Определение от 22 сентября 2004 г. по делу № 3-60/04

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дело № 47-Г04-25


ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Лаврентьевой М.Н. судей Харланова А.В., Соловьева В.Н.

рассмотрела в судебном заседании 22 сентября 2004 г. гражданское дело по кассационным жалобам Законодательного Собрания Оренбургской области и Администрации Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 24 июня 2004 г. по заявлению заместителя прокурора Оренбургской области о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Оренбургской области от 19 марта 2001 г. № 169/244-11-03 «О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы в Оренбургской области».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснение представителя Администрации Оренбургской области Полуянова А.В., заключение прокурора Генеральной про- куратуры РФ Воскобойниковой Е.Л., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с вышеуказанным заявлением, полагая, что статья 4 Закона Оренбургской области от 19 марта 2001 г. № 169/244-11-03 «О соотношении муници-пальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы в Оренбургской области» и приложения 1, 2, 3, 4 к этому закону противоречат федеральному законодательству.

В обоснование своих доводов прокурор указал, что статья 3 Закона устанавливает соответствие муниципальных должностей муниципальной службы государственным должностям государственной службы в соответствии с приложениями 1, 2, 3 к данному Закону. Все эти приложения соотносят должности муниципальной службы с должностями государственной службы в зависимости от численности населения в муниципальном образовании, что противоречит пункту 2 статьи 8 Федерального закона от 08.01.1998 г. № 8 - ФЗ (с последующими изменениями) «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», согласно которо- го законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы. В нарушение этого положения приложения 1, 2, 3 областного закона указанное соотношение устанавливают не на квалификационных требованиях, а на численности населения в муниципальном образовании. Кроме того, прокурор указал в заявлении, что пункт 1 статьи 4 оспариваемого областного закона определяет, что предельное количество муниципальных должностей муниципальной службы муниципального образования устанавливается Уставом муниципального образования в соответствии с нормативом численности на 1 ООО

человек населения муниципального образования согласно приложению № 4. В соответствии с пунктом 2 этой статьи при формировании органов местного самоуправления соотношение в нем групп муниципальных должностей муниципальной службы устанавливается в процентах к общей численности работников этого органа. Положения статьи 4 оспариваемого Закона области и приложения 4 к нему противоречат, по мнению прокурора, нормам федерального законодательства, а именно подпункту 4 пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ (с по- следующими изменениями) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относящего формирование структуры - внутреннего устройства органов местного самоуправления к исключительному ведению органов местного самоуправления, и пункту 3 статьи 14 этого Федерального закона, наделяющего органы местного самоуправления в соответствии с уставами собственными полномочиями в решении вопросов местного значения, к каковым относится, по мнению прокурора, и численность муниципальных служащих. Прокурор считает, что оспоренные положения областного закона ограничивают гарантиро- ванные права местного самоуправления, нарушают интересы неопреде- ленного круга лиц, проживающих на территориях муниципальных обра- зований области, препятствуя самостоятельности органов местного са-моуправления, а также нарушают государственные интересы, выражен- ные в федеральных законах.

Решением Оренбургского областного суда от 24 июня 2004 г. по- становлено:

Признать противоречащими федеральному законодательству недействующими и не подлежащими применению с момента вступления в законную силу решения суда статью 4 Закона Оренбургской области от 19 марта 2001 года № 169/244-11-03 «О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы в Оренбургской области» и приложение 4 к этому закону в части, предписывающих муниципальным образованиям устанавливать предельное количество муниципальных должностей муниципальной службы (должности категорий «Б» и «В») муниципального образования в соответствии с нормативом численности на 1000 человек населения согласно приложению 4 и определять соотношение групп муниципальных должностей муниципальной службы органа местного самоуправления в указанных в статье процентах к общей численности работников этого органа, а также приложения 1, 2, 3 к данному Закону области в части установления ими соотношения муниципальных должностей муниципальной службы государственным должностям государственной службы в Оренбургской области исключительно в зависимости от численности населения в муниципальном образовании.

Обязать Законодательное Собрание Оренбургской области и администрацию Оренбургской области опубликовать соответствующее сообщение о настоящем решении суда в средстве массовой информации, в котором размещались отмененные нормы областного Закона.

В удовлетворении заявления в остальной части - отказать.

В кассационных жалобах Законодательного собрания Оренбургской области и Администрации Оренбургской области поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

В соответствии с п.п. «н» п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 14 ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полно- мочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесено зако- нодательное регулирование муниципальной службы.

Пункт 2 статьи 8 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» предоставляет субъекту Российской Федерации право устанавливать соотношение муниципальных и го-сударственных должностей с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

В соответствии со ст.73 Конституции Российской Федерации и с учетом названных норм федерального законодательства установление соотношения муниципальных должностей муниципальной служ^бы государственным должностям государственной службы относится к компе- тенции субъекта Российской Федерации. Однако при этом должны учи- тываться нормы Федеральных законов, регулирующих указанные право- отношения (ч.2 ст.4 ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации).

Согласно п.1 ст.З оспариваемого Закона области соответствующи- ми для муниципальных должностей муниципальной службы являются го- сударственные должности государственной службы согласно приложени- ям 1, 2, 3.

Приложение 1. Соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы.

Приложение 2. Соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы (в администрации округа (района) городского муниципального образования).

Приложение 3. Соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы (в администрации сельсовета (поселкового совета) - территори- альном органе местного самоуправления.

Все эти приложения соотносят должности муниципальной службы с должностями государственной службы в зависимости от численности населения в муниципальном образовании.

Представители заинтересованных лиц в возражениях на заявление прокурора пояснили в судебном заседании, что в преамбуле оспариваемого областного закона предусмотрена необходимость учета квалификационных требований при установлении соотношения муниципальных должностей к государственным должностям. В связи с этим установление приложениями 1,2,3 этого закона соотношения муниципальных и государственных должностей в зависимости от численности населения муниципального образования является дополнительным . критерием установления соответствия муниципальных и государственных должностей, поскольку объем работы лиц, занимающих одни и те же муниципальные должности в муниципальных образованиях с численностью населения, например, до 10 тыс. человек и с численностью населения до 500 сущест- венно различается.

Удовлетворяя частично заявление прокурора, суд правильно исходил из того, что в Законе области «О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей го-сударственной службы», являющимся специальным областным норма- тивным правовым актом в регулировании этого соотношения, и прило- жениях 1, 2, 3 к нему установление соотношения муниципальных должностей к государственным должностям по другим признакам, в том числе с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы, не пре- дусмотрено.

Довод заинтересованных лиц о том, что установление соотношения муниципальных и государственных должностей в зависимости от численности населения муниципального образования, является дополни- тельным условием этого соотношения к квалификационным требовани- ям, правильно признан несостоятельным, поскольку в оспариваемой норме об этом не указано и это, как обоснованно указал суд, не вытекает из ее содержания. А оспариваемые приложения 1, 2, 3 Закона области в категоричной форме устанавливают соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы в Оренбургской области только от численности населения муниципального образования.

Согласно п.2 ст. 8 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы. То есть федеральным законодательством установ- лены в области местного самоуправления как разграничение полномочий органов государственной власти, так и критерий, которым следует руко- водствоваться органам государственной власти субъектов Российской Федерации при установлении такого соотношения должностей - с учетом квалификационных требований. Статьей б Федерального закона от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» и статьей 20 Закона Оренбургской области от 08.07.1997 г. № 90/17-03 «О муниципальной службе в Оренбургской области» (с после- дующими изменениями) в квалификационные требования, предъявляе- мые к муниципальным, государственным должностям муниципальной и государственной службы включаются требования к уровню профессио- нального образования с учетом групп и специализации должностей; ста- жу и опыту работы по специальности; уровню знаний Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, уставов и законов субъектов Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей. Поэтому положения приложений 1, 2, 3 оспариваемого Закона области, устанавливающие соответствие муниципальных должностей муниципальной службы государственным должностям государственной службы только в зависимости от численности населения в муниципальном образовании, как правильно указал суд, противоречат пункту 2 статьи 8 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», предусматривающего установление соотношения таких должностей с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

Суд правильно исходил из того, что положения, содержащиеся в прило- жениях 1,2,3 оспариваемого Закона области, затрагивают интересы не- определенного круга лиц муниципальных служащих, поскольку согласно п.З ст.З оспариваемого Закона области соответствие муниципальных должностей муниципальной службы государственным должностям государственной службы обязательно к применению при определении раз- меров должностных окладов и пенсионного обеспечения муниципальных служащих. В силу п. 1 ст. 18 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации со- отношением муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы. В связи с этим установление Законом области соотношения муниципальных и государственных должностей только в зависимости от численности населения в муниципальном образовании, а не с учетом квалификационных требований, как это установлено федеральным законодательством, как обоснованно указал суд, влечет нарушение прав и законных интересов муниципальных служащих в сфере денежного содержания и пенсионного обеспечения.

Таким образом, приложения 1, 2, 3 к областному закону от

19.03.2001 г. № 169/244-11-03, устанавливающие соотношение муниципальных и государственных должностей в Оренбургской области исклю- чительно в зависимости от численности населения в муниципальном образовании, правильно признаны противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.

Согласно статьи 4 оспариваемого закона предельное количество муниципальных должностей муниципальной службы (должности категорий «Б» и «В») муниципального образования устанавливается Уставом муниципального образования в соответствии с нормативом численности на 1000 человек согласно приложению 4 (пункт 1). При формирова- нии органов местного самоуправления соотношение в нем групп муниципальных должностей муниципальной службы устанавливается (в процентах к общей численности работников этого органа):

а) для городов Оренбурга и Орска

для высших и главных должностей не более 10,0 процента

для ведущих и старших должностей не более 60,0 процента

б) для городов и районов

для высших и главных должностей не более 20,0 процента для ведущих и старших должностей не более 50,0 процента в) для сельсоветов (поссоветов)

для главных и ведущих должностей не более 50,0 процента» (пункт 2).

Приложение 4 к данной статье устанавливает норматив численности муниципальных служащих в зависимости от указанного в нем коэф- фициента для каждого муниципального образования на 1 тысячу населения.

Таким образом, пункт 1 статьи 4 Закона области и приложение 4 к нему предписывают муниципальным образованиям устанавливать с включением в Устав муниципального образования предельное количество муниципальных должностей муниципальной службы (должности категорий «Б» и «В») в соответствии с нормативом численности на 1000 человек населения согласно приложению 4. Пункт 2 этой статьи устанавливает структуру органов местного самоуправления в части установления количества муниципальных служащих тех или иных групп должностей.

Положения ст. 4 оспариваемого областного Закона и приложения 4 к нему, как правильно указал суд, противоречат п.п.4 п.1 ст.8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относящего вопросы структуры и порядка формирования органов местного самоуправления к компетенции местного самоуправления, в том числе и вопросы определения Уставом муниципального образования предельного количества муниципальных должностей категорий «Б» и «В», а также установления соотношения групп муниципальных должностей в органе местного самоуправления. При этом суд обоснованно исходил также из того, что согласно статьи 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В соответствии с этой конституционной нормой в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (подпункт 4 пункта 1 и пункт 2 статьи 8) закреплено, что структура и порядок формирования органов местного самоуправления определяются в уставе муниципального образования, который разраба- тывается и принимается им самостоятельно.

Доводы заинтересованных лиц о том, что указанные в статье 4 Закона и приложении 4 к нему положения применительны только для определения размера должностных окладов и пенсионного обеспечения муниципальных служащих, правильно признаны несостоятельными, поскольку это не вытекает из текста оспариваемых норм. Как правильно указал суд, оспариваемый нормативный правовой акт обязывает органы местного самоуправления устанавливать в своих Уставах конкретное предельное количество муниципальных должностей, а также устанавливать соотношение групп муниципальных должностей органа местного самоуправления в порядке, установленном этим актом. Тем самым нару- шаются права муниципальных образований Оренбургской области и граждан, проживающих на их территориях, на предоставленную федеральным законодательством самостоятельность в регулировании рас-сматриваемых вопросов, несмотря на предписание статьи 12 Конституции Российской Федерации о том, что в Российской Федерации призна- ется и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно.

Следовательно, требование прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению статьи 4 оспариваемого закона и приложения 4 к нему также обоснованно удовлетворено в части установления данными нор- мами Закона предельного количества муниципальных должностей муниципальной службы (должности категорий «Б» и «В») муниципального образования в соответствии с нормативом численности на 1000 человек населения согласно приложению 4 и в части определения соотношения групп муниципальных должностей муниципальной службы органа местного самоуправления в процентном отношении к общей численности работников этого органа.

Вывод суда основан на анализе федерального и областного законодательства, мотивирован, соответствует требованиям закона, и основа- ний считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Доводы кассационных жалоб по существу сводятся к неправильно- му применению и истолкованию судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по указанным выше основаниям.

Нарушения судом норм материального права, в том числе и тех, на которых имеются ссылки в кассационных жалобах, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению спора, судом не допу- щено.

Руководствуясь ст.ст.362, 366 ГПК РФ Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Оренбургского областного суда от 24 июня 2004 г. оста- вить без изменения, а кассационные жалобы Законодательного Собрания Оренбургской области и Администрации Оренбургской области - без удовлетворения.

Председательствующий Судьи