Определение от 15 марта 2006 г. по делу № 3-165/05

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дело № 56-Г06-2


ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Пирожкова В.Н. судей Харланова A.B., Маслова А.М.

рассмотрела в судебном заседании от 15 марта 2006 г. гражданское дело по кассационной жалобе Администрации Приморского края на решение Приморского краевого суда от 1 декабря 2005 г. по заявлению администрации г.Владивостока о признании недействующими в части постановления Администрации Приморского края № 81 -па от 18 апреля 2005 г. «О внесении изменений в некоторые постановления Администрации Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения» и постановления Губернатора Приморского края № 84-пг от 18 апреля 2005 г. «О внесении изменений в некоторые постановления Губернатора Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хар- ланова A.B., объяснения представителя Администрации Приморского края Мещаниновой Н.В., объяснения представителя администрации г.Владивостока Сорочинского А.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда законным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации


установила:

Администрация г.Владивостока обратилась в Приморский краевой суд с заявлением о признании недействующими в части постановления администрации Приморского края № 81-па от 18.04.2005 г. «О внесении изменений в некоторые постановления Администрации Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения» и постановления Губернатора Приморского края № 84-пг от 18.04.2005 г. «О внесении изменений в некоторые постановления Губернатора Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения». Администрация г.Владивостока просила признать ука- занные постановления № 81-па и № 84-пг недействующими с момента их принятия в части, касающейся внесения изменений в 10 постановлений Администрации Приморского края и Губернатора Приморского края, выра- женных заменой слов «земли рекреационного назначения» словами «особо охраняемые природные территории рекреационного назначения» в соответ- ствующих падежах.

В заявлении и письменных пояснениях администрация г.Владивостока ссылалась на то, что в результате произведенной замены слов территориям рекреационного назначения г.Владивостока присвоен статус особо охраняемых природных территорий (ООПТ), чем изменен без волеизъявления администрации города существующий режим использования указанных земель поселения. Полагает, что Администрацией и Губернатором Приморского края нарушены требования Конституции Российской Федерации, Земельного Кодекса РФ, Федерального закона № 33-ФЗ от 14.03.1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях», Федерального закона «Об об- щих принципах организации местного самоуправления в РФ», поскольку ущемлены права администрации г.Владивостока как исполнительного ор- гана местного самоуправления на реализацию полномочий в отношении указанных земель и зонирование территории поселения.

Кроме того, администрация г.Владивостока указала на то, что в нару- шение требований Федерального закона «Об экологической экспертизе» № 173-ФЗ от 23.11.1995 г. государственная экологическая экспертиза при придании землям г.Владивостока статуса особо охраняемых природных территорий не проводилась, порядок формирования пакета необходимых доку- ментов был нарушен. Установленное оспариваемыми постановлениями наименование земель: «особо охраняемые природные территории рекреационного назначения» не соответствует категориям земель, установленным Зе- мельным кодексом РФ.

Представитель Администрации и Губернатора Приморского края со- слался на то, что оспариваемыми постановлениями № 81-па и № 84-пг ста- тус земельных участков не изменялся, поскольку эти земли являлись и яв- ляются рекреационными, и относятся к особо охраняемым территориям. Наименование земель «особо охраняемые природные территории рекреаци-онного назначения» вместо наименования «земли рекреационного назначения» применено в целях приведения постановлений Администрации и Губернатора Приморского края в соответствие с терминами, установленными Законом Приморского края от 10.02.1999 г. № 34-КЗ «Об особо охраняемых природных территориях Приморского края», постановлением Думы Приморского края от 26.10.1998 г. № 253 «О внесении изменений в решение Малого Совета Приморского краевого Совета народных депутатов от 5.07.1993 г. № 300 «О землях рекреационного назначения Приморского края» и находящегося в стадии принятия Закона Приморского края от 11.05.2005 г. № 245-КЗ «Об особо охраняемых природных территориях Приморского края». Права администрации г.Владивостока заменой слов «земли рекреационного назначения» словами «особо охраняемые природные территории рекреационного назначения» не нарушены, поскольку указанный термин уже существовал с 1998 г. в новой редакции Временного положения о землях рекреационного назначения Приморского края, которая администрацией города Владивостока не оспаривалась. Замена слов произведена как способ технического оформления правового документа с целью достижения единообразия применяемых терминов и не повлекла за собой никакого фак- тического изменения режима землепользования территорий г.Владивостока.

Решением Приморского краевого суда от 1 декабря 2005 г. постанов- лено: заявление администрации г.Владивосток удовлетворить частично.

Признать недействующим постановление Администрации Приморского края № 81-па от 18.04.2005 г. «О внесении изменений в некоторые постановления Администрации Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения» в части внесения изменения в виде замены слов «земли рекреационного назначения» словами «особо охраняемые природные территории рекреационного назначения» в постановления Администрации Приморского края:

- от 7.04.1994 г. № 153 «О выделении земель рекреационного и оздоровительного назначения в г.Владивостоке»,

- от 7.06.2004 г. № 129 «О земля рекреационного назначения г.Владивостока и внесении изменений в постановление Администрации Приморского края от 7.04.1994 г. № 153 «О выделении земель рекреационного и оздоровительного назначения в г. Владивостоке» - со дня его принятия.

Признать недействующим постановление Губернатора Приморского края № 84-пг от 18.04.2005 г. «О внесении изменений в некоторые постановления Губернатора Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения» в части внесения изменения в виде замены слов «земли рекреационного назначения» словами «особо охраняемые природные территории рекреационного назначения» в постановления Губернатора Приморского края :


- от 21.03.1996 г. № 199 «О выделении земель рекреационного назначения в г.Владивостоке»,

- от 1.07.1999 г. № 290 «О землях рекреационного назначения Владивостокского лесхоза по ул.Плеханова, 12»,

-от 1.06.2001 г. № 395 «О землях рекреационного назначения г.Владивостока»,

- от 5.04.2002 г. № 207 «О землях рекреационного назначения г.Владивостока»,

- от 29.07.2002 г. № 408 «О землях рекреационного назначения г.Владивостока»,

от 30.09.2003 г. № 290 «О землях рекреационного назначения г.Владивостока»,

- от 25.06.2004 г. № 163 «О внесении изменений в постановление Губернатора Приморского края от 21.03.1996 г. № 199 «О выделении земель рекреационного назначения в г.Владивостоке», - со дня его принятия.

В удовлетворении заявления администрации г.Владивостока о признании недействующим постановления Администрации Приморского края № 81-па от 18.04.2005 г. в части внесения изменения в виде замены слов «земли рекреационного назначения» словами «особо охраняемые природные территории рекреационного назначения» в постановление Администрации Приморского края № 470 от 17 декабря 1993 г. «О выделении земель рекреационного назначения в Приморском крае» - отказать.

В кассационной жалобе Администрации Приморского края поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального и процессуального права и прекращении производства по делу.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда в обжалуемой части не находит.

Как видно из материалов дела и установлено судом постановлением Администрации Приморского края № 81-па от 18.04.2005 г. «О внесении изменений в некоторые постановления Администрации Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения» внесены изменения в 11 постановлений Администрации Приморского края, в том числе в постановления:

- от 17.12.1993 г. № 470 «О выделении земель рекреационного назначения в Приморском крае»,

- от 7.04.1994 г. № 153 «О выделении земель рекреационного и оздоровительного назначения в г.Владивостоке»,

- от 7.06.2004 г. № 129 «О землях рекреационного назначения г.Владивостока и внесении изменений в постановление Администрации Приморского края от 7.04.1994 г. № 153 «О выделении земель рекреационного и оздоровительного назначения в г.Владивостоке».


Постановлением Губернатора Приморского края № 84-пг от 18.04.2005 г. «О внесении изменений в некоторые постановления Губернатора Приморского края по вопросу земель рекреационного назначения» внесены изменения в 13 постановлений Губернатора, в частности, в постановления

- от 21.03.1996 г. № 199 «О выделении земель рекреационного назначения в г.Владивостоке»,

- от 1.07.1999 г. № 290 «О землях рекреационного назначения Владивостокского лесхоза по ул.Плеханова, 12»,

- от 1.06.2001 г. № 395 «О землях рекреационного назначения г.Владивостока»,

- от 5.04.2002 г. № 207 «О землях рекреационного назначения г.Владивостока»,

- от 29.07.2002 г. № 408 «О землях рекреационного назначения г.Владивостока»,

- от 30.09.2003 г. № 290 «О землях рекреационного назначения г.Владивостока»,

- от 25.06.2004 г. № 163 «О внесении изменений в постановление Губернатора Приморского края от 21.03.1996 г. № 199 «О выделении земель рекреационного назначения в г.Владивостоке».

Изменения всех перечисленных в постановлении правовых актов вы- разились в замене слов «земли рекреационного назначения» словами «особо охраняемые природные территории рекреационного назначения» в соответ- ствующих падежах.

Администрация г.Владивостока оспаривает постановления № 81-па и № 84-пг в части внесения изменений в вышеперечисленные 10 правовых актов, ссылаясь на то, что именно указанными актами устанавливался режим земель рекреационного назначения в г. Владивостоке. Внесение изменений в остальные правовые акты, касающиеся выделения земель рекреационного назначения в других городах и районах Приморского края, администрацией г.Владивостока не оспариваются, поскольку не затрагивает ее интересы.

Из существа вышеназванных 10-и постановлений, в которые внесены изменения, следует, что два из них устанавливают Перечень территорий рекреационного назначения в пределах г.Владивостока с указанием площа- ди конкретных земельных участков и описанием их границ по состоянию на 07.04.1994 г. (постановление № 153 от 7.04.1994 г.) и по состоянию на 21.03.1996 г. (постановление № 199 от 21.03.1996), третьим - уточнена пло- щадь земельных участков рекреационного назначения в соответствии с фак- тически выделенным земельным участком (постановление № 163 от 25.06.2004 г.), шестью постановлениями исключены из Перечня территорий рекреационного назначения (в том числе и по ходатайству администрации г.Владивостока), некоторые земельные участки ( постановления № 395 от 1.06.2001 г., № 207 от 5.04.2002 г., № 408 от 29.07.2002 г., № 290 от 30.09.2003 г., № 290 от 1.07.1999 г., № 129 от 7.06.2004 г.). Оставшееся постановление № 470 от 17.12.1993 г., которым утвержден Перечень территорий рекреационного назначения в Приморском крае, земли г.Владивостока не затрагивает.

В результате замены слов «земли рекреационного назначения» словами «ООПТ рекреационного назначения» изменились названия вышеуказан- ных постановлений, содержание текста ходатайств администрации г.Владивостока. Текст постановлений стал отражать вопросы выделения особо охраняемых природных территорий рекреационного назначения, исключения из состава и уточнения размера указанных территорий.

Как установлено судом и не оспаривается Администрацией и Губернатором Приморского края, все указанные земли, расположенные в черте г.Владивостока, зарегистрированы в земельном кадастре как земли поселе- ний, территориальная зона - рекреационная.

Суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые постановления № 84-пг и № 81-па от 18.04.2005 г. приняты Администрацией Приморского края и Губернатором Приморского края с превышением своих полномочий и нарушением компетенции органа местного самоуправления.

В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государст- венной власти.

Из смысла указанной статьи, а также статей 130, 131, 132, 133 Конституции РФ, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п.2 ст.83 Земельного кодекса РФ, п. 10 ст.З Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ», как правильно указал суд следует, что распоряжение и использо- вание муниципальных земель и зонирование их территорий отнесено к ве- дению органов местного самоуправления.

По делу установлено и видно из материалов дела, что выделение земель рекреационного назначения и формирование Перечней этих территорий в 1994 и 1996 г.г. производилось по ходатайству администрации г.Владивостока на основании решения Малого Совета Приморского краевого Совета народных депутатов от 5.07.1993 г. № 300 «О землях рекреационного назначения в Приморском крае» в соответствии с ч.4 ст.92 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. Земли города по целевому использованию делились на подкатегории по ст.71 Земельного кодекса РСФСР, выделение земель рекреационного назначения г.Владивостока произведено по п.4 ст.71 названного Кодекса.


В соответствии со ст.83 Земельного кодекса РФ 2001 г. документы зонирования утверждаются и изменяются актами органов местного самоуправления (правилами землепользования и застройки). Порядок использования определяется в соответствии с зонированием территории.

Субъект Российской Федерации, как обоснованно указал суд, не наде- лен полномочиями утверждения правил землепользования и зонирования территории земель поселения, упразднения рекреационной территории либо изменения режима землепользования этих территорий.

Поскольку администрация г.Владивостока с ходатайством об измене- нии режима землепользования земель рекреационного назначения, либо с ходатайством о создании ООПТ не обращалась, Администрация и Губерна- тор Приморского края не вправе делать это самостоятельно.

С доводом Администрации Приморского края о том, что замена на- звания земель рекреационного назначения на «ООПТ рекреационного назначения» не повлекла за собой изменение статуса земель и изменение объ- ема прав администрации г.Владивостока по распоряжению и использованию указанными землями суд правильно не согласился, поскольку заменой на- звания земель фактически изменен правовой режим использования земель рекреационного назначения и нарушено право администрации г.Владивостока на использование названных земель по целевому назначению, как это предусмотрено п.5 ст.98 Земельного кодекса РФ. Режим использования земель ООПТ имеет большие ограничения и запрещает любую деятельность, не связанную с сохранением и изучением природных комплексов и объектов (ст.95 Земельного кодекса РФ). В связи с этим произведенная замена слов, как обоснованно указал суд, не может расцениваться как способ юридиче- ской техники при оформлении правового документа, поскольку несет смы- словую нагрузку, изменяя существо правового акта.

Ссылка Администрации Приморского края на принадлежащее субъек- ту Российской Федерации право устанавливать иные, чем предусмотрены федеральным законодательством ООПТ, как правильно указал суд, не сви- детельствует о законности оспариваемых постановлений № 81-па и № 84-пг.

В соответствии с п.п. «в, д, к» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения природными ре- сурсами, природопользования, охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, а также земельное, лесное законодательство, законодательство об охране ок- ружающей среды отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

К законодательству Российской Федерации, регулирующему указан- ные правоотношения, относится Земельный кодекс РФ и Федеральный за- кон от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».


В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса РФ одной из категорий земель по целевому назначению являются земли особо охраняемых территорий, к которым в силу п.2 ст.94 названного Кодекса относятся, в частности, земли особо охраняемых природных территорий, земли рекреационного назначения, иные особо ценные земли в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами.

Статьей 2 Федерального закона от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» установлены конкретные категории и виды особо охраняемых природных территорий. При этом Правительству РФ, соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ, орга- нам местного самоуправления предоставлено право устанавливать и иные категории ООПТ, на которых находятся зеленые зоны, городские леса, го- родские парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые берего- вые линии, речные системы, охраняемые природные ландшафты и другие.

Законом Приморского края от 10.02.1999 г. № 34-КЗ «Об особо охраняемых природных территориях Приморского края» к категориям особо охраняемых природных территорий отнесены ООПТ природно-заповедного, природоохранного, оздоровительного и рекреационного назначения (ст.4). При этом статьей 8 названного Закона к ООПТ рекреационного назначения отнесены леса на землях городских поселений, насаждения населенных пунктов местного значения, прочие земли с прилегающими акваториями, обладающие природным рекреационным потенциалом и являющиеся ме- стом отдыха населения.

Из материалов дела видно, что администрация г.Владивостока не ос- паривает право субъекта РФ устанавливать не предусмотренные федераль- ным законодательством иные категории ООПТ, в отношении которых феде- ральным законодательством, законами края и иными нормативными актами ( в частности, Порядком возбуждения и рассмотрения ходатайств об образо- вании и реорганизации особо охраняемых природных территорий в Приморском крае, утвержденным постановлением Губернатора Приморского края № 211 от 17.02.2000 г.), предусмотрен особый порядок образования, ликвидации, функционирования и учета ООПТ в кадастре земель ООПТ. Ею оспаривается распространение наименования новой категории земель на земли, уже выделенные по иному целевому назначению.

Довод Администрации Приморского края о том, что наименование ООПТ рекреационного назначения предусмотрено законом субъекта РФ как иная категория ООПТ, как правильно указал суд, сам по себе не сви- детельствует о праве субъекта РФ распространять указанное наименование на прошлое время, придавая своим постановлениям обратную силу, изменяя тем самым смысл и содержание правовых актов о выделении земель, приня- тых в соответствии с ранее действующей системой законодательства.


То обстоятельство, что наименование ООПТ рекреационного назначения впервые закреплено в пункте 2.4 Временного Положения о землях рекреационного назначения в Приморском крае, утвержденного решением Малого совета Приморского Совета народных депутатов № 300 от 5.07.1993 г. «О землях рекреационного назначения Приморского края» в редакции Постановления Думы Приморского края № 253 от 26.11.1998 г., не свидетель- ствует о том, что все рекреационные земли автоматически с этого момента перешли в категорию ООПТ, поименованную субъектом РФ как ООПТ рекреационного назначения.

Суд правильно не согласился с доводом администрации г.Владивостока о нарушении ее прав внесением изменений в постановление Администрации Приморского края № 470 от 17.12.1993 г. «О выделении земель рекреационного назначения в Приморском крае», поскольку указанным постановлением утвержден Перечень территорий Приморского края, выделенных в особо охраняемые природные территории рекреационного назначения, ко- торый не включает территории в пределах черты г.Владивостока. Судом ис- следованы описания и графические изображения городской черты, опреде- ленные постановлениями Губернатора Приморского края № 385 от 6.05.2000 г. «Об утверждении проекта черты города Владивостока», № 85-пг от 18.04.2005 г. «Об утверждении проекта черты Владивостокского город- ского округа г.Владивосток», а также описание границ округа согласно За- кону Приморского края «О Владивостокском городском округе» № 179-КЗ от 6.12.2004 г. При этом установлено, что включенный в вышеуказанный Перечень земельный участок курортной зоны в районе п.Новый - с.Про- хладное - полуостров Де-Фриз и рекреационная зона восточнее п.Новый относятся к землям Надеждинского муниципального района и находятся за пределами черты Владивостокского городского округа. В связи с этим в требовании администрации г.Владивостока о признании недействующим постановления Администрации Приморского края № 81-па в части внесения изменений в постановление № 470 от 17 декабря 1993 г. отказано обоснованно.

Вывод суда основан на анализе доказательств, мотивирован, соответ- ствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судеб- ной коллегии не имеется.

Доводы кассационной жалобы по существу сводятся к нарушению судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по указанным вы- ше основаниям.

Довод кассационной жалобы о том, что Администрация Приморского края не является заинтересованным лицом, противоречит материалам дела и нормам ГПК РФ.

То обстоятельство, что Ленинским районным судом г.Владивостока рассматривается дело по заявлению прокурора в отношении постановления Главы Администрации г.Владивостока от 25 октября 2005 г. № 1298


«Об исключении из состава рекреационной территориальной зоны земельных участков, расположенных по адресу: проспект 100-летия Владивостока, 68-70» не влияет на законность решения по настоящему делу.

Нарушений судом норм материального и процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст.361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия

определила:

решение Приморского краевого суда от 1 декабря 2005 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Администрации Приморского края - без удовлетворения.

Председательствующий ак