Определение от 2 сентября 2009 г. по делу № 3-69/2009

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дело № 32-Г09-13


ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Москва 2 сентября 2009 г.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего В.Н.Пирожкова судей Г.В.Макарова и Л.А.Калининой при секретаре О.М.Холомеевой

рассмотрела в судебном заседании гражданское дело по заявлению и.о.Прокурора Саратовской области о признании недействующим постановления Правительства Саратовской области от 3 марта 2009 г. № 74-П «О внесении изменений в областную целевую программу «Экологическое оздоровление Саратовской области на 2009-2013 годы» (далее по тексту - Программа) по кассационной жалобе Правительства Саратовской области на решение Саратовского областного суда от 1 июня 2009 г., которым заявление прокурора удовлетворе- но, оспариваемое им постановление признано недействующим с момента всту- пления решения в законную силу и с областного Правительства взыскана госу- дарственная пошлина.

Заслушав доклад судьи верховного Суда Российской Федерации Макаро- ва Г.В., объяснения представителя Правительства Саратовской области Асташ- кина А.Н., заключение прокурора Генеральной Прокуратуры РФ Кротова В.А., полагавшего решение суда первой инстанции оставить без изменения, Судебная коллегия

установила:

Исполняющий обязанности Прокурора Саратовской области обратился в суд с вышеуказанным заявлением, ссылаясь на то, что в соответствии с указан- ным (оспариваемым) постановлением уменьшается объем финансирования на-званной выше Программы за счет средств областного бюджета в 2009 г. с 245,97 млн. руб. до 172,91 млн.руб. Данное постановление принято в наруше- ние требований ст.ст.4, 5, 23 ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель- ных органов государственной власти субъектов РФ» и ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, которыми соответственно исполнительный орган не наделен полно- мочиями по внесению изменений в законодательный акт органа власти в силу принципа разделения и самостоятельности функционирования всех ветвей власти и не предусматривается возможность изменения долгосрочных целевых программ в течение финансового года.

По делу постановлено указанное выше решение, которым признано, что в связи с изменением редакции ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, на время принятия оспариваемого постановления вместо действовавшего ранее порядка, когда долгосрочные целевые программы разрабатывались органом исполнительной власти, а утверждались законодательным (представительным) органом соот- ветствующего уровня, в настоящее время утверждение таких Программ стало компетенцией Правительства РФ, высшего исполнительного органа госвласти субъекта РФ, местной администрации муниципального образования. Наряду с этим, судом признано, что вышеуказанное обстоятельство не предоставляло Правительству области как исполнительному органу госвласти полномочия на внесение изменений в утвержденную законом области Программу в виде при- ложения к закону. В обоснование такого суждения указано на то, что в соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в РФ осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную и эти органы власти самостоятельны. Названным выше законом РФ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ указанное положение Конституции РФ развито и им предусмот- рено, что исполнительный орган не может вносить изменения в нормативный правовой акт законодательного органа, что имеет место в данном случае.

В решении отмечено также, что Саратовская областная Дума на время принятия закона о Программе действовала в пределах предоставленных полномочий, соответствовавших прежней редакции ст. 179 БК РФ, и принятый акт обладает всеми признаками нормативного правового акта. В силу требований федерального законодательства (БК РФ) Программа была утверждена законодательным органом в форме (статусе) закона, изменения в который исполни- тельным органом внесены быть не могут, а следовательно, оспариваемый нор- мативный правовой акт принят Правительством области с превышением полномочий, что противоречит федеральному законодательству и является вмеша- тельством в законодательную деятельность Саратовской области.

Указывается в решении также на то, что ФЗ от 26.04.07 н. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» не содержит переходных положений, предусматривающих право исполнительного органа субъекта РФ внесения изменений в целевые программы, ра- нее утвержденные законодательным органом субъекта РФ.



Также указывается, что возражения со стороны Правительства Саратовской области как относительно того, что Правительством области изменения внесены не в областной закон в части формы (порядка) утверждения Программы, а непосредственно в Программу, не являющуюся законодательным актом, а представляющую собой комплекс определенных мероприятий для достижения конкретных целей, так и по другим основаниям не могут быть приняты, как не влияющие на решение рассматриваемого вопроса.

В решении суда отмечена ошибочность позиции прокурора в части того, что БК РФ не предусматривает возможности внесения изменений в долгосроч- ную целевую программу в течение финансового года.

В кассационной жалобе Правительства Саратовской области указывается о несогласии с решением суда первой инстанции, ставится вопрос о его отмене и принятии по делу нового решения - об отказе в удовлетворении требования прокурора. Отмечается неправильное применение судом норм материального права и толкование закона, а именно то, что при принятии оспариваемого акта Правительством области не было допущено как превышения полномочий и вмешательства в законодательную деятельность, так и противоречия законодательству, имеющему большую юридическую силу. Согласно действующей на время принятия оспариваемого постановления Правительства редакции ст. 179 БК РФ Саратовская областная Дума полномочиями по внесению изменений (корректировки) Программы не обладала, в то время как Правительство области имело право на это. В силу указанного выше, неправильным является вывод суда о нарушении принципа самостоятельности осуществления ветвями госвласти принадлежащих им полномочий и о вмешательстве исполнительного органа в деятельность законодательного органа.

Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия находит ее подлежащей удовлетворению по следующим осно- ваниям.

При правильном изложении судом положений федерального законодательства, нельзя признать, что последнее применено с учетом рассматриваемых отношений (обстоятельств) и при его правильном толковании.

Из дела следует, что законом Саратовской области № 292-ЗСО от 31 октября 2008 г., подлежащим вступлению в силу с 1 января 2009 г., была утвер- ждена областная целевая программа «Экологическое оздоровление Саратовской области на 2009-2013 годы». В связи с ФЗ от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ с 1 января 2009 г. вступила в силу новая редакция ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающая, что долгосрочные целевые программы (подпрограммы) утверждаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муни- ципального образования. 3 марта 2009 г. Правительством Саратовской области было принято являющееся предметом настоящего рассмотрения оспариваемое постановление, вступившее в силу со дня подписания. Из названия постановления следует, что оно касается изменений в вышеназванную областную программу, что соответствует и его содержанию. Постановление не касается порядка (формы) утверждения Программы и вступления его в силу. Внесение же изменений в Программу соответствовало предоставленным с 1 января 2009 г. Правительству полномочиям об утверждении долгосрочных целевых программ. При установлении федеральным законом права исполнительного органа государственной власти утверждать разработанные Программы, у суда не было оснований считать, что в данном случае имеет место нарушение принципа разделения и самостоятельности функционирования ветвей власти.

Нельзя признать состоятельным и определяющим вывод по делу довод решения о том, что на время принятия закона областная Дума действовала в пределах предоставленных полномочий и в соответствии с действовавшей редакцией ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, а следовательно, постановление Правительства области, не имеющего права вносить изменения в закон, принято с превышением полномочий и противоречит федеральному законодательству. Как отмечено выше, вопрос разработки и утверждения целевых программ с 1 января 2009 г. является компетенцией исполнительного органа, относится к ре- гулируемой бюджетным законодательством сфере и противоречий (несоответ- ствия) постановления с действующей на время его принятия новой редакцией ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, имеющей большую юридическую силу, не имеется. В связи с указанным выше изменением полномочий ветвей органов государственной власти относительно порядка утверждения долгосрочных целевых программ, нельзя признать обоснованной ссылку суда на ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, предусматривающей самостоятельное осуществление орга- нами государственной власти принадлежащих им полномочий.

В силу положений Конституции РФ, правом федерального законодательства является распределение и перераспределение государственно-властных полномочий между органами различных территориальных уровней единой государственной власти в РФ (определение Конституционного суда РФ от 17.06.2008 г. № 452-0-0). В соответствии с данным положением ФЗ от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ и новой редакцией ст. 179 БК РФ изменена процедура утверждения долгосрочных целевых программ. Статьей 2 указанного ФЗ уста- новлено, что федеральные законы, законы субъектов РФ, муниципальные пра- вовые акты представительных органов муниципальных образований не могут противоречить БК РФ.

В связи с изменением федерального законодательства (ст. 179 БК РФ) в части передачи функции утверждения долгосрочных целевых программ от органа законодательной власти к органу исполнительной власти, положения прежней редакции указанной выше нормы уже не подлежали применению, а следовательно, у суда не было оснований исходить из того, что постановление Правительства области нарушает полномочия органа законодательной власти, принято вне пределов имеющейся компетенции и считать, что имеет место на- рушение положений ст. 10 Конституции РФ и ст.23 ФЗ от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ (определение Конституционного Суда РФ от 10.11.2002 г. № 321-0).

Действительно, федеральным законом от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ было ус- тановлено, что Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местная администрация до 1 декабря 2007 г. ут- верждают порядки, указанные в статьях 79, 179 и 179.1 Бюджетного кодекса



РФ, а также определяют переходные положения, устанавливающие осуществ- ление бюджетных инвестиций из соответствующих бюджетов в пределах ут- вержденных бюджетных ассигнований на 2008 г. и 2009 г. Однако, помимо ис- течения установленного срока, обстоятельство отсутствия самостоятельных ак- тов об указанных выше утверждении порядка и определении переходного пе- риода, не являлось основанием считать, что определенное федеральным законом положение не подлежит применению.

Решением суда не устранена ситуация, при которой право регулирования отношений в сфере принятия долгосрочных целевых программ сохраняется за органом, у которого оно в силу федерального закона перестало существовать, и отказано в этом органу, у которого оно возникло.

На основании изложенного, руководствуясь ст.361 ГПК РФ, Судебная коллегия

определила:

решение Саратовского областной/ суда от 1 июня 2009 г. отменить и принять по делу новое решение, \ которым в удовлетворении заявления и.о.Прокурора Саратовской облаете

Председательствующий В.Н.Пирожков

Судьи Г.В.Макаров

А.Калинина