее - заявление о перераспределении земельных участков), в уполномоченный орган.

В срок не более чем двадцать дней со дня поступления заявления о перераспределении земельных участков уполномоченный орган по результатам его рассмотрения совершает одно из следующих действий:

1) принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю;

2) направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории;

3) принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных пунктом 9 настоящей статьи.

Уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии хотя бы одного из следующих оснований:

- на земельном участке, на который возникает право частной собственности, в результате перераспределения земельного участка, находящегося в частной собственности, и земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, будут расположены здание, сооружение, объект незавершенного строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в собственности других граждан или юридических лиц, за исключением сооружения (в том числе сооружения, строительство которого не завершено), размещение которого допускается на основании сервитута, публичного сервитута, или объекта, размещенного в соответствии с пунктом 3 статьи 39.36 Кодекса;

- имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные пунктом 16 статьи 11.10 Кодекса.

В силу подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 Кодекса требований к образуемым земельным участкам.

Согласно пункту 6 статьи 11.9 ЗК РФ образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Указанная норма направлена на недопущение или устранение недостатков при образовании новых и упорядочении существующих земельных участков и обеспечивает рациональное использование земли, которая в силу статьи 9 (часть 1) Конституции Российской Федерации используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Разрешая требования административного истца и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что площадь испрашиваемого к перераспределению земельного участка может быть учтена и сформирована как самостоятельный земельный участок с целью использования в соответствии с видом, предусмотренным градостроительным регламентом для соответствующей зоны.

Уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии, в том числе, следующего основания: образование земельного участка или земельных участков предусматривается путем перераспределения земельного участка, находящегося в частной собственности, и земель, из которых возможно образовать самостоятельный земельный участок без нарушения требований, предусмотренных статьей 11.9 ЗК РФ, за исключением случаев перераспределения земельных участков в соответствии с подпунктами 1 и 4 пункта 1 статьи 39.28 Кодекса (подпункт 9).

Исходя из смысла пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ основания для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, предусмотренные подпунктами 2 - 13, в том числе, в связи с наличием возможности образовать самостоятельный земельный участок (подпункт 9), подлежат рассмотрению в случае, если существуют условия, указанные в пункте 1 статьи 39.28 ЗК РФ. В противном случае уполномоченный орган принимает решение об отказе на основании подпункта 1 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ, поскольку заявление о перераспределении земельных участков подано в случаях, не предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 ЗК РФ.

Таким образом, для решения вопроса о правомерности перераспределения земельных участков необходимо не только установить наличие оснований для перераспределения, указанных в пункте 1 статьи 39.28 ЗК РФ, но и отсутствие оснований для отказа, перечисленных в пункте 9 статьи 39.29 ЗК РФ.

Пунктом 1 статьи 11.9 ЗК РФ предусмотрено, что предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами.

В соответствии с правовой позицией, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 27 июня 2017 года № 1266-О, Земельным кодексом Российской Федерации в качестве основного способа приватизации земли предусмотрены торги, которые проводятся на конкурсной основе, обеспечивающей справедливое и открытое распределение объектов публичной собственности.

В указанном определении Конституционного Суда Российской Федерации отражена правовая позиция по вопросу применения положений подпункта 9 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ в части ограничения возможности предоставления в порядке перераспределения земельных участков, относящихся к публичной собственности, если из них могут быть сформированы самостоятельные земельные участки, права на которые граждане и юридические лица могут приобрести в общем порядке. При этом возможность формирования самостоятельных земельных участков определяется в каждом конкретном случае с учетом требований, изложенных в статье 11.9 ЗК РФ, в иных правовых актах (включая документы территориального планирования, правила землепользования и застройки), отказ в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должен быть обоснованным.

Приказом Министерства градостроительства Пензенской области от 20 мая 2022 года № 46/ОД утверждены Правила землепользования и застройки города Пензы (далее – Правила).

В статье 19 Правил указано, что основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленные в градостроительных регламентах, применительно к территориальной зоне Ж-1, указаны в таблице № 2, в последней приведено 13 наименований вида разрешенного использования земельного участка, в таблице № 3 приведены 13 наименований условно разрешенных видов использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Из положений пункта 4.2 статьи 19 Правил следует, что предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков не подлежат установлению, за исключением площади.

Положениями подпункта «а» части 1, подпункта «а» части 2 пункта 4.2 статьи 19 Правил предусмотрено, что предельные параметры застройки для вида разрешенного использования с кодом 2.1 «Для индивидуального жилищного строительства» предельная (минимальная и (или) максимальная) площадь земельных участков:

- минимальная площадь земельного участка – 600 кв.м,

- максимальная площадь земельного участка – 1500 кв.м.

Предельные параметры застройки для вида разрешенного использования с кодом 2.3 «Блокированная жилая застройка»: предельная (минимальная и (или) максимальная) площадь земельных участков:

- минимальная площадь земельного участка – 300 кв.м,

- максимальная площадь земельного участка – 45000 кв.м.

Для всех видов разрешенного использования, за исключением тех, которые указаны в пунктах 1, 2, 3, 4 настоящей части предельная (минимальная и (или) максимальная площадь земельных участков не подлежит установлению (пункт 5 части 4.2 статьи 19 Правил).

Следовательно, минимальный размер образуемых земельных участков в территориальной зоне Ж-1 «Зона застройки индивидуальными жилыми домами» для разрешенных целей использования, за исключением указанных в пунктах 1,2,3,4 ч. 4.2 ст. 19 Правил, формально не ограничен какими-либо специальными значениями.

Таким образом, установлено и подтверждается материалами дела, что по границе испрашиваемого к перераспределению земельного участка, находятся земли, государственная собственность на которые не разграничена, свободные от прав третьих лиц, что позволяет сформировать самостоятельный земельный участок ориентировочной площадью 740-750 кв.м., соответствующий требованиям статьи 11.9 ЗК РФ, с соблюдением впоследствии установленной законом процедуры его предоставления.

Данное обстоятельство в силу подпункта 9 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ является достаточным основанием для отказа органа муниципальной власти заявителю в заключении соглашения о перераспределении земельных участков.

В связи с указанным, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемое решение муниципального органа принято административным ответчиком в пределах предоставленных законом полномочий и при наличии правовых оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельного участка и утверждении схемы расположения земельного участка.

Вопреки доводам апелляционной жалобы наличие доступа (подъездных путей) к вновь образуемому земельному участку установлено апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пензенского областного суда от 13 ноября 2025 года, что в силу пункта 2 статьи 64 КАС РФ имеет преюдициальное значение.

Ссылка административного истца на правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в Кассационном определении судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2025 года № 56-КАД24-11-К9, отклоняется судебной коллегией как несостоятельная, поскольку указанное определение принято по иным обстоятельствам и при разрешении настоящего спора правового значения не имеет.

Фактически доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного истца, изложенную им в административном исковом заявлении, не опровергают правильность выводов суда, направлены на переоценку установленного судом при отсутствии для этого оснований и не содержат предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований к отмене решения.

Руководствуясь статьями 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Ленинского районного суда г. Пензы от 4 марта 2026 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу через суд первой инстанции.

Апелляционное определение в окончательной форме изготовлено 1 июня 2026 года.

Председательствующий:

Судьи: