Определение от 11 февраля 2003 г. по делу № 3-86/02

Дело № 93-Г03-4


ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Кнышева В.П.,

судей Горохова Б.А., Кебы Ю.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании 11 февраля 2003 г. по кассацион- ным жалобам Магаданской областной Думы, Администрации Магаданской области, Комитета по управлению государственным имуществом Магаданской области и по кассационному протесту прокурора Магаданской области на решение Магаданского областного суда от 9 декабря 2002 г. гражданское дело по заявлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Чайки К.Л. о признании отдельных норм закона Магаданской области от 14 февраля 2002 г. № 232-03 «О порядке управления государственной собственностью Магаданской области» противоречащими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохо- ва Б.А., объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., поддержавшей кассационный протест, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

УСТАНОВИЛА :

Магаданской областной Думой 14 февраля 2002 г. принят закон Магаданской области № 232-03 «О порядке управления государственной собственностью Магаданской области», который был официально опубликован в газете «Магаданская правда» от 20 февраля 2002 г. № 020.

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обратился в суд с заявлением о признании отдельных положений названного закона Магаданской области противоречащими федеральному законодательству, не дейст-вующими и не подлежащими применению, сославшись на следующие обстоя- тельства.

В пункте 1 статьи 4 данного закона области дано определение казны Магаданской области; подпунктом «к» пункта 1 статьи 13 закона к полномочиям губернатора области по управлению областной собственностью отнесено ут- верждение порядка сдачи в аренду и в безвозмездное пользование государственного имущества на территории Магаданской области; в пунктах 1, 2 статьи 18 закона даны понятия областных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, в пунктах 10-14 указанной статьи определены пределы владения, пользования и распоряжения областным имуществом, пере- данного областным предприятиям и учреждениям на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

Указанные нормы обжалуемого закона области, регулирующие гражданско-правовые отношения, по мнению заявителя, Магаданской областной Думой приняты с нарушением пунктов 1-4, 7 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 5, пункта 7 статьи 18, пункта 1 статьи 22 Федерального закона от 16 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» и с превышением полномочий, по- скольку гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Согласно подпункту «г» пункта 3 статьи 15 областного закона Фонд имущества Магаданской области, выполняющий функции по приватизации объектов областной государственной собственности, выступает от имени Магаданской области, как субъекта Российской Федерации, учредителем хозяйственных обществ. Подпунктом «б» пункта 2 статьи 17 закона области установ- лено, что управление областным имуществом осуществляется путем создания хозяйственных обществ и товариществ с долевым участием областной собственности в уставном капитале; в соответствии с пунктами 1, 2, подпунктом «б» пункта 3 статьи 19 закона Магаданская область может выступать учредителем хозяйственных обществ (товариществ).

Названные нормы закона области, по мнению заявителя противоречат пункту 4 статьи 66 ГК РФ, Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. № 178- ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», пункту 2 статьи 7 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью».

Решением Магаданского областного суда от 9 декабря 2002 г. заявление прокурора было удовлетворено в части признания подпункта «г» пункта 3 статьи 15, подпункта «б» пункта 2 статьи 17, пункта 1 статьи 19, в пункте 2 статьи 19 слова «Магаданская область может выступать учредителем хозяйственных обществ (товариществ)», подпункта «б» пункта 3 статьи 19 закона Магаданской области от 14 февраля 2002 г. № 232-03 «О порядке управления государ-ственной собственностью Магаданской области» противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу.

В удовлетворении заявления заместителя Генерального прокурора Российской Федерации в части признания пункта 1 статьи 4, подпункта «к» пункта 1 статьи 13, пунктов 1, 2, 10-14 статьи 18 закона Магаданской области от 14 февраля 2002 г. № 232-03 «О порядке управления государственной собственностью Магаданской области» противоречащими федеральному законодательству было отказано.

В кассационных жалобах Магаданской областной Думы, Администрации Магаданской области, Комитета по управлению государственным имуществом Магаданской области и в кассационном протесте прокурора Магаданской области поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит протест прокурора Магаданской области на решение Магаданского областного суда от 9 декабря 2002 г. обоснованным и подлежащим удовлетворению, а кассационные жалобы Магаданской областной Думы, Администрации Магаданской области, Комитета по управлению государственным имуществом Магаданской области не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с подпунктом «ж» пункта 1 ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации относится установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятиях иных организационно-правовых форм.

Магаданская областная Дума приняла оспариваемый областной закон, который по своему содержанию стал базовым нормативным актом, регули- рующим порядок управления и распоряжения государственной собственностью Магаданской области по отношению к остальным нормативным право- вым актам Магаданской области, принятым в данной сфере.

В соответствии с из п. п. «б» ч.1 ст.5 Федерального закона от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по пред- метам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъектов Российской Федерации.


Согласно п. 1 ст.2 ГК РФ основания возникновения и порядок осуществ- ления права собственности и других вещных прав, договорные и иные обяза- тельства, а так же другие имущественные отношения регулируются гражданским законодательством.

В силу п. «о» ст.71 Конституции Российской Федерации, п.1 ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

В п.п. 2-4, 7 ст. 3 ГК РФ определен перечень актов, регулирующих отношения в сфере гражданского законодательства, в который нормативные, правовые акты субъектов Российской Федерации не включены.

Порядок закрепления государственного имущества, понятие казны субъекта Российской Федерации, ограничения на участие органов государственной власти и местного самоуправления в хозяйственных обществах и товариществах, порядок передачи имущества в аренду урегулированы ст.ст. 113, 214, 294, 296, и главой 34 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Исходя из данных норм федерального законодательства, суд пришёл к неправильному выводу о том, что нормы пункта 1 статьи 4, подпункта «к» пункта 1 статьи 13, пунктов 1,2, 10-14 статьи 18 Закона Магаданской области от 14 февраля 2002 года № 232-03 «О порядке управления государственной собственностью Магаданской области» не противоречат федеральному законодательству.

Отказывая в удовлетворении заявления прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству перечисленных норм областного закона, суд пришел к выводу о том, что в данных нормах не устанавливаются правила, регулирующие гражданско-правовые отношения, а применяются правила, установленные Гражданским кодексом Российской Федерации, и что час- тичное воспроизведение в оспариваемом законе области положений федерального закона представляет собой изложение законодателем субъекта Российской Федерации их содержания.

С данным выводом суда согласиться нельзя по следующим основаниям.

Оспариваемые нормы закона, регулирующие гражданско-правовые отношения, Магаданской областной Думой приняты с нарушением п.п. 1-4, 7 ст. 3 ГК РФ, ст.5, п.7 ст. 18 Федерального закона от 6.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации».

Одним из принципов осуществления деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации является принцип разграниче- ния предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, закрепленный в п.п. «е» п.1 ст.1 Федерального закона от 6.10.99 № 184-ФЗ. В данной норме установлена недопустимость принятия ор- ганом государственной власти субъекта Российской Федерации правовых актов в сфере общественных отношений, регулирование которых отнесено к компе-тенции Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации и высшее должностное лицо субъекта, согласно Гражданскому кодексу РФ, ст.5, п.7 ст.18, п.1 ст.22 Федерального закона от 6.10.99 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», не наделены полномочиями издавать нор- мативные правовые акты, регулирующие гражданско-правовые отношения.

Довод суда о том, что п. «ж» ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной субъектов Российской Федерации» разрешает органам государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, не является основанием, для отклонения заявленных прокурором требований, поскольку содержащиеся в оспариваемом областном законе правила относительно порядка управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, относящиеся к сфере административного права, регулирующего управ- ленческие отношения, в рамках данного дела не оспариваются. Предметом су- дебного разбирательства являлись положения областного закона, принятые с превышением полномочий субъекта российской Федерации.

При таких обстоятельствах, с учетом требований законодательства, по- становленное судом решение в части отказа в удовлетворении заявления заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении требований прокурора в этой части.

Решение суда в части признания противоречащими федеральному законодательству подпункта «г» пункта 3 статьи 15, подпункта «б» пункта 2 статьи 17, пункта 1 статьи 19, в пункте 2 статьи 19 слова «Магаданская область может выступать учредителем хозяйственных обществ (товариществ)», подпункта «б» пункта 3 статьи 19 закона Магаданской области от 14 февраля 2002 г. № 232- 03 является правильным.

В силу ст. 13 ГК РФ нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Согласно подпункту «г» пункта 3 статьи 15 закона области Фонд имущества Магаданской области, выполняющий функции по приватизации объектов областной государственной собственности, выступает от имени Магаданской области, как субъекта Российской Федерации, учредителем хозяйственных обществ. Подпунктом «б» пункта 2 статьи 17 Закона области установлено, что управление областным имуществом осуществляется путем создания хозяйственных обществ и товариществ с долевым участием областной собственности в уставном капитале; в соответствии с пунктами 1, 2, подпунктом «б» пункта 3 статьи 19 Закона Магаданская область может выступать учредителем хозяйственных обществ (товариществ).

Редакция данных статей носит общий характер и распространяется на все хозяйственные общества и товарищества.

В соответствии с ч.ч. 2, 3 статьи 66 ГК РФ хозяйственные общества соз- даются в форме акционерного общества, общества с ограниченной или с до- полнительной ответственностью, хозяйственные товарищества - в форме пол- ного товарищества и товарищества на вере.

Вместе с тем в силу ч. 4 статьи 66 ГК РФ государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не определено законом.

Исключение из этого правила составляют только случаи учреждения акционерных обществ в процессе приватизации в соответствии с законодательст- вом о приватизации Российской Федерации.

Так, подпунктами 1,9 ч. 1, ч.ч. 2, 4 ст. 13 и ст. 25 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» к таким случаям отнесено преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество и внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы откры- тых акционерных обществ, как при их учреждении, так и в порядке оплаты размещенных дополнительных акций при увеличении уставных капиталов от- крытых акционерных обществ. Приватизация государственного и муниципального имущества согласно ч. 5 ст. 13 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» осуществляется только спосо- бами, предусмотренными названным Федеральным законом. Указанная норма Федерального закона органам государственной власти право в процессе приватизации выступать учредителем обществ с ограниченной или с дополнитель- ной ответственностью и быть вкладчиками в товариществах на вере не предос- тавляет.

Кроме того, согласно абзацу 2 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (в редакции Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 120-ФЗ), ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» (в редакции от 31 декабря 1998 г.), государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками общества, если иное не пре- дусмотрено федеральными законами.

Общества, учредителями которых выступают в случаях, установленных федеральными законами, Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий), могут быть только открытыми (ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (в редакции Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 120-ФЗ).

При таких условиях вывод суда о том, что подпункт «г» пункта 3 статьи 15, подпункт «б» пункта 2 статьи 17, пункт 1 статьи 19, в пункте 2 статьи 19 слова «Магаданская область может выступать учредителем хозяйственных обществ (товариществ)», подпункт «б» пункта 3 статьи 19 закона Магаданской области от 14 февраля 2002 г. № 232-03 «О порядке управления государственной собственностью Магаданской области» принят с нарушением норм федерального законодательства, является правильным.

Доводы кассационных жалоб о том, что Фонд имущества Магаданской области, который выступает от имени Магаданской области учредителем хозяйственных обществ, не является государственным органом, а представляет собой учреждение, созданное в соответствие со статьёй 120 ГК РФ, и что на него не распространяются ограничения, установленные для органов государственной власти субъекта Российской Федерации, обоснованным быть признан не может.

Ст. 124 ГК РФ устанавливает положение о том, что субъект Российской Федерации выступает в гражданских отношениях на равных началах с иными участниками гражданских отношений. Следовательно, Магаданская область вправе участвовать в хозяйственных обществах (товариществах).

В соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанно- сти, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетен- ции, установленной актами, определяющими статус этих органов (часть 1).

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, ука- зами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (часть 3).

Фонд имущества Магаданской области, являясь в соответствии со ст. 120 ГК РФ государственным учреждением, действительно вправе выступать от имени Магаданской области в отношениях по управлению областной собственностью. Вместе с тем, его полномочия в соответствии с ч. 3 ст. 125 ГК РФ производны от аналогичных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, которые своими нормативными актами фак- тически делегируют ему свои полномочия, и по своему объёму не могут пре- вышать полномочий этих государственных органов.

Ссылка в кассационных жалобах на Указ Президента Российской Федерации от 17.12.93г. № 2173, которым утверждено Положение о Фонде имущества Российской Федерации, правильность выводов суда не опровергает, по-скольку после принятия части первой Гражданского кодекса РФ в силу его ст. 3 нормы нормативных правовых актов, противоречащих нормам данного Кодекса, не применяются.

На основании ст. ст. 361, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации,

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Магаданского областного суда от 9 декабря 2002 г. в части отказа в удовлетворении заявления заместителя Генерального прокурора Российской Федерации о признании противоречащими федеральному законодательству пункта 1 статьи 4, подпункта «к» пункта 1 статьи 13, пунктов 1,2, 10-14 статьи 18 закона Магаданской области от 14 февраля 2002 г. № 232-03 «О порядке управления государственной собственностью Магаданской области» отменить и, не передавая дело в этой части на новое рассмотрение, вынести новое решение об удовлетворении этих требований.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недейст- вующими с момента вынесения настоящего решения пункт 1 статьи 4, подпункт «к» пункта 1 статьи 13, пункты 1, 2, 10-14 статьи 18 закона Магаданской области от 14 февраля 2002 г. № 232-03 «О порядке управления государственной собственностью Магаданской области».

В остальной части решение Магаданского областного суда от 9 декабря 2002 г. оставить без изменения, кассационные жалобы Магаданской областной Думы, Администрации Магаданской области, Комитета по управлению государственным имуществом Магаданской области - без удовлетворения.

Председательствующий