Апелляционное определение от 27 февраля 2019 г. по делу № 3А-14/2018

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№ 26-АПГ18-5


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Москва 27 февраля 2019 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н., судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А. при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Республики Ингушетия о признании недействующими отдельных положений Программы государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи гражданам в Республике Ингушетия на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, утверждённой постановлением Правительства Республики Ингушетия от 31 января 2018 года № 32 (далее - Территориальная программа), по апелляционной жалобе Правительства Республики Ингушетия на решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 28 сентября 2018 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением Правительства Республики Ингушетия от 31 января 2018 года № 32, размещённым на сайте интернет-газеты «Ингушетия» п#р:/Лу^у\у.§а2еЫп§и5п.ги 2 февраля 2018 года, а также на официальном интернет-портале правовой информации пйр:/Л\лу\у.ргауо.§оу.ш 5 февраля 2018 года, утверждена Территориальная программа.

В разделе VI Территориальной программы установлены средние нормативы объёма медицинской помощи, которые за счёт средств бюджета Республики Ингушетия на 2018 - 2020 годы на 1 жителя составляют:

- для медицинской помощи в условиях дневных стационаров - 0,001 обращения (абзац шестой);

- для специализированной медицинской помощи в стационарных условиях - 0,0025 случая госпитализации (абзац седьмой);

- для паллиативной медицинской помощи в стационарных условиях0,006 койко-дня (абзац десятый).

В разделе VII Территориальной программы определено, что средние подушевые нормативы финансирования (без учёта расходов федерального бюджета) за счёт средств бюджета Республики Ингушетия (в расчёте на 1 жителя) в 2018 году составляют 1324,3 рубля (абзац одиннадцатый).

Приложение № 19 к Территориальной программе, содержащее утверждённую её стоимость по условиям её оказания на 2018 год, в графе 3 строки 10, графе 3 строки 8, графе 3 строки 12 содержит нормативы объёма медицинской помощи аналогичные приведённым в разделе VI Территориальной программы, а в графе 5 строки 1 - подушевой норматив финансирования за счёт средств бюджета Республики Ингушетия на 2018 год равный указанному в абзаце одиннадцатом раздела VII Территориальной программы.

Прокурор Республики Ингушетия обратился в суд с административным иском об оспаривании приведённых предписаний Территориальной программы ввиду установления ими объёма медицинской помощи и нормативов финансовых затрат в меньшем размере, чем это предусмотрено Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2017 года № 1492 (далее - Федеральная программа).

По мнению административного истца, Территориальная программа в оспариваемой части нарушает права граждан на получение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в объёме, установленном Правительством Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Республики Ингушетия от 28 сентября 2018 года административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Правительство Республики Ингушетия просит решение суда отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены судебного акта, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в

апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (пункт 3 статьи 1 поименованного закона, далее - Федеральный закон № 323-ФЗ).

В соответствии со статьёй 19 названного закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объёме, предоставляемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона № 323-ФЗ).

Федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации указанными выше полномочиями и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объёмы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере, предусмотрев в частях 1 и 3 статьи 81 Федерального закона № 323-ФЗ положения, согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с Федеральной программой.

Предписание о необходимости принимать Территориальную программу в соответствии с Федеральной программой содержится в абзаце третьем раздела I (Общие положения) этой программы.

Средние нормативы объёма медицинской помощи определены в разделе VI Федеральной программы, средние нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования установлены в разделе VII Федеральной программы.

Как следует из содержания раздела VI Федеральной программы, средние нормативы объёма медицинской помощи, устанавливаемые по видам, условиям и формам её оказания в целом по Программе и определяемые в единицах объёма в расчёте на 1 жителя (на 1 застрахованное лицо по базовой программе обязательного медицинского страхования) в год, используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера средних подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных Программой (абзац первый).

В абзаце двенадцатом этого же раздела предусмотрено, что субъектами Российской Федерации на основе перераспределения объёмов медицинской помощи по видам, условиям и формам её оказания устанавливаются дифференцированные нормативы объёма медицинской помощи на 1 жителя с учётом этапов оказания медицинской помощи, уровня и структуры заболеваемости, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, а также климатических и географических особенностей регионов.

Таким образом, федеральным законодательством не исключается возможность установления нормативов объёма медицинской помощи, финансируемых за счёт субъекта Российской Федерации, отличных от средних нормативов объёма медицинской помощи, установленных Федеральной программой, исключительно в том случае, если названные нормативы утверждены с учётом перечисленных выше объективных обстоятельств.

Минздрав России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обязательного медицинского страхования, обращения лекарственных средств для медицинского применения (пункт 1 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 года № 608, далее - Положение о Минздраве), осуществляет полномочия, указанные в разделе II Положения о Минздраве, в том числе мониторинг формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и оценку реализации таких программ, а также совместно с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования

территориальных программ обязательного медицинского страхования (пункт 5.5.43), а также осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (пункт 5.17).

Следовательно, Минздрав России правомерно направило в субъекты Российской Федерации письмо от 31 декабря 2017 года № 11-7/10/2-8616 «О формировании и экономическом обосновании территориальной программы

государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2018 год и плановый период 2019 года и 2020 годов», содержащее разъяснения по вопросам формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (далее - Разъяснения Минздрава).

Минздрав России обратило внимание на необходимость установления нормативов объёма медицинской помощи по видам и условиям её предоставления раздельно в части финансового обеспечения за счёт бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования (абзац первый пункта 5 Разъяснения Минздрава), а также указало, что в части медицинской помощи, финансовое обеспечение которой осуществляется за счёт бюджетов субъектов Российской Федерации, с учётом более низкого, по сравнению со среднероссийским уровнем заболеваемости и смертности населения от социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, климатогеографических особенностей регионов могут применяться понижающие коэффициенты к средним нормативам объёма медицинской помощи, установленным Федеральной программой, который для Республики Ингушетия определён в размере 0,7 (абзац второй названного пункта).

Суд первой инстанции, проанализировав приведённое в судебном акте регламентирующее спорные отношения федеральное законодательство, сопоставив оспариваемые региональные нормы с федеральным правовым регулированием, сделал правильное заключение о их несоответствии имеющим большую силу нормативным правовым актам, поскольку нормативы объёма медицинской помощи (в том числе и с применением понижающего коэффициента), средние подушевые нормативы финансирования определены в меньшем размере.

Ссылка в апелляционной жалобе на недостаточность финансирования Территориальной программы является несостоятельной и не является основанием к отмене обжалуемого судебного решения, поскольку реализация права граждан на гарантированный объём бесплатной медицинской помощи не должна зависеть от наличия средств в бюджете субъекта Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы выводы суда не опровергают, поскольку основаны на неверном толковании норм материального права, аналогичны позиции в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка.

На основании изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 28 сентября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Республики Ингушетия - без удовлетворения.

Председательствующий Судьи