Кассационное определение от 24 июня 2025 г. Верховный Суд РФ

УИД 56RS0010-01-2023-000813-13

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№ 47-КАД25-4-К6


КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва 25 июня 2025 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б., судей Абакумовой И.Д. и Николаевой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Райского муниципального округа Оренбургской области (далее также - администрация Райского округа) на решение Райского городского суда Оренбургской области от 7 мая 2024 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 22 августа 2024 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 10 декабря 2024 года по административному делу № 2а-546/2024 по административному исковому заявлению Райского межрайонного прокурора в интересах неопределённого круга лиц к администрации Райского городского округа Оренбургской области, муниципальному казённому учреждению «Управление сельскими территориями Райского городского округа Оренбургской области» (далее - МКУ «УСТ»), отделу жилищно-коммунального хозяйства и капитального строительства администрации Райского городского округа Оренбургской области, Министерству природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области (далее - Минприроды Оренбургской

области), Министерству строительства, жилищно-коммунального хозяйства

и дорожного хозяйства Оренбургской области, Министерству финансов Оренбургской области (далее - Минфин Оренбургской области), Правительству Оренбургской области, Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России), Министерству финансов Российской Федерации (далее - Минфин России), обществу с ограниченной ответственностью «Природа», обществу с ограниченной ответственностью «АПК Виктория» (далее - ООО «АПК Виктория»), сельскохозяйственному производственному кооперативу «Птицефабрика Райская» (далее - СПК «Птицефабрика Райская»), ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25, ФИО26, ФИО27, ФИО28, ФИО29, ФИО30, ФИО31, ФИО32, ФИО33, ФИО34, ФИО35, ФИО36, ФИО37, ФИО38, ФИО39, ФИО40, ФИО41, ФИО42, ФИО43, ФИО44, ФИО45, ФИО46, ФИО47, ФИО48, ФИО49, ФИО50, ФИО51, ФИО52, ФИО53, ФИО54, ФИО55, ФИО56, ФИО57, ФИО58, ФИО59, ФИО60, ФИО61, ФИО62, ФИО63, ФИО64, ФИО65, ФИО66, ФИО67, ФИО68, ФИО69 о возложении обязанности ликвидировать места

несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., возражения против удовлетворения кассационной жалобы прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего, что судебные акты подлежат оставлению без изменения, мнения представителей Минфина Оренбургской области Титовой КС, Минприроды России ФИО70, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Тайской межрайонной прокуратурой в период с 6 по 14 апреля 2023 года проведена проверка исполнения администрацией Гайского округа и МКУ «УСТ» законодательства о пожарной безопасности, в ходе которой в с. Колпакское (за автомобильной дорогой Гай - Новоорск) и в п. Поповка (за домом № 10 между улицами Торговая и Школьная) Гайского района Оренбургской области выявлены несанкционированные свалки твёрдых коммунальных отходов, расположенные на земельных участках площадью 200 кв. м и 50 кв. м соответственно (далее также - свалки).

По результатам проверки 13 апреля 2023 года Тайской межрайонной прокуратурой в адрес главы администрации Гайского округа внесено представление об устранении нарушений требований пожарной безопасности.

Представление прокуратуры рассмотрено главой администрации Гайского округа 17 мая 2023 года, однако указанные в нём нарушения законодательства Российской Федерации не устранены, в связи с чем Тайский межрайонный прокурор обратился в суд с административным иском о возложении на администрацию Гайского округа и МКУ «УСТ» обязанности ликвидировать свалки.

Минфин России, Минприроды России, Минфин Оренбургской области и Минприроды Оренбургской области привлечены судом к участию в деле в качестве соответчиков.

В ходе подготовки административного дела к судебному разбирательству судом было установлено, что свалка в п. Поповка расположена на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена, и ее площадь составляет 50 кв. м (далее - свалка в п. Поповка), а свалка в с. Колпакское занимает два земельных участка, находящихся в частной собственности, а также земельный участок, собственность на который не разграничена, и ее общая площадь составляет 21 780 кв. м (далее - свалка в с. Колпакское). В частности, площадь складированных отходов вдоль границы земельного участка с кадастровым номером <...> с восточной стороны составляет 13 149 кв. м, вдоль границы земельного участка с кадастровым номером <...> с западной стороны - 5925 кв. м, а на земельном участке, собственность на который не разграничена (прилегает к земельному участку с кадастровым

номером <...> вдоль северной границы) - 2706 кв. м.

Расположенные в с. Колпакское земельные участки с кадастровыми номерами <...> и <...>находятся в общей долевой собственности граждан, при этом земельный участок с кадастровым номером <...> с марта 2010 года принадлежит на праве аренды С ПК «Птицефабрика Тайская» (л.д. 219-221, т. 1), а с апреля 2023 года - на праве субаренды ООО «АПК Виктория» (л.д. 214-215, т. 1).

Решением Гайского городского суда от 9 ноября 2023 года административные требования Гайского межрайонного прокурора удовлетворены. Суд обязал администрацию Гайского округа устранить свалку в с. Колпакское в срок до 31 декабря 2025 года, а свалку в п. Поповка - в срок до 1 декабря 2024 года, а также возложил на Минприроды Оренбургской области обязанность по софинансированию осуществления мероприятий по ликвидации указанных свалок в размере не менее 98 % общих расходов.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 13 марта 2024 года решение суда отменено, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Решением Гайского городского суда Оренбургской области от 7 мая 2024 года по результатам нового рассмотрения заявленные требования удовлетворены частично. На администрацию Гайского округа возложена обязанность ликвидировать свалки в п. Поповка иве. Колпакское в срок до 31 декабря 2025 года. В удовлетворении остальных требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 22 августа 2024 года решение суда оставлено без изменения.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 10 декабря 2024 года судебные акты нижестоящих судов признаны законными.

В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, администрация Гайского округа просит судебные акты отменить, принять по делу новое решение.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 19 мая 2025 года передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без

устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав,

свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о необходимости ее удовлетворения по следующим основаниям.

Согласно статье 10, пункту 1 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на её защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.

Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Федеральный закон «Об отходах производства и потребления») установлено, что твёрдые коммунальные отходы - это отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твёрдым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

Несанкционированными свалками отходов признаются территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов (пункт 4.13 ГОСТ 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», введённого постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года № 607-ст).

Возлагая обязанность по ликвидации свалок на администрацию Гайского округа, суды исходили из того, что они возникли в результате жизнедеятельности населения и продолжают функционировать по вине администрации, которая не исполняет надлежащим образом полномочия в сфере обращения с отходами.

Разрешая вопрос финансового обеспечения мероприятий по ликвидации свалок, суды, указав на то, что продолжение их функционирования вызвано умышленными неправомерными действиями администрации Гайского округа, пришли к выводу об отсутствии правовых оснований для возложения на уполномоченные органы власти обязанности по софинансированию данных мероприятий.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает выводы судов основанными на неправильном применении норм материального права и сделанными в нарушение норм процессуального права в результате неверного установления обстоятельств

административного дела.

Конституционный Суд Российской Федерации в пунктах З2, 5 и 8 постановления от 30 мая 2023 года № 27-П указал, что система обращения с отходами в Российской Федерации построена на взаимодействии и участии в ней всех трёх уровней публичной власти. В то же время Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» чётко не определяет принадлежность и объём полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов, обнаруженных, в частности, на земельных участках, которые расположены в границах муниципальных образований, но при этом не находятся в их собственности. Соответственно, на органы местного самоуправления муниципальных образований прямо не возложена обязанность по ликвидации такого рода мест, обнаруженных на расположенных в границах этих муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

В названном постановлении Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов, собственник которых (разместившее их лицо) не установлен, если такие места обнаружены на расположенных в границах соответствующих муниципальных образований земельных участках, находящихся в государственной собственности, и при этом не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования. Наделение органов местного самоуправления полномочиями в отношении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и тем самым возложение на них обязанности действовать от имени «государственного» собственника не могут рассматриваться как достаточное основание для возложения на эти органы всей полноты ответственности за ликвидацию обнаруженных на таких землях и земельных участках мест несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов. В силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированных в постановлениях от 13 октября 2015 года № 26-П и от 26 апреля 2016 года № 13-П, возложение такой ответственности на органы местного самоуправления возможно только при наличии прямого указания в федеральном законодательстве на полномочия этих органов по ликвидации мест размещения отходов на таких землях и земельных участках, сопровождаемого одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или её субъектов в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий, либо при наличии закона субъекта

Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления

соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов.

Кроме того, в постановлении от 30 мая 2023 года № 27-П Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления муниципальных образований обязанность по ликвидации за счёт средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места находятся в границах муниципального образования на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. В таком судебном решении должно быть указано в том числе на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объём софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование. При этом органы местного самоуправления, полностью исполнившие за счёт бюджетов муниципальных образований после вынесения указанного постановления соответствующие судебные решения, имеют право на возмещение части расходов, фактически понесённых ими на ликвидацию мест несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов, из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (в равных долях), если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. Такое возмещение возможно, если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

Признавая, что продолжение функционирования свалок вызвано умышленными неправомерными действиями администрации Гайского округа, суды не приняли во внимание, что свалка в с. Колпакское частично расположена на земельных участках с кадастровыми номерами <...> и <...> находящихся в частной собственности. Однако данный факт имеет существенное значение для правильного разрешения вопроса о наличии либо отсутствии вины органа местного самоуправления и влияет на исход дела.

В силу статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Согласно статье 13 Земельного кодекса Российской Федерации в целях

охраны земель собственники земельных участков, землепользователи,

землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны, в частности, проводить мероприятия по защите земель от загрязнения в том числе отходами производства и потребления (подпункт 2 пункта 2).

В силу приведенных норм федерального законодательства администрация Гайского округа не несет бремя содержания переданных в частную собственность земель.

В ходе первого судебного разбирательства по делу явившиеся в судебное заседание граждане пояснили, что свалка в с. Колпакское образовалась еще в советский период по причине недостаточности для населения созданных мест накопления отходов, а также ненадлежащего исполнения своих обязанностей региональным оператором по обращению с отходами, который не вывозил мусор на регулярной основе (л.д. 15-20, т. 3).

Объяснения лиц последовательны, непротиворечивы, согласуются между собой и с другими собранными по делу доказательствами. В частности, о том, что свалка в с. Колпакское функционирует длительный период времени, свидетельствуют положения приказа Минприроды Оренбургской области от 18 июля 2023 года № 309 «О ведении перечня мест несанкционированного размещения отходов и объектов накопленного вреда окружающей среде и осуществлении контроля за разработкой проектной документации и ликвидацией несанкционированных мест размещения отходов в муниципальных образованиях Оренбургской области», согласно которым свалка на земельном участке с кадастровым номером <...> существует с 1974 года.

Вместе с тем сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, подтверждают, что на момент выявления Тайской межрайонной прокуратурой свалок на земельных участках с кадастровыми номерами <...> и <...> последние уже находились в частной собственности (л.д. 118-153). Следовательно, продолжение функционирования свалки в с. Колпакское вызвано не только бездействием органов местной власти на территории Гайского округа, но и бездействием собственников и фактических владельцев земельных участков, которые не предприняли достаточных мер к предотвращению складирования мусора.

При таких данных вывод суда о возложении на администрацию Гайского округа обязанности ликвидировать свалку в с. Колпакское, находящуюся на земельных участках с кадастровыми номерами <...> и <...>, площадью 5925 кв. м и 13 149 кв. м соответственно основан на неправильном применении норм материального права.

Кроме того, установив, что свалки в п. Поповка иве. Колпакское площадью 50 кв. м и 2706 кв. м. соответственно расположены на земельных участках, собственность на которые не разграничена, суды не рассмотрели надлежащим образом вопрос финансового обеспечения осуществления

мероприятий по их ликвидации.

В соответствии с пунктом 6 статьи 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) исполнение судебных актов (за исключением судебных актов, вынесенных в целях компенсации вреда, причиненного лицам), требующих выделения бюджетных ассигнований в текущем финансовом году, осуществляется в пределах ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете по статьям расходов, соответствующим целям, определённым судебным актом.

Под главным распорядителем бюджетных средств (главным распорядителем средств соответствующего бюджета) понимается, в частности, орган государственной власти (государственный орган), указанный в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено данным кодексом (абзац сорок третий статьи 6 БК РФ).

Согласно ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов, приведённой в приложении № 12 к Федеральному закону от 15 декабря 2022 года № 466-ФЗ «О федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов», главным распорядителем бюджетных ассигнований, выделенных на ликвидацию несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде в рамках федерального проекта «Чистая страна» национального проекта «Экология», а также на финансовое обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды», является Минприроды России.

Паспортом федерального проекта «Чистая страна» установлен срок окончания его реализации - 31 декабря 2024 года. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 года № 1950-р «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации» срок реализации государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» установлен с 2012 по 2030 год. Ответственным исполнителем указанной государственной программы Российской Федерации является Минприроды России.

Учитывая, что свалки, расположенные в п. Поповка иве. Колпакское на землях, собственность на которые не разграничена, были выявлены Тайской межрайонной прокуратурой в апреле 2023 года, первое судебное разбирательство по делу состоялось 9 ноября 2023 года, а рассмотрение кассационной жалобы в судебном заседании суда кассационной инстанции -10 декабря 2024 года, у судов имелись правовые основания для применения вышеуказанных норм федерального законодательства в целях правильного разрешения вопроса финансового обеспечения осуществления мероприятий по ликвидации свалок, расположенных на землях, собственность на которые

не разграничена.

Постановлением Правительства Оренбургской области от 25 декабря 2018 года № 892-пп утверждена государственная программа Оренбургской области «Охрана окружающей среды Оренбургской области» (далее - государственная программа Оренбургской области), которая в редакции постановления Правительства Оренбургской области от 25 декабря 2024 года № 1280-пп предусматривает Правила предоставления и распределения субсидий бюджетам муниципальных образований на софинансирование расходов по ликвидации несанкционированных свалок (приложение № 2 к государственной программе Оренбургской области) и Правила предоставления и распределения субсидий бюджетам муниципальных образований на софинансирование расходов по ликвидации несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда окружающей среде (приложение № 4 к государственной программе Оренбургской области).

При этом Правила предоставления и распределения субсидий бюджетам муниципальных образований на софинансирование расходов по ликвидации несанкционированных свалок, приведенные в приложении № 2 к государственной программе Оренбургской области, устанавливают цели, порядок и условия предоставления и распределения субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Оренбургской области на оказание финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств муниципальных образований Оренбургской области в соответствии с закрепленными полномочиями, связанными с участием в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований Оренбургской области, за исключением софинансирования мероприятий, предусмотренных в рамках регионального проекта «Чистая страна» (пункт 1 названных Правил).

В свою очередь, Правила предоставления и распределения субсидии бюджетам муниципальных образований на софинансирование расходов по ликвидации несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда окружающей среде, приведенные в приложении № 4 к государственной программе Оренбургской области, устанавливают порядок, цели и условия предоставления и распределения субсидии бюджетам муниципальных образований на софинансирование расходов по ликвидации несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда окружающей среде из областного бюджета, источником финансового обеспечения которой в том числе являются средства федерального бюджета, бюджетам муниципальных образований Оренбургской области в целях софинансирования мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных

объектов накопленного экологического вреда окружающей среде, а также

мероприятий по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде (пункт 1 названных Правил).

Таким образом, при доказанности отсутствия умышленных неправомерных действий администрации Гайского округа, вызвавших продолжение функционирования свалок в п. Поповка и с. Колпакское на землях, собственность на которые не разграничена, судам следовало руководствоваться также вышеприведенными нормами регионального законодательства.

В свою очередь, для правильной квалификации действий администрации Гайского округа судам надлежало исследовать вопрос о том, осуществляла ли она полномочия, предусмотренные частью 1 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с Положением о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования Тайский городской округ Оренбургской области, утверждённым решением Совета депутатов Гайского городского округа от 1 октября 2021 года № 84, а также выяснить, какие действия ею предпринимались для минимизации риска возникновения мест несанкционированного размещения отходов.

Кроме того, суд апелляционной инстанции оставил без внимания довод администрации Гайского округа о том, что площадь свалок значительно уменьшилась в связи с возникшими в 2023 году на территории Оренбургской области неблагоприятными метеорологическими явлениями (сильный дождь), ограничившись формальным выводом о том, что администрация не представила доказательств, подтверждающих данный факт.

Вместе с тем Указом Губернатора Оренбургской области от 27 сентября 2023 года № 484-ук на территории Оренбургской области с 29 сентября 2023 года действительно был введен режим чрезвычайной ситуации регионального характера, определена зона чрезвычайной ситуации на территории определенных муниципальных образований Оренбургской области, в том числе на территории Гайского городского округа. В связи с этим суду апелляционной инстанции надлежало принять меры к установлению точного объема свалки, чего, однако, сделано не было.

С учётом характера допущенных судами нарушений норм процессуального и материального права, принятые ими судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции необходимо учесть изложенное выше и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской

Федерации,

определила:

решение Гайского городского суда Оренбургской области от 7 мая 2024 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 22 августа 2024 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 10 декабря 2024 года отменить, административное дело направить в суд апелляционной инстанции на новое рассмотрение.

Председательствующий

Судьи