Определение от 29 ноября 2006 г. Верховный Суд РФ

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дело К» 47-Г06-301


ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Пирожкова В.Н. судей Харланова A.B., Маслова A.M.

рассмотрела в судебном заседании 29 ноября 2006 г. гражданское дело по кассационному представлению участвовавшего в деле прокурора проку- ратуры Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 4 сентября 2006 г., которым заместителю прокурора Оренбургской области отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Приложений к Закону Оренбургской области от 13 января 2004 г. № 753/115-Ш-ОЗ «Об областной Программе «Переселение граждан Оренбургской области из ветхого и аварийного жилищного фонда» на 2003-2010 годы (с последующими измене- ниями).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хар- ланова A.B., объяснения представителя Правительства Оренбургской области Латаевой В.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Се- ляниной Н.Я., полагавшей решений суда отменить, Судебная коллегия


Заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с заяв- лением о признании недействующими и не подлежащими применению от- дельных положений Закона Оренбургской области от 13 января 2004 г. № 753\115-Ш-ОЗ «Об областной Программе «Переселение граждан Оренбургской области из ветхого и аварийного жилищного фонда» на 2003-2010 годы, указывая, что согласно Паспорта Программы источниками её финансирования, помимо средств областного бюджета, также являются средства местных бюджетов. Согласно пунктов 12-13 Приложения к Программе на муниципальные образования возложены обязанности по составлению отчетов о рас- ходовании средств на реализацию муниципальных программ и по монито- рингу их реализации. Положения областного Закона в части возложения на муниципальные образования обязанностей по его реализации противоречат ст.ст.14-16, 34-35, 53 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.5 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», ст.26.2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ст. 85 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которыми обеспечение реализации региональных программ должно финансироваться исключительно из бюджета субъекта Российской Федерации, а формирование и исполне- ние местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно, в силу чего финансирование областной программы за счет средств местных бюджетов является незаконным.

В ходе рассмотрения дела прокурор уточнил свои требования и окон- чательно просил признать недействующими и не подлежащими применению нормы не самого областного Закона, а лишь отдельные положе- ния Приложений к Закону: в разделе «Исполнители» Приложения № 1 прокурор просил признать недействующими слова: «а также органов местного самоуправления» (в редакции Закона от 21 августа 2006 г. № 381\80-ГУ-ОЗ;

в разделе «Объем и источники финансирования» слова: «привлечение для финансирования настоящей Программы средств местных бюджетов осуществляется на договорной основе» (в редакции Закона от 21 августа 2006 г. № 381\80-ГУ-ОЗ);

- в абзаце 6 раздела 1 «Содержание проблемы» слова: «различных

уровней»;

- в абзаце 1 раздела 5 «Ресурсное обеспечение программы» слова:

«бюджетов всех уровней»;


- в Таблице 1 в наименовании и в столбце 4 слова: «и местных

бюджетов»;

- в Приложении № 2 к Программе «Перечень основных мероприя-

тий по реализации областной программы «Переселение граждан Оренбургской области из ветхого и аварийного жилищного фонда» на 2003-

2010 годы - пункты 12, 13 в полном объеме.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор просила удовле- творить уточненные требования в полном объеме, представители Правительства и Законодательного Собрания Оренбургской области с требованиями прокурора не согласились, полагая, что оспариваемые нормы областной Программы не нарушают самостоятельность муниципальных образований по составлению и исполнению местных бюджетов, поскольку предусмотренные Программой средства бюджетов органов местного самоуправления исполь- зуются самими муниципальными образованиями в рамках собственных муниципальных программ в размерах средств, предусмотренных их бюджета- ми. Средства для реализации муниципальных программ переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда дополнительно поступают из областного и федерального бюджетов, участие в реализации Программы является добровольным и осуществляется на договорной основе.

Решением Оренбургского областного суда от 4 сентября 2006 г. про- курору в удовлетворении заявления отказано.

В кассационном представлении прокурора, участвовавшего в деле, по- ставлен вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представле- ния, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

Как видно из материалов дела и установлено судом, 13 января 2004 г. принят Закон Оренбургской области № 753М15-Ш-03 «Об областной программе «Переселение граждан Оренбургской области из ветхого и аварийного жилищного фонда» на 2003-2010 годы, который опубликован для всеоб- щего сведения в газете «Южный Урал» 27 января 2004 г.

Согласно ст.1 данного Закона утверждена областная Программа «Переселение граждан Оренбургской области из ветхого и аварийного жилищного фонда» на 2003-2010 годы.

8 мая 2006 г. и 21 августа 2006 г. законами Оренбургской области № 159/30-1У-ОЗ и № 381\80-ГУ-ОЗ в оспариваемый Закон были внесены изме- нения (официально опубликованы), в соответствии с которыми привлечение в качестве исполнителей Программы органов местного самоуправления, а также привлечение средств местных бюджетов для финансирования Программы осуществляется только на договорной основе.

В Паспорте Программы, в разделе «Исполнители» указаны органы местного самоуправления, причем согласно действующей на момент рассмот- рения дела редакции, привлечение в качестве исполнителей Программы ор-


В разделе «Объем и источники финансирования», указано, что общий объем финансирования составляет 717,1 млн. руб., из них 50 % составляют средства федерального бюджета и 50 % - средства областного и местных бюджетов. При этом не указано, сколько средств местных бюджетов должно быть направлено для реализации Программы, так как органы местного самоуправления самостоятельно решают вопрос об участии в Программе путем принятия самостоятельных муниципальных программ.

Согласно абзаца 6 раздела I «Содержание проблемы» Программа пре- дусматривает поэтапное решение проблемы с учетом возможностей бюджетного финансирования различных уровней.

Согласно абзаца 1 раздела 5 «Ресурсное обеспечение Программы» её финансирование осуществляется за счет бюджетов всех уровней.

В Таблице 1 Программы в наименовании и в столбце 4 указаны средства местных бюджетов.

В соответствии с пунктами 12, 13 Приложения № 2 к Программе «Пе- речень основных мероприятий по реализации областной Программы «Переселение граждан Оренбургской области из ветхого и аварийного жилищного фонда» на 2003-2010 годы органы местного самоуправления составляют от- чет о расходовании средств не реализацию муниципальных программ и про- изводят мониторинг реализации программ.

Требования прокурора по всем оспариваемым нормам имеют одно обоснование - нарушение принципа самостоятельности составления и ис- полнения местных бюджетов.

Согласно пункта «к» части 1 ст.72 Конституции РФ и ст.5 Жилищного кодекса РФ - жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями частей 2, 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, приня- тым в соответствии с полномочиями Российской Федерации, в противном случае действуют федеральные законы.

Согласно ст.40 Конституции РФ каждый имеет право на жилище. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают для граждан условия для осуществления права на жилище.

В соответствии со ст.ст. 1-2 Жилищного кодекса РФ жилищное зако- нодательство основывается на необходимости обеспечения органами госу-дарственной власти и органами местного самоуправления условий для осу- ществления гражданами права на безопасное жилище. В этих целях исполь- зуются бюджетные и иные не запрещенные законом источники финансирования.

Из содержания названных норм, как обоснованно указал суд, следует, что Оренбургская область вправе была принимать вышеуказанную Про- грамму, оспариваемые нормы которой федеральному законодательству не противоречат и права муниципальных образований не нарушают.

Так, в соответствии с положениями статей 12, 130, 132 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное само- управление, которое не входит в систему органов государственной власти и самостоятельно в пределах своих полномочий, оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Согласно ст.ст.14, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обеспечение малоимущих граждан, проживающих в посе- лении или в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательст- вом, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства действительно отно- сится к вопросу местного значения.

Следовательно, органы местного самоуправления обязаны участвовать в жилищном строительстве, в том числе, в решении вопросов переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда, являющегося муници- пальной собственностью.

Согласно ст.28 Бюджетного кодекса РФ одним из принципов бюджет- ной системы Российской Федерации является самостоятельность бюджетов, что означает самостоятельное осуществление бюджетного процесса, наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов (ст.31 Бюджетного кодекса РФ).

В соответствии с частью 1 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства муниципального образования возникают не только в результа- те принятия ими нормативных правовых актов по вопросам местного значения, (как утверждает прокурор), но и в результате заключения муниципальными образованиями или от их имени договоров (соглашений).

В области жилищного строительства существуют общегосударствен- ные задачи, в решении которых принимают участие органы государственной


В целях ликвидации ветхого и аварийного жилищного фонда в Российской Федерации, а также реализации прав граждан на жилище Правительст- вом Российской Федерации 22 января 2002 г. принято постановление № 33, которым утверждена подпрограмма «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда», которая входит в со- став федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы. В этом постановлении рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, заинтересован- ным в реализации указанной подпрограммы, принять участие в её финанси- ровании за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и внебюджетных средств. Согласно Приложения № 1 к дан- ной подпрограмме в неё включена Оренбургская область с аварийным и вет- хим жильем 340,5 тыс.кв.метров.

Согласно Паспорта данной подпрограммы в качестве её исполнителей указаны также органы местного самоуправления; в разделе «Объемы и источники финансирования» указаны средства федерального бюджета, а также средства субъектов Российской Федерации (включая местные). Согласно раздела 1 «Содержание проблемы и обоснование необходимости её решения программными методами» подпрограмма предусматривает поэтапное решение проблемы с учетом возможностей бюджетного финансирования различных уровней. Согласно раздела 2 «Основные цели и задачи подпрограммы» предусматривается разработка и утверждение программ субъектов Российской Федерации (региональные программы), которые в свою очередь, вклю- чают программы муниципальных образований (муниципальные программы). При этом региональные программы призваны определять сроки решения проблемы в регионе и формировать нормативную базу в рамках жилищного и земельного законодательства. Муниципальные программы пре- дусматривают план действий органов местного самоуправления, привлечение средств для переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда, управление бюджетными и внебюджетными средствами, перечень жилых помещений, предназначенных для переселения граждан. Согласно раздела «Финансовое обеспечение подпрограммы» финансовые средства для переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда формиру- ются за счет бюджетов различных уровней. В разделе «Использование бюд- жетных ресурсов для переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда» указано, что бюджетными ресурсами являются, в том числе, средства местных бюджетов.

С учетом данного постановления Правительства Российской Федерации в Оренбургской области 19 февраля 2004 г. принято постановление № 32-п «О дальнейшем совершенствовании работы с федеральными и облает-ными программами» (с изменениями от 20 декабря 2004 г.), которым утвер- жден Порядок разработки и реализации областных целевых программ. В разделе 3 данного Порядка предусмотрено, что для финансирования целевой программы помимо средств областного бюджета могут привлекаться средства местных бюджетов по согласованию с администрациями муниципальных образований и внебюджетные источники. Данное постановление прокурором не оспаривается.

В соответствии с вышеуказанными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Оренбургской области принят оспариваемый прокурором Закон, которым утверждена соответствующая Программа, положе- ния которой направлены на обеспечение жильем граждан, проживающих в домах, признанных непригодными для постоянного проживания и на ликви- дацию до 2011 г. существующего в Оренбургской области аварийного жилищного фонда. При этом муниципальные образования участвуют в областной Программе путем составления собственных муниципальных программ переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда. На основа- нии федеральной и областной целевой программы переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда, с учетом аналогичных муниципальных программ ежегодно заключаются трехсторонние договора, сторо- нами в которых выступают Федеральное агентство по строительству и жи- лищно-коммунальному хозяйству, Правительство Оренбургской области и отделы жилищно-коммунального хозяйства и капитального строительства муниципальных образований. При этом участвующие в Программе муниципальные образования являются получателями средств из областною и федерального бюджетов, которые вместе с собственными средствами расходуют- ся лишь на их собственные нужды. Средства одного муниципального образования не могут быть направлены в пользу другого муниципального образования, на областные нужды или иные цели, не связанные с переселением граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда. Данное обстоятельство, \ как обоснованно указал суд, соответствует требованиям и пункта 2 части 1 ст.4 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и ре- гиональных программ.

Реализация на своей территории программ муниципальных образований по переселению граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда является собственными расходами муниципальных образований. При этом ка- ждое участвующее в реализации Программы муниципальное образование использует собственные, а также федеральные и областные бюджетные средства в своих интересах.


Судом исследовались разработанные и принятые муниципальными образованиями «город Гай», «Сакмарский район» программы переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда, из которых видно, что муниципальные образования действительно участвуют в реализации областной Программы путем принятия собственных программ, средства на реализацию которых учитываются в местных бюджетах, принятых представитель- ными органами муниципальных образований.

В обоснование своих требований прокурор сослался на ст.ст.28, 85, 86 Бюджетного кодекса РФ и указал, что оспариваемые нормы нарушают права муниципальных образований на самостоятельное использование средств местных бюджетов.

Суд с такими доводами правильно не согласился, поскольку, как ука- зывалось выше, муниципальные образования самостоятельно участвуют в реализации областной Программы и в пределах предусмотренных их бюдже- тами средств. Кроме того, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемые прокурором нормы не носят императивного характера, поскольку муниципальные образования используют свои средства только в собственных ин- тересах и на договорной основе. Если муниципальное образование не заклю- чает договора (существует общий принцип свободы заключения договора), то оно в областной Программе не участвует. Как пояснили представители Правительства и Законодательного Собрания Оренбургской области в судебном заседании - участие в реализации федеральной и областной программ переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда для муниципальных образований является выгодным, поскольку в этом случае они получают дополнительные средства из федерального и областного бюджетов.

Следовательно, является правильным вывод суда о том, что оспариваемые прокурором нормы в полном объеме не противоречат федеральному законодательству и оснований для удовлетворения заявления не имеется.

Вывод суда основан на анализе действующего законодательства, регу- лирующего спорные правоотношения, мотивирован, соответствует требова- ниям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Доводы, содержащиеся в кассационном представлении прокурора, проверялись судом и по основаниям, изложенным в решении, правильно признаны несостоятельными.

Нарушений норм материального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационном представлении, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст.361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия решение Оренбургского областного суда от 4 сентября 2006 г. оставить без изменения, а кассационное представление прокурора - без удовлетворе-ния.

Председательствующий Судьи нк