Кассационное определение от 5 ноября 2019 г. Верховный Суд РФ

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№ 60-КА19-6


КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва «5» ноября 2019 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н., судей Борисовой Л.В. и Калининой Л.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе ФИО1 на решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 24 сентября 2018 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска об оспаривании решения администрации Петропавловск-Камчатского городского округа об отказе в согласовании проведения публичного мероприятия и возложении обязанности согласовать проведение публичного мероприятия, а также на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 8 ноября 2018 года об оставлении решения суда без изменения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя ФИО1 адвоката Лаптева А.Н., поддержавшего доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

11 сентября 2018 года ФИО1 в качестве организатора публичного мероприятия обратился в администрацию Петропавловск-Камчатского городского округа с уведомлением о проведении 24 сентября 2018 года с 8 часов 45 минут до 18 часов 15 минут в городе Петропавловск-Камчатский на площадке перед зданием администрации Петропавловск-Камчатского городского округа, обозначенной на приложенной к уведомлению

фотографии, публичного мероприятия в форме митинга с целью, как буквально указано в уведомлении, публичного чтения для чиновников администрации Петропавловск-Камчатского городского округа постановления Европейского Суда по правам человека по делу «Лашманкин и другие против России» от 7 февраля 2017 года, посвященного нарушениям свободы мирных собраний, которые аналогичны допускаемым администрацией Петропавловск-Камчатского городского округа нарушениям статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Предполагаемое количество участников публичного мероприятия в уведомлении указано 10-15 человек. Движение участников мероприятия по каким-либо маршрутам и использование транспортных средств, как указано в уведомлении, не планировалось, планировалось использование мегафона небольшой мощности.

Решением администрации Петропавловск-Камчатского городского округа, оформленным письмом от 14 сентября 2018 года № 01-02-02- 01/6934/18, в согласовании проведения названного выше публичного мероприятия отказано на основании частей 2.1 и 2.2 статьи 8, части 3 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и подпункта «в» пункта 2 статьи 4 Закона Камчатского края от 25 февраля 2011 года № 564 «Об отдельных вопросах проведения публичных мероприятий в Камчатском крае», поскольку в Камчатском крае к местам, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, относятся территории, прилегающие на расстоянии менее 100 метров к зданиям, занимаемым органами государственной власти Камчатского края, а место, в котором ФИО1 организовывается публичное мероприятие, находится на расстоянии менее 100 метров к зданию, занимаемому министерством экономического развития и торговли Камчатского края.

Не согласившись с таким решением, ФИО1 обратился в Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатского края с административным исковым заявлением к администрации Петропавловск- Камчатского городского округа о признании данного решения незаконным и возложении на административного ответчика обязанности согласовать проведение названного выше публичного мероприятия, ссылаясь в обоснование своих требований на нарушение права свободно выражать мнение и права на свободу мирных собраний, гарантированных ему статьями 10 и И Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Решением Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 24 сентября 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 8 ноября 2018 года, в удовлетворении административного иска ФИО1 отказано.

Определением судьи Камчатского краевого суда от 8 мая 2019 года ФИО1 отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе Петров А.В. просит судебные акты отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Относительно доводов кассационной жалобы администрацией Петропавловск-Камчатского городского округа представлены письменные возражения.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 12 сентября 2019 года кассационная жалоба с административным делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке, в силу статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Так, отказывая в удовлетворении заявленных ФИО1 административных исковых требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что оспариваемое решение принято администрацией Петропавловск-Камчатского городского округа в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях.

Между тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с выводами судов первой и апелляционной инстанций не согласилась.

В статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод закреплено право на свободу мирных собраний как не подлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Статьей 31 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 февраля 2013 года № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко» закрепленное статьей 31 Конституции Российской Федерации право обеспечивает гражданам реальную возможность посредством проведения публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования) оказывать влияние на деятельность органов публичной власти и тем самым способствовать поддержанию мирного диалога между гражданским обществом и государством, что не исключает протестного характера таких публичных мероприятий, который может выражаться в критике как отдельных действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и проводимой ими политики в целом.

Вмешательство публичных властей в свободу мирных собраний, если оно не предусмотрено законом, не преследует одну или несколько законных целей, перечисленных в статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и не является необходимым в демократическом обществе для достижения одной из этих целей, расценивается Европейским Судом по правам человека как нарушение данной статьи; более того, реальное уважение свободы собраний не может быть сведено к обязанности невмешательства со стороны государства в ее осуществление, - оно может быть дополнено позитивным обязательством обеспечивать эффективную реализацию этого права, которое приобретает особое значение для лиц, придерживающихся непопулярных взглядов или принадлежащих к меньшинствам.

Право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, гарантированное Конституцией Российской Федерации, не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в целях защиты конституционно значимых ценностей при обязательном соблюдении принципов необходимости, пропорциональности и соразмерности, с тем, чтобы вводимые им ограничения не посягали на само существо данного конституционного права и не препятствовали открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных акций.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце четвертом пункта 9 постановления от 26 июня 2018 года № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях» разъяснил, что при рассмотрении административных дел об оспаривании решений, действий (бездействий), связанных с проведением согласительных процедур, судам

следует исходить из того, что вмешательство органа публичной власти в право проведения мирных публичных мероприятий должно основываться на законе, быть необходимым и соразмерным преследуемой этим органом правомерной цели.

Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя настоящий федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных настоящим федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Этим же федеральным законом предусмотрено, что органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (часть 1.1 статьи 8), а после определения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации данных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах (часть 2.1 статьи 8).

В то же время Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относит: территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи; территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; пограничную зону, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов (часть 2 статьи 8), а в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности указанный федеральный закон предусматривает дополнительное определение законом субъекта Российской Федерации мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том

числе если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры (часть 2.2 статьи 8).

При этом в качестве основания для отказа в согласования проведения публичного мероприятия Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» предусматривает указание в уведомлении о его проведении в качестве места проведения публичного мероприятия места, в котором в соответствии с данным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается (часть 3 статьи 12).

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 13 названного выше постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, при отказе в согласовании проведения публичного мероприятия по мотиву того, что оно заявлено к проведению в месте, в котором в соответствии с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается, орган публичной власти вправе предложить альтернативное место проведения публичного мероприятия.

Законом Камчатского края «Об отдельных вопросах проведения публичных мероприятий в Камчатском крае» установлены дополнительные места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций.

В частности, подпункт «в» пункта 2 статьи 3 этого закона Камчатского края к местам, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, относит территории, прилегающие на расстоянии менее 100 метров к зданиям, занимаемым органами государственной власти Камчатского края.

В силу статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация (исполнительно- распорядительный орган муниципального образования) наряду с представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, контрольно-счетным органом муниципального образования, иными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, составляет структуру органов местного самоуправления (часть 1); органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (абзац первый части 4).

Как видно из материалов административного дела, ФИО1 в уведомлении о проведении публичного мероприятия в форме митинга в качестве цели этого публичного мероприятия указал публичное чтение

судебного акта для сотрудников администрации Петропавловск-Камчатского городского округа на площадке перед зданием администрации Петропавловск-Камчатского городского округа. То есть, исходя из названной цели, данное публичное мероприятие осуществлялось в отношении органа местного самоуправления, а не органа государственной власти Камчатского края, поскольку целью данного публичного мероприятия являлось привлечение внимания сотрудников администрации Петропавловск- Камчатского городского округа к нарушениям Конвенции о защите прав человека и основных свобод, установленным Европейским Судом по правам человека, а не сотрудников министерства экономического развития и торговли Камчатского края.

Вместе с тем в оспариваемом решении об отказе в согласовании проведения указанного публичного мероприятия администрация Петропавловск-Камчатского городского округа ссылается на то, что место, в котором ФИО1 организовывается публичное мероприятие, в силу подпункта «в» пункта 2 статьи 3 Закона Камчатского края «Об отдельных вопросах проведения публичных мероприятий в Камчатском крае» относится к местам, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, поскольку площадка перед зданием администрации Петропавловск-Камчатского городского округа находится на расстоянии менее 100 метров от здания министерства экономического развития и торговли Камчатского края.

Однако Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отмечает, что администрация Петропавловск- Камчатского городского округа является органом местного самоуправления и не входит в систему органов государственной власти Камчатского края, с которыми подпункт «в» пункта 2 статьи 3 Закона Камчатского края «Об отдельных вопросах проведения публичных мероприятий в Камчатском крае» связывает установление мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций.

Таким образом, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что оспариваемое решение администрации Петропавловск-Камчатского городского округа об отказе в согласовании проведения публичного мероприятия представляет собой вмешательство публичных властей в свободу мирных собраний, не предусмотренное ни федеральным законом, ни законом Камчатского края. При этом в данном решении не оговорено, что отказ в согласовании проведения указанного публичного мероприятия преследует одну или несколько законных целей и является необходимым, пропорциональным и соразмерным для достижения одной из этих целей.

При рассмотрении и разрешении настоящего административного дела судами первой и апелляционной инстанций оставлены без внимания приведенные выше обстоятельства, не исследованы вопросы о точном положении места, в котором ФИО1 организовывается публичное мероприятие, относительно здания администрации Петропавловск-

Камчатского городского округа и здания министерства экономического развития и торговли Камчатского края, а также о том, охватывается ли площадка перед зданием администрации городского округа территорией, прилегающей на расстоянии менее 100 метров к зданию министерства (и если охватывается, то полностью либо в части), следовательно, не установлено, относится ли именно данная площадка к местам, в которых в соответствии с действующим федеральным и региональным законодательством запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций, и по какой причине в случае отнесения указанного места проведения публичного мероприятия к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, администрация городского округа не воспользовалась предоставленным ей правом предложения альтернативного места проведения публичного мероприятия с учетом заявленной для его проведения цели, реализация которой невозможна в специально отведенном для проведения публичных мероприятий месте.

Учитывая цель публичного мероприятия, организуемого ФИО1 и направленного не в отношении органа государственной власти Камчатского края, а в отношении органа местного самоуправления, заключающейся исключительно в чтении текста судебного акта для сотрудников администрации Петропавловск-Камчатского городского округа, в сложившейся ситуации администрация Петропавловск-Камчатского городского округа была обязана разрешить вопрос о возможности проведения данного публичного мероприятия в непосредственной близости от здания администрации Петропавловск-Камчатского городского округа либо предложить иное место для проведения публичного мероприятия за пределами территории, являющейся прилегающей к зданиям органов государственной власти Камчатского края, но находящееся неподалеку от здания администрации, поскольку запрет на проведение публичных мероприятий на площадке перед зданием администрации Петропавловск- Камчатского городского округа ни федеральным законом, ни законом Камчатского края не предусмотрен.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, а административное дело подлежащим направлению на новое рассмотрение в Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатского края в ином составе судей.

При новом рассмотрении административного дела суду следует проверить законность оспариваемого решения с учетом приведенного выше истолкования норм материального права и разрешить спор в соответствии с установленными по делу обстоятельствами и требованиями действующего законодательства.

На основании изложенного, руководствуясь положениями части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 24 сентября 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 8 ноября 2018 года отменить.

Административное дело по административному иску ФИО1 об оспаривании решения администрации Петропавловск-Камчатского городского округа об отказе в согласовании публичного мероприятия и возложении обязанности согласовать публичное мероприятие направить на новое рассмотрение в Петропавловск-Камчатский городской суд Камчатского края в ином составе судей.

Председательствующий Судьи