Апелляционное определение от 14 ноября 2018 г. по делу № 3А-73/2018

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№ 72-АПГ18-19


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Москва 14 ноября 2018 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б., судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А. при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим абзаца третьего пункта 4 раздела 3 Положения о пенсионном обеспечении муниципальных служащих муниципального района «Газимуро-Заводский район», утвержденного решением Совета муниципального района «Газимуро-Заводский район» от 5 октября 2015 года № 139, по апелляционной жалобе ФИО1 поданной ее представителем ФИО2, на решение Забайкальского краевого суда от 17 мая 2018 года, которым административное исковое заявление ФИО1 удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя административного истца адвоката Журавлева ВВ., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

решением Совета муниципального района «Газимуро-Заводский район» от 5 октября 2015 года № 139 «О внесении изменений в решение Совета муниципального района «Газимуро-Заводский район» от 19 марта 2013 года № 32» утверждено Положение о пенсионном обеспечении муниципальных служащих муниципального района «Газимуро-Заводский район» в новой редакции (далее также - Положение).

Данный нормативный правовой акт размещен на официальном сайте муниципального района «Газимуро-Заводский район» (\у\улу.§а2Ш1-2ауос1.ги) 8 октября 2015 года.

Пунктом 3 решения Совета муниципального района «Газимуро- Заводский район» от 5 октября 2015 года № 139 установлено, что действие данного решения распространяется на правоотношения, возникшие до его вступления в силу.

Согласно абзацу третьему пункта 4 раздела 3 Положения о пенсионном обеспечении муниципальных служащих муниципального района «Газимуро- Заводский район» размер пенсии за выслугу лет муниципального служащего не должен составлять более 15 000 рублей в месяц.

ФИО1 после уточнения административного искового заявления просила признать недействующим абзац третий пункта 4 раздела 3 Положения о пенсионном обеспечении муниципальных служащих муниципального района «Газимуро-Заводский район» утвержденного указанным выше решением названного Совета, ссылаясь на то, что на основании приведенных норм ей как лицу, ранее замещавшему должность муниципальной службы - председателя комитета по финансам и имеющему стаж муниципальной службы 34 года 10 месяцев, был снижен размер пенсии за выслугу лет с <...> рублей <...> копеек до 15 000 рублей, что нарушает ее право на получение пенсии за выслугу лет в соответствии с действующим законодательством, посягает на ее правовую защищенность и противоречит статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации. Кроме того, административный истец указывала, что определение размера пенсии за выслугу лет в фиксированном размере без учета размера денежного содержания по занимаемой должности муниципальной службы и стажа муниципальной службы не соответствует положениям статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», статьи 11 Закона Забайкальского края от 29 декабря 2008 года № 108-ЗЗК «О муниципальной службе в Забайкальском крае», которые, закрепляя максимальные размеры пенсии исходя из процентного соотношения денежного содержания по занимаемой должности и стажа муниципальной службы, в то же время не допускают установление единого фиксированного предельного размера пенсии для всех муниципальных служащих муниципального образования.

Решением Забайкальского краевого суда от 17 мая 2018 года административное исковое заявление ФИО1 удовлетворено в части.

Судом признан не действующим с момента вступления решения суда в законную силу абзац третий пункта 4 раздела 3 Положения о пенсионном

обеспечении муниципальных служащих муниципального района «Газимуро- Заводский район» в той мере, в которой предельный размер пенсии за выслугу лет муниципальным служащим муниципального района «Газимуро- Заводский район» установлен без учета их стажа муниципальной службы и среднемесячного денежного содержания.

На решение Забайкальского краевого суда представителем административного истца ФИО2 подана апелляционная жалоба, в которой поставлен вопрос об отмене решения суда первой инстанции и о принятии по делу нового решения, признании полностью не действующим со дня принятия абзаца третьего пункта 4 раздела 3 Положения о пенсионном обеспечении муниципальных служащих муниципального района «Газимуро- Заводский район», утвержденного решением Совета муниципального района «Газимуро-Заводский район» от 5 октября 2015 года № 139.

Доводы апелляционной жалобы заявителя сводятся к несогласию с формулировкой резолютивной части оспариваемого решения суда. Податель апелляционной жалобы ссылается на то, что суд в мотивировочной части решения, приходя к выводам о несоответствии действующему законодательству положения о максимальном размере пенсии за выслугу лет в размере не более 15 000 рублей, в резолютивной части не указывает на признание несоответствующим законодательству всего абзаца третьего пункта 4 раздела 3 Положения о пенсионном обеспечении муниципальных служащих муниципального района «Газимуро-Заводский район» в части слов: «при этом размер пенсии за выслугу лет, устанавливаемый в соответствии с настоящим пунктом, не должен составлять более 15 000 рублей в месяц», что, по мнению заявителя, говорит о несоответствии выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Совет муниципального района «Газимуро-Заводский район», глава муниципального района «Газимуро-Заводский район» о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, явку в судебное заседание своих представителей не обеспечили. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда.

Разрешая заявленные требования, суд установил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Совета муниципального района «Газимуро-Заводский район» с соблюдением установленной процедуры его принятия и порядка его опубликования. При этом суд обоснованно исходил из того, что действующим законодательством предусмотрено право представительного органа местного самоуправления регулировать вопросы определения условий предоставления права на пенсию за выслугу лет, порядок ее назначения и выплаты лицам, замещавшим должности муниципальной службы. Правовое регулирование вопросов

дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счет средств местного бюджета, относится к компетенции органов местного самоуправления, в связи с чем порядок и условия выплаты пенсии за выслугу лет должны определяться с учетом возможностей местного бюджета.

Судом установлено и следует из материалов дела, что административный истец ФИО1 до 25 августа 2015 года занимала должность муниципальной службы муниципального района председателя комитета по финансам, была уволена в связи с выходом на пенсию. Решением комиссии по установлению стажа муниципальной службы и пенсии за выслугу лет от 7 сентября 2015 года было определено наличие оснований для назначения ей как пенсионеру, ранее замещавшему должность муниципальной службы, имеющему стаж муниципальной службы 34 года 10 месяцев, пенсии за выслугу лет с 26 августа 2015 года.

Распоряжением Главы муниципального района «Газимуро-Заводский район» от 5 ноября 2015 года № 151 на основании решения Совета муниципального района от 19 марта 2013 года № 32 ФИО1 с 26 августа 2015 года установлена ежемесячная пенсия за выслугу лет в размере <...>рублей <...>копеек.

17 ноября 2015 года Главой муниципального района «Газимуро- Заводский район» распоряжением № 158 «Об установлении ежемесячной пенсии за выслугу лет муниципальным служащим муниципального района «Газимуро-Заводский район» на основании решения Совета муниципального района «Газимуро-Заводский район» от 5 октября 2015 года № 139 ФИО1 с 8 октября 2015 года установлена пенсия за выслугу лет в фиксированном максимальном размере 15 000 рублей.

Суд, разрешая заявленные административным истцом требования, пришел к выводу о том, что Совет муниципального района «Газимуро- Заводский район», установив фиксированный максимальный размер пенсии за выслугу лет, фактически предусмотрел порядок пенсионного обеспечения лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, отличный от порядка пенсионного обеспечения государственных служащих Забайкальского края, установленных федеральным и региональным законодательством.

При этом суд исходил из того, что в соответствии с пунктами «ж» и «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Закон о

муниципальной службе) право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации закреплено в числе основных прав муниципального служащего (пункт 12 части 1 статьи 11). В силу пункта 5 части 1 статьи 23 Закона о муниципальной службе муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью.

Статьей 24 Закона о муниципальной службе предусмотрено распространение прав государственного гражданского служащего в области пенсионного обеспечения, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объеме на муниципального служащего (часть 1); определение размера государственной пенсии муниципального служащего в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (часть 2).

Таким образом, нормы федерального законодательства определяют границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации устанавливают уровень пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования.

Указанные положения, касающиеся муниципальных служащих, в полной мере могут распространяться на лиц, замещавших должности муниципальной службы, к которым относится административный истец по настоящему делу ФИО1

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 10 октября 2013 года № 1591-О указал, что законоположение, содержащееся в части 1 статьи 24 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» и находящееся в системном единстве с пунктом 6 статьи 5 этого же федерального закона, направлено на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. Следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

В соответствии с пунктами 2 и 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» пенсия за выслугу лет устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях», и выплачивается одновременно с ней. Условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях» либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к данному федеральному закону.

Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 21 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» среднемесячный заработок при расчете пенсии за выслугу лет учитывается с рядом ограничений, в частности он не может превышать 2,8 должностного оклада (0,8 денежного вознаграждения) служащего.

Основания возникновения права на пенсию за выслугу лет и порядок ее назначения государственным гражданским служащим Забайкальского края установлены Законом Забайкальского края от 27 февраля 2009 года № 145-ЗЗК «О пенсионном обеспечении за выслугу лет государственных гражданских служащих Забайкальского края», статьей 2 которого регламентированы условия назначения пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Забайкальского края, а статьей 4 - размеры пенсии за выслугу лет.

Согласно абзацам первому и второму части 1 статьи 4 указанного закона Забайкальского края размер пенсии за выслугу лет исчисляется исходя из среднемесячного денежного содержания за последние полные 12 месяцев государственной службы, предшествующих по выбору лица, обратившегося за установлением пенсии за выслугу лет, дню ее прекращения либо дню достижения возраста, дающего право на страховую пенсию по старости в соответствии с частью 1 статьи 8 и статьями 30-33 Федерального закона «О страховых пенсиях» (дававшего право на трудовую пенсию по старости в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»), включая начисление надбавок за работу в местностях с особыми климатическими

условиями, с учетом стажа государственной службы, за вычетом страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях» на момент вынесения решения о назначении пенсии за выслугу лет. При наличии стажа государственной службы не менее стажа, минимальная продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», пенсия за выслугу лет устанавливается в размере 45 процентов от среднемесячного денежного содержания за стаж государственной службы. За каждый полный год стажа государственной службы сверх указанного стажа пенсия за выслугу лет увеличивается на 3 процента от среднемесячного денежного содержания за стаж государственной службы. При этом размер пенсии за выслугу лет за стаж государственной службы не может превышать 75 процентов от среднемесячного денежного содержания. Каких-либо ограничений по размеру пенсий за выслугу лет государственных гражданских служащих Забайкальского края указанный закон не содержит.

Пунктом 4 раздела 3 Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет муниципальных служащих муниципального района «Газимуро- Заводский район» установлено, что при наличии стажа муниципальной службы не менее 15 лет размер пенсии за выслугу лет устанавливается в размере 45 процентов среднемесячного денежного содержания за вычетом страховой части трудовой пенсии по старости (инвалидности) с начислением районного коэффициента и процентной надбавки за работу в местностях с особыми климатическими условиями в соответствии с действующим законодательством Забайкальского края. За каждый полный год стажа муниципальной службы сверх 15 лет пенсия за выслугу лет увеличивается на 3 процента среднемесячного денежного содержания, включая начисление районного коэффициента и процентной надбавки за работу в местностях с особыми климатическими условиями в соответствии с действующим законодательством Забайкальского края. При этом размер пенсии за выслугу лет, устанавливаемый в соответствии с названным пунктом, не должен составлять более 15 000 рублей в месяц.

Разрешая дело, суд первой инстанции пришел к правильным выводам о том, что действующим законодательством предусмотрено право представительного органа местного самоуправления регулировать вопросы определения условий предоставления права на пенсию за выслугу лет, порядок ее назначения и выплаты лицам, замещавшим должности муниципальной службы. Правовое регулирование вопросов дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счет средств местного бюджета, относится к компетенции органов местного самоуправления, в связи с чем порядок и условия выплаты пенсии за выслугу лет должны определяться с учетом возможностей местного бюджета.

В то же время суд правильно указал, что, установив фиксированный максимальный размер пенсии за выслугу лет, Совет муниципального района

«Газимуро-Заводский район» фактически предусмотрел правило пенсионного обеспечения лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, одинаковое для всех названных лиц независимо от их стажа и среднемесячного денежного содержания, которое отличается от правил пенсионного обеспечения государственных служащих края, установленных региональным законодательством, ухудшив тем самым положение лиц, замещающих должности муниципальной службы, по сравнению с государственными гражданскими служащими Забайкальского края.

Вместе с тем федеральное и региональное законодательство устанавливает, что максимальный размер пенсии за выслугу лет подлежит исчислению исходя из размера денежного содержания по занимаемой должности муниципальной службы, которую замещал муниципальный служащий, и продолжительности стажа муниципальной службы. Тогда как оспариваемый нормативный правовой акт установил исчисление предельного размера пенсии за выслугу лет без учета названных выше критериев, ограничившись лишь установлением единого фиксированного максимального размера пенсии для всех муниципальных служащих и лиц, замещавших муниципальные должности на постоянной основе.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что размер пенсии за выслугу лет должен исчисляться индивидуально, с учетом занимаемой должности муниципальной службы и продолжительности стажа муниципальной службы.

В связи с этим Судебная коллегия полагает, что оспариваемое положение обоснованно признано судом не действующим в той мере, в которой предельный размер пенсии за выслугу лет муниципальным служащим муниципального района «Газимуро-Заводский район» установлен без учета их стажа муниципальной службы и среднемесячного денежного содержания.

С учетом изложенного выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, положения законодательства, имеющего большую юридическую силу, судом первой инстанции применены правильно, в связи с чем доводы апелляционной жалобы в этой части нельзя признать состоятельными.

Доводы апелляционной жалобы выводы суда не опровергают, аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка, аргументированно изложенная в судебном акте, не согласиться с которой у Судебной коллегии оснований не имеется.

Исходя из изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Забайкальского краевого суда от 17 мая 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1, подданную ее представителем ФИО2, - без удовлетворения.

Председательствующий Судьи