Определение от 8 декабря 2004 г. по делу № 3-106/04

Дело № 51-Г04-25


ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Москва 8 декабря 2004 года

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда

Российской Федерации

в составе председательствующего Г.В.Манохиной судей Т.И. Еременко и В.П.Меркулова

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации о признании недействующими постановлений администрации Алтайского края от 09.06.2004 № 256 «О совершенствовании структуры администрации Алтайского края и внесении изменений и дополнений в распределение обязанностей между главой администрации края и его заместителями» и от 27.04.2004 г. № 170 «О распределении обязанностей между главой администрации края и его заместителями»

по кассационной жалобе администрации Алтайского края и кассационному представлению прокурора, участвовавшего в деле

на решение Алтайского краевого суда от 10 сентября 2004 года .

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Меркулова В.П., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Засеевой Э.С. об удовлетворении кассационного представления прокурора, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

УСТАНОВИЛА:


Заместитель Генерального прокурора РФ обратился в суд с заявлением о признании постановления «О распределении обязанностей между главой администрации края и его заместителями» № 170 от 27.04.2004г. ( с последующими изменениями и постановления № 256 от 9.06.2004 «О совершенствовании структуры администрации Алтайского края и внесении изменений и дополнений в распределение обязанностей между главой администрации края и его заместителями» недействующими с момента их принятия как принятых вопреки требованиям статей 5,20 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ от 06.10.1999г. ( с последующими изменениями и дополнениями), Устава Алтайского края ( далее по тексту Устава) и закона Алтайского края « О схеме управления Алтайским краем и структуре администрации края» от 11 мая 2000 года № 23-ЗС с превышением предоставленных полномочий, поскольку разрешение данных вопросов отнесено к ведению представительного органа субъекта РФ и в форме закона. Кроме того, структура администрации Алтайского края утверждена законом Алтайского края № 23-ЗС, которому оспариваемые постановления противоречат. Статьями 81 Устава, 3 Закона Алтайского края « Об администрации Алтайского края» № 17-ЗС от 15.03.2002 г. в составе администрации Алтайского края закреплена должность первых заместителей, которые назначаются на должность с согласия Алтайского краевого Совета народных депутатов в порядке, установленном законом Алтайского края, в то время как постановлением № 170 этот институт фактически упразднён, их полномочия переданы заместителям администрации края, в структуре администрации края созданы новые подразделения.

В ходе рассмотрения дела прокурор изменил основания заявленных требований, указав, что со 2 сентября т.г. утратил силу Закон Алтайского края № 23-ЗС, который устанавливал структуру администрации Алтайского края и в настоящее время отсутствует закон, регулирующий данные вопросы, однако в силу положений статьи 22 Закона 184-ФЗ, статьи 86 Устава данное обстоятельство не предоставляет право исполнительному органу государственной власти субъекта РФ разрешать эти вопросы самостоятельно.

Решением Алтайского краевого суда от 10 сентября 2004 года постановлено: Заявление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации удовлетворить частично.

Признать недействующими с момента издания пункты 1,2,3,4,5 постановления администрации Алтайского края № 256 от 09.06.2004года « О совершенствовании структуры администрации Алтайского края и внесении изменений и дополнений в распределение обязанностей между главой администрации края и его заместителями»; пункт 1 постановления администрации Алтайского края № 170 от 27.04.2004года « О распределении обязанностей между главой администрации края и его заместителями».


В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказать.

Дополнительным решением Алтайского краевого суда от 30 сентября 2004 года с администрации Алтайского края взыскана государственная пошлина в размере 1000 рублей.

В кассационной жалобе администрации Алтайского края ставится вопрос об отмене решения в части удовлетворенных требований, а в кассационном представлении - в части отказа в удовлетворении требований ввиду неправильно толкования норм материального права.

В кассационной жалобе на дополнительное решение Алтайского краевого суда от 30 сентября 20034 года администрация Алтайского края просит отменить его, ссылаясь на то, что органы государственной власти освобождаются от уплаты государственной пошлины.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Вывод суда о том, что структура администрации Алтайского края, как высшего исполнительного органа государственной власти может быть установлена уставом, законом Алтайского края, является обоснованным, так как основан на правильном толковании п.1 статьи 17, пункта 3 статьи 20 Закона № 184-ФЗ«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ст. 81 Устава Алтайского края.

Уставом Алтайского края структура администрации края не установлена.

11 мая 2000 года принят закон Алтайского края № 23-ЗС « О схеме управления Алтайским краем и структуре администрации края», которым была установлена структура администрации Алтайского края. В ходе рассмотрения настоящего дела он признан утратившим силу в связи с принятием закона Алтайского края № 18-ЗС от 02.09.2004года « О структуре исполнительных органов государственной власти Алтайского края».

При таких обстоятельствах суд правильно признал, что оспариваемые постановления в части урегулирования вопросов о структуре администрации края, а именно: пункты 1-5 постановления № 256 и пункт 1 постановления № 170 приняты администрацией края с превышением предоставленных полномочий.

Доводы кассационной жалобы администрации Алтайского края не опровергают выводов суда в этой части, необоснованность их отражена в судебном решении с изложением соответствующих мотивов, в связи с чем отсутствует необходимость в приведении в кассационном определении таких мотивов, подтверждающих законность решения в этой части.


Государственная пошлина в размере 1000 рублей взыскана с администрации Алтайского края по дополнительному решению от 30 сентября 2004 года правильно на основании ст. 103 ГПК РФ и ст. 4 Закона РФ «О государственной пошлине».

Администрация края по настоящему не выступает в защиту государственных интересов не может быть освобождена от уплаты госпошлины в прядке ст. 5 Закона РФ «О государственной пошлине».

Отказывая в удовлетворении требований прокурора в остальной части, суд сослался на то, что положения о распределения обязанностей между главой администрацией края и его заместителями, отраженные в пункте 2 постановления № 170 и пункте 6 постановления № 256, которым внесены изменения и дополнения в пункты 2.1; 2.2; 2.3; 2.4; 2.5; 2.6; 2.8; 2.9., регулируют вопросы распределения обязанностей между главой администрации края и его заместителями, что в данном случае является прерогативой главы администрации, как руководителя, и не свидетельствует об упразднении института первого (ых) заместителя (ей). Являются несостоятельными доводы прокурора о том, что приведённые нормы фактически вносят изменения в состав администрации края, установленный Основным законом края и специальным законом края. Оснований для признания недействующими оспариваемые постановления в полном объёме не имеется.

Судебная коллегия считает, что решение в части отказа в удовлетворении заявления подлежит отмене как постановленное с неправильным толкованием норм материального права.

Вывод суда о том, что пунктами 2 постановления № 170 и 6 постановления № 256 распределены обязанности между главой и заместителями в рамках компетенции главы как руководителя и не свидетельствует об упразднении института первого заместителя противоречит следующим положениям законодательства.

Согласно ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 17 закона).

В силу п.34 ст.20 закона наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.


В соответствии со ст. 7 8 Устава (Основного Закона) Алтайского края администрация Алтайского края является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Алтайского края.

Статьей 81 Устава определен состав администрации Алтайского края, в который входят глава администрации края, его первые заместители, заместители, руководители подчиненных главе администрации края органов исполнительной власти Алтайского края. Первый заместитель (первые заместители) главы администрации Алтайского края, руководители краевых органов финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом Алтайского края назначаются на должность с согласия Алтайского краевого Совета народных депутатов в порядке, установленном законом Алтайского края.

Закон АК «Об администрации Алтайского края» от 15.06.2002 № 17-ЗС (в ред. от 05.09.2002, 15.12.2002, 08.04.2003, 31.12.2003) содержит аналогичное положение о составе администрации края и порядке его формирования.

Таким образом, вышеназванными нормами фактически установлен механизм, ограничивающий в определенной степени область единоличного регулирования организации исполнительной власти в крае.

В соответствии со ст.83 Устава (пп. 3 п.6) глава администрации края наделен полномочиями по формированию администрации края и иных органов исполнительной власти края. Однако данные полномочия могут быть им осуществлены исключительно с соблюдением условия согласования лиц, назначаемых на определенные высшие государственные должности края.

Принятый Алтайским краевым Советом народных депутатов 26.08.2004 Закон Алтайского края «О структуре исполнительных органов государственной власти Алтайского края», отменив Закон Алтайского края от 11.05.2000 № 23-ЗС «О схеме управления и структуре администрации края», вопрос структуры администрации края как высшего органа исполнительной власти не урегулировал, предусмотрев лишь структуру исполнительных органов власти.

Вместе с тем, установленная законом от 11.05.2000 структура администрации содержит в качестве самостоятельного элемента - должности первых заместителей.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия считает, что в структуре администрации края не могут отсутствовать должности, входящие в его состав самостоятельно, а не в рамках какого-либо структурного подразделения.

В данном случае распределение обязанностей между главой и заместителями является ни чем иным как организацией исполнительной власти в крае. Не отнеся ни единого вопроса государственного управления к компетенции первых заместителей при распределении обязанностей соответствующих должностных лиц, фактически оспариваемыми постановлениями данный институт власти исключен.


В силу п. 3 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», п.З ст. 86 Устава (Основного Закона) Алтайского края акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

Отсутствие института первого заместителя в оспариваемых актах администрации края свидетельствует об их противоречии приведенным положениям законодательства.

Временный характер правовых актов администрации не может определять их законность, поскольку акты являются нормативно-правовыми (устанавливает правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом). Обязанности распределены данным образом между заместителями главы администрации не в связи и не период наличия вакантных должностей первых заместителей.

Поскольку определение структуры и состава администрации Алтайского края отнесено к исключительной компетенции представительного органа субъекта РФ, глава администрации при издании названных постановлений превысил свои полномочия.

При таких обстоятельствах оспариваемые постановления подлежат признанию недействующими в полном объеме с момента вступления настоящего решения в законную силу.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 10 сентября 2004 года в части отказа в удовлетворении требований прокурора о признании недействующими постановления администрации края от 27 апреля 2004 г. № 170 «О распределении обязанностей между главой администрации края и его заместителями» (с изменениями от 14.05.2004, 26.05.2004) и постановления администрации Алтайского края от 9 июня 2004 № 256 «О совершенствовании структуры администрации Алтайского края и внесении изменений и дополнений в распределение обязанностей между главой администрации края и его заместителями» отменить.

Вынести новое решение, которым признать недействующими постановления администрации Алтайского края от 27 апреля 2004 г. № 170 «О распределении обязанностей между главой администрации края и его заместителями» (с изменениями от 14.05.2004, 26.05.2004) и постановления администрации Алтайского края от 9 июня 2004 № 256 «О совершенствовании структуры администрации Алтайского края и внесении изменений и дополнений в распределение обязанностей между главой администрации края и его заместителями» с момента вступления настоящего решения в законную силу.

Это же решение в остальной части, а также дополнительное решение от 30 сентября 2004 года оставить без изменения, к кассационную жалобу администрации Алтайского края - без удовлетворения.