Определение от 21 декабря 2005 г. Верховный Суд РФ

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дело № 78-Г05-55


ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В. судей Соловьева В.Н. и Харланова А.В.

рассмотрела в судебном заседании от 21 декабря 2005 года дело по за- явлению заместителя прокурора Санкт-Петербурга о признании недейст- вующей статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 6 декабря 2004 года № 609-83 «Об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год», по кассационному представлению прокурора на решение Санкт-Петербургского городского суда от 10 октября 2005 года, которым прокурору в удовлетворении заявленного требования было отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Со- ловьева В.Н., объяснения представителей: Губернатора Санкт-Петербурга Кузьменкова С.А. и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Кузне- цовой Т.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., не поддержавшей доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации


установила:

24.11.05 г. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят, а 06.12.05 г. подписан Губернатором Санкт-Петербурга Закон Санкт- Петербурга № 609-83 «Об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год».

В соответствии со статьей 1 названного Закона утвержден отчет об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год согласно приложению 1.

Статьей 2 Закона утверждены отчеты об исполнении сметы доходов и расходов целевых бюджетных фондов Санкт-Петербурга за 2000 год: терри- ториального дорожного фонда Санкт-Петербурга согласно приложению 2 и экологического фонда Санкт-Петербурга согласно приложению 3.

Пунктом 1 статьи 3 Закона установлено, что фактическое превышение доходов над расходами бюджета Санкт-Петербурга на 1 января 2001 года составило 1786,9 миллиона рублей, в результате чего остатки денежных средств бюджета Санкт-Петербурга на счетах в кредитных учреждениях увеличились на 883,4 миллиона рублей; на сокращение государственного долга Санкт-Петербурга направлено 903,5 миллиона рублей.

Пунктом 2 той же статьи установлено, что в 2000 году в соответствии с приложением 13 «Нормативы финансирования экономических статей расходов бюджета Санкт-Петербурга, осуществляемого путем проведения заче- та задолженности в счет погашения задолженности по налогам и арендной плате в бюджет Санкт-Петербурга в 2000 году» к Закону Санкт-Петербурга от 22 декабря 1999 года № 267-33 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2000 год» осуществлялось финансирование расходов бюджета Санкт-Петербурга с одновременной уплатой налогов и арендной платы в бюджет Санкт- Петербурга через кредитные учреждения по казначейской системе исполнения бюджета Санкт-Петербурга.

В соответствии со статьей 4 Закона он вступает в силу на следующий день после дня его официального опубликования.

Указанный Закон опубликован 21.12.2004 г. в газете «Санкт- Петербургские ведомости» № 243, что в соответствии со ст.2 Закона Санкт- Петербурга от 27.09.95 г. № 101-14 «О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкг-Пегербурга» является официальным опубликованием.

Заместитель прокурора Санкт-Петербурга обратился в суд с заявлени- ем о признании Закона Санкт-Петербурга «Об исполнении бюджета Санкт- Петербурга за 2000 год» недействующим со дня его вступления в силу; в ходе рассмотрения дела изменил свое требование и просит признать недей- ствующей статью 3 Закона со дня его вступления в силу, указывая на то, что оспариваемая статья принята на основании поправки, внесенной депутатами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, в то время как нормы дейст- вующего федерального и регионального законодательства, регламентирую-щие порядок утверждения отчета об исполнении бюджета, по мнению прокурора, исключают возможность внесения каких-либо поправок при принятии закона об исполнении бюджета.

Представители Законодательного Собрания и Губернатора Санкт- Петербурга против заявленного прокурором требования возражали, полагая его необоснованным и явно надуманным.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 10 октября 2005 года в удовлетворении заявленного прокурором требования отказано.

Не соглашаясь с выводами суда, прокурор в кассационном представ- лении просит отменить состоявшееся решение, как основанное на непра- вильном понимании и применении судом норм материального права, регу- лирующих бюджетные отношения.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационного представления прокурора, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит вынесенное по данному делу решение суда подлежащим оставлению без изменения.

Санкт-Петербургским городским судом заявление прокурора, оспари- вающего нормативно-правовой акт, обоснованно рассмотрено в порядке, определенном законом в отношении дел, возникающим из публичных пра- воотношений.

Судом правильно отмечено, что ч.2 ст.253 ГПК РФ, основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его противоречие федеральному закону либо другому норма- тивному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации к предметам ведения Российской Федерации отнесено, в частно- сти, финансовое регулирование. Пунктом «з» той же статьи к предметам ведения Российской Федерации отнесены федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития.

Согласно ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъек- ты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Статьей 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации к её ведению в области регулирования бюджетных правоотношений отнесено определение основ утверждения отчетов об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В соответствии со ст. 8 Бюджетного кодекса установление порядка осуществления контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и утверждения отчетов об их исполнении отнесено к ведению субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 4 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законо- дательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 11.12.2002 г. № 169-ФЗ) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государ- ственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации.

Поскольку прокурором не оспаривается в целом Закон Санкт- Петербурга «Об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год», то судом обоснованно основное внимание уделено вопросу о несоответствии с т.З данного Закона нормам действующего законодательства, имеющим большую юридическую силу.

При этом судом правильно обращено внимание, что нормы федерального законодательства, устанавливающие основы процедуры рас смотрения отчета об исполнении бюджета представительным органом государственной власти, содержатся в ст.ст.272 и 273 Бюджетного кодекса РФ, которыми предусмотрено, что отчет об исполнении бюджета представляется в соответствующий представительный орган в форме проекта закона (решения) вместе с документами и материалами, предусмотренными настоящим Кодексом; отчет об исполнении бюджета должен быть составлен в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применя- лись при утверждении бюджета; до начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительным органом проводится внешняя проверка ука- занного отчета; внешняя проверка отчета об исполнении бюджета осущест- вляется соответствующими контрольными органами представительных органов; представительный орган принимает решение по отчету об исполнении бюджета после получения результатов проверки указанного от чета, проведенной соответствующими контрольными органами; представительный орган имеет право обратиться в органы прокуратуры Российской Федерации для проверки обстоятельств несоответствия исполнения бюджета принятому закону (решению) о бюджете в случае превышения прав, предос- тавленных органу, исполняющему бюджет, настоящим Кодексом и законом (решением) о бюджете, по сокращению расходов, перемещению ассигнова- ний и блокировке расходов и привлечения к ответственности виновных должностных лиц; если в ходе проверки бюджета выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому закону (решению) о бюджете в случае, если не вводился режим сокращения и блокировки расходов, соответствующий представительный орган имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета.


Анализ указанных положений позволил суду, соглашаясь с прокурором о невозможности внесения поправок при принятии закона об исполнении бюджета, высказать суждение о том, что Бюджетный кодекс РФ не ус- танавливает и запрета на внесение таких поправок и закону.

По мнению суда, помимо решения об утверждении или отклонении представленного отчета, закон об исполнении бюджета может содержать и иные связанные с этим решения, принимаемые в порядке реализации пол- номочий представительного органа власти по контролю за соблюдением и исполнением закона о бюджете. В связи с этим, исходя из приведенных по- ложений федерального законодательства, не исключается возможность внесения соответствующих поправок в проект закона.

Что касается ссылки прокурора на положения ст.32 Устава Санкт- Петербурга и Закона Санкт-Петербурга от 23.04.1999 г. № 94-17 «О порядке представления, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета Санкт-Петербурга», то, по смыслу ч.ч.1 и 2 ст.253 ГПК РФ, суд общей юрисдикции в порядке нормоконтроля может осуществлять проверку нормативных правовых актов лишь на соответствие нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. В свою очередь, проверка законов Санкт-Петербурга на соответствие Уставу Санкт-Петербурга отно- сится к компетенции Уставного суда Санкт-Петербурга.

Кассационная инстанция полагает возможным согласиться с указан- ными суждениями суда в силу их обоснованности и соответствия положени- ям бюджетного законодательства.

Во внимание судом обоснованно принято также и то обстоятельство, что при принятии закона об исполнении бюджета Санкт-Петербурга должны соблюдаться общие процедурные требования, установленные ст.32 Устава города, а Закон Санкт-Петербурга № 94-17 от 23.04.99 г. содержит лишь до- полнительные требования к порядку представления, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета.

Приведенный в ходе судебного заседания довод прокурора о том, что по смыслу п.5 ст.32 Устава Санкт-Петербурга, во втором чтении проекта закона Санкт-Петербурга в него могут вноситься поправки, не меняющие концепцию принятого за основу проекта закона, судом не принят во внимание, поскольку нельзя признать, что положения ст.З оспариваемого Закона Санкт-Петербурга приводят к концептуальным изменениям всего закона, основным содержанием которого является утверждение отчета об исполнении бюджета Санкт-Петербурга и отчетов об исполнении смет целевых бюджетных фондов, а оспариваемые положения ст.З Закона фактически лишь воспроизводят сведения, отраженные в отчете об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год.

При этом судом признано, что доводы прокурора о том, что статья 3 Закона Санкт-Петербурга «Об исполнении бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год» содержит не соответствующие действительности сведения и про-тиворечит нормам федерального законодательства, являются необоснован- ными.

В пункте 1 ст.З оспариваемого Закона Санкт-Петербурга зафиксиро- ван размер фактического превышения доходов над расходами бюджета Санкт-Петербурга на 01.01.01 г. (1.786,9 миллиона рублей) и указано, что в результате этого превышения произошло увеличение остатков денежных средств бюджета Санкт-Петербурга на счетах в кредитных учреждениях на 883,4 миллиона рублей, а 903,5 миллиона рублей направлено на сокращение государственного долга Санкт-Петербурга.

Как установлено судом, информация об увеличении на 883,4 миллиона рублей остатков денежных средств бюджета Санкт-Петербурга на счетах в кредитных учреждениях, содержащаяся в п.1 ст.З оспариваемого Закона, соответствует сведениям, указанным в разделе IV таблицы «Доходы бюджета Санкт-Петербурга за 2000 год» приложения 1 к Закону, где указано, что на 01.01.2000 г. остатки средств бюджета на счетах в банках составляли 274.678 тыс. рублей, а на 01.01.2001 г. - 1.158.065 тыс. рублей. Соответст- вующая сумма фигурирует и в заключении Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга от 21.01.2004 г.

Содержащаяся в п.1 ст.З оспариваемого Закона информация о том, что в результате фактического превышения доходов над расходами бюджета Санкт-Петербурга было направлено 903.5 миллиона рублей на сокращение государственного долга Санкт-Петербурга, не противоречит сведениям об общем размере средств, направленных на обслуживание и погашение государственного долга Санкт-Петербурга, содержащимся в ведомственной, функциональной и экономической структурах расходов бюджета Санкт- Петербурга (приложение 1 к оспариваемому Закону, с. 194-195, 849, 853), также не противоречит сведениям, содержащимся в заключении Контроль- но-счетной палаты Санкт-Петербурга от 21.01.2004 г. (л.д.84).

Следует согласиться и с выводом суда о том, что поскольку в силу пункта 2 ст.272 Бюджетного кодекса РФ отчет об исполнении бюджета дол- жен быть составлен в соответствии с той же структурой и бюджетной клас- сификацией, которые применялись при утверждении бюджета, а структура и бюджетная классификация, применявшиеся в Законе Санкт-Петербурга № 267-33 от 29.12.1999 г. «О бюджете Санкт-Петербурга на 2000 год», не предполагали специального выделения источников доходов, которые могли направляться на погашение государственного долга Санкт-Петербурга, то отчете об исполнении бюджета такие источники также и не указаны.

При таких обстоятельствах, по мнению суда, нельзя сделать вывод о том, что оспариваемым положением Закона Санкт-Петербурга зафиксирова- но или одобрено направление на сокращение государственного долга средств территориального дорожного фонда Санкт-Петербурга.

Относительно п. 2 ст.З оспариваемого Закона Санкт-Петербурга, то его содержание обусловлено положениями ст. 14 Закона Санкт-Петербурга


№ 267-33 от 29.12.1999 г. «О бюджете Санкт-Петербурга на 2000 год», кото- рой было предусмотрено, что в 2000 году финансирование экономических статей расходов бюджета Санкт-Петербурга может осуществляться путем проведения зачета задолженности в счет погашения задолженности по нало- гам и арендной плате в бюджет Санкт-Петербурга, а приложением 13 к это- му Закону были установлены нормативы такого финансирования. С учетом этого суд счел правомерным включение в текст оспариваемого Закона пункта 2 ст.З, содержание которого сводится лишь к фиксации того факта, что названная возможность, фактически была реализована.

Обоснованным является и вывод суда о том, что положения ст.З оспариваемого Закона носят декларативный характер, направлены по существу лишь на констатацию фактических результатов исполнения бюджета Санкт- Петербурга за 2000 год и не содержат каких-либо правовых норм.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации полагает обоснованным выводы суда, в связи с чем согла- шается с суждением о том, что в ходе судебного разбирательства не нашло подтверждения наличие противоречия оспариваемой ст.З Закона Санкт- Петербурга нормам федерального законодательства, а также иным норма- тивно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В связи с этим решение Санкт-Петербургского городского суда об от- казе в удовлетворении заявленного прокурором требования является закон- ным и обоснованным.

Доводы кассационного представления прокурора не могут быть при- знаны состоятельными, так как сводятся к несогласию с выводами суда и оценкой им установленных обстоятельств, а также ссылкой на доводы, не относящиеся к предмету судебного исследования, в силу чего не имеющими правового значения.

С учетом изложенного, руководствуясь ст.З61 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила

решение Санкт-Петербургкого городского суда от 10 октября 2005 года оставить без изменения, касационное представление прокурора - без удовлетворения.

Председательствующий Судьи нк