Апелляционное определение от 19 сентября 2018 г. по делу № 3А-6/2018

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№ 48-АПГ18-13


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Москва 19 сентября 2018 г.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Абакумовой И.Д., судей Борисовой Л.В. и Нефедова О.Н. при секретаре Дарькине АО.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Урала» о признании не действующим в части постановления Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области от 29 декабря 2016 г. № 67/9 «Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Челябинской области»

по апелляционной жалобе открытого акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Урала» на решение Челябинского областного суда от 23 марта 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей открытого акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Урала» ФИО1, ФИО2, ФИО3, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области ФИО4 и ФИО5, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Рыжкова М.И., полагавшего, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области (далее также - Министерство, тарифный орган) от 29 декабря 2016 г. № 67/9 «Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Челябинской области» (далее также - Постановление № 67/9) установлены единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии на территории Челябинской области и определен срок их действия: с 1 января 2017 г. по 31 декабря 2017 г.

Постановлением Министерства от 18 января 2017 г. № 1/14 устранены технические ошибки, допущенные при изготовлении Постановления № 67/9.

Открытое акционерное общество «Межрегиональная распределительная сетевая компания Урала» (далее - ОАО «МРСК Урала», Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 1 таблицы № 1 приложения № 1 к Постановлению № 67/9, устанавливающего для филиала ОАО «МРСК Урала» - «Челябэнерго» необходимую валовую выручку (далее также - НВВ) без учета оплаты потерь, учтенную при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Челябинской области на 2017 г.

В обоснование требований Общество указало на несоответствие указанного нормативного правового акта пунктам 32, 35 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178 (далее - Основы ценообразования), пункту 69 Правил утверждения инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. № 977 (далее также - Правила утверждения инвестиционных программ). Установленная в оспариваемом пункте величина НВВ в размере 12 656 019,97 тыс. руб. не учитывает затраты Общества по льготному технологическому присоединению в сумме 498 940 тыс. руб. По мнению административного истца, отсутствие отображения фактически подключенных объектов в документах территориального планирования не может служить основанием для исключения относящихся к такому подключению затрат из состава НВВ.

Решением Челябинского областного суда от 23 марта 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ОАО «МРСК Урала», ссылаясь на нарушение и неправильное применение норм материального права, просит решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение об удовлетворении требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Полагает, что поскольку документы территориального планирования были приняты до утверждения инвестиционной программы административного истца, оснований для применения в рассматриваемом деле пункта 69 Правил утверждения

инвестиционных программ не имелось. Не соглашается с выводом суда о том, что административный истец не предоставил доказательств, подтверждающих отсутствие необходимости отображения объектов льготного технологического присоединения в документах территориального планирования.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Министерством тарифного регулирования и энергетики Челябинской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Государственное регулирование деятельности субъектов в сфере электроэнергетики осуществляется на основе положений Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее - Закон об электроэнергетике) и принятых в соответствии с ним Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила государственного регулирования цен), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178, Правил утверждения инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. № 977, и Методических указаний по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам (далее - ФСТ России) от 30 марта 2012 г. № 228-э (далее - Методические указания).

Указанные нормативные правовые акты применяются в редакции, действующей на дату принятия оспариваемого акта.

Пунктом 4 статьи 23х Закона об электроэнергетике предусмотрено, что государственному регулированию на оптовом и (или) розничных рынках подлежат цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, а также предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни таких цен (тарифов).

Единые (котловые) тарифы, тарифы для взаиморасчетов между двумя сетевыми организациями на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим территориальным сетевым организациям, устанавливают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов

(пункт 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике, пункт 63 Основ ценообразования).

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемое Постановление № 67/9 принято уполномоченным органом при наличии необходимого кворума Правления Министерства (подпункт 1 пункта 7, подпункт 1 пункта 8, пункты 18 и 19 Положения о Министерстве тарифного регулирования и энергетики Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области от 31 декабря 2014 г. № 300), в установленном порядке опубликовано в газете «Южноуральская панорама» 30 декабря 2017 г. ( № 131/1), и по этим основаниям не обжалуется.

Филиал ОАО «МРСК Урала» - «Челябэнерго» оказывает услуги по передаче электрической энергии на территории Челябинской области на основании долгосрочных тарифов, рассчитанных методом доходности инвестированного капитала. Переход к регулированию деятельности с применением указанного метода и долгосрочные параметры на 2012-2017 гг. согласованы приказами ФСТ России от 12 октября 2012 г. № 233-э/!, 234-э/2.

Общество также выполняет работы по технологическому присоединению в том числе энергопринимающих устройств максимальной мощностью, не превышающей 15 кВт (включительно), плата за которое в соответствии с пунктом 87 Основ ценообразования устанавливается в размере не более 550 руб.

Согласно пункту 33 Основ ценообразования расчет цен (тарифов) с применением метода доходности инвестированного капитала осуществляется в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями на основе необходимой валовой выручки, которая определяется с учетом ежегодных корректировок, осуществляемых в течение долгосрочного периода регулирования. Как следует из пунктов 22, 23 Правил государственного регулирования цен, регулирующий орган проводит экспертизу предложений по установлению тарифов, по результатам которой составляет мотивированное экспертное заключение.

Согласно экспертному заключению от 29 декабря 2016 г. по установлению единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Челябинской области на 2017 г. (филиал ОАО «МРСК Урала»«Челябэнерго») размер выпадающих доходов административного истца от льготного технологического присоединения для заявителей до 15 кВт учтен в соответствии с пунктом 87 Основ ценообразования на основании постановления Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области от 27 декабря 2016 г. № 65/1 «Об установлении платы за технологическое присоединение к электрическим сетям для территориальных сетевых организаций Челябинской области на 2017 год» в размере 159 495,71 тыс. рублей. Отклонение от предложения тарифной организации (591 694,93 тыс. руб.) составило 432 199,22 тыс. руб.

Также осуществлена корректировка НВВ на 2017 г. в том числе в связи с изменением (неисполнением) инвестиционной программы по итогам 2015 г., согласно пункту 42 Методических указаний.

Величина объема фактического финансирования инвестиционной программы за 2015 г. учтена в размере 508 309,90 тыс. руб. в связи с исключением стоимости подключения объектов, не подтвержденных документами территориального планирования (498 940 тыс. руб.).

Отказывая в удовлетворении заявленных ОАО «МРСК Урала» требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что поскольку в стоимость активов, формирующих базу инвестированного капитала, в нарушение пункта 68 Методических указаний административным истцом была включена стоимость активов, которые не были подтверждены документами территориального планирования, регулирующий орган правомерно исключил эти затраты из объема финансирования инвестиционной программы за 2015 г. При этом суд руководствовался тем, что из содержания частей 2-3, 6 и 7 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) и корреспондирующего им пункта 69 Правил утверждения инвестиционных программ следует, что инвестиционные программы субъектов естественных монополий и документы территориального планирования должны быть определенным образом соотнесены между собой в том случае, если такие программы предусматривают создание объектов соответствующего значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования. В силу пункта 35 Основ ценообразования стоимость активов, включаемых в базу инвестированного капитала, может определяться в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, что не исключает проверки регулирующим органом указанного выше соотнесения инвестиционной программы и документов территориального планирования, при установлении обстоятельств, подтверждающих, что такая программа утверждена в порядке, предусмотренном Правилами утверждения инвестиционных программ.

Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами по следующим основаниям.

Ежегодные корректировки НВВ и (или) цен (тарифов), установленных на долгосрочный период регулирования с применением метода доходности инвестированного капитала проводятся в соответствии с Методическими указаниями и учитывают, в частности, отклонения уровня расходов по оплате услуг, оказываемых организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, от установленного уровня (пункт 37 Основ ценообразования).

Расходы, предусмотренные утвержденным согласно Правилам утверждения инвестиционных программ планом ввода объектов в эксплуатацию на период, соответствующий периоду установления долгосрочных тарифов, относятся к планируемым значениям параметров расчета тарифов, которые определяются перед началом долгосрочного периода регулирования и на основе которых рассчитывается НВВ.

Корректировка долгосрочных тарифов осуществляется на основе скорректированной НВВ, устанавливаемой на очередной финансовый год, с учетом отклонения фактических значений параметров расчета тарифов от планировавшихся значений параметров расчета тарифов, а также с учетом корректировки планируемых значений параметров расчета тарифов (пункт 9

Методических указаний). При этом корректировка НВВ учитывает такие факторы, как корректировка согласованной инвестиционной программы и отклонение объема инвестиций, фактически осуществленных в течение истекшего периода регулирования в рамках согласованной в установленном порядке долгосрочной инвестиционной программы, от уровня, принятого при установлении долгосрочных тарифов (пункт 37 Основ ценообразования).

В рассматриваемом деле при расчете корректировки НВВ из базы инвестированного капитала тарифным органом исключена стоимость фактически введенных в эксплуатацию активов в результате исполнения договоров технологического присоединения энергопринимающих устройств заявителей к сетям филиал ОАО «МРСК Урала» - «Челябэнерго» на основании пункта 69 Правил утверждения инвестиционных программ, поскольку заявленные объекты не подтверждены документами территориального планирования.

Согласно указанной норме в случае, если инвестиционная программа сетевой организации утверждена до утверждения документов территориального планирования и предусматривает создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования, но не предусмотренных указанными документами территориального планирования, сетевая организация не позднее 15 календарных дней со дня официального опубликования решения уполномоченного органа государственной власти об утверждении соответствующего документа территориального планирования размещает на официальном сайте системы в соответствии со стандартами раскрытия информации проект изменений в такую инвестиционную программу (корректировки инвестиционной программы), предусматривающий исключение указанных объектов, и направляет заявление в орган исполнительной власти, ранее утвердивший соответствующую инвестиционную программу.

Вместе с тем суд первой инстанции не учел следующее.

К основным принципам государственного регулирования и контроля в электроэнергетике относится достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии (пункт 1 статьи 20 Закона об электроэнергетике), которому корреспондируют принципы государственного регулирования цен (тарифов) обеспечения экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и сбыт электрической энергии и учета результатов деятельности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов) (пункт 2 статьи 23 Закона об электроэнергетике).

Согласно пункту 2 статьи 232 Закона об электроэнергетике, пункту 87 Основ ценообразования регулирующий орган включает в тариф на услуги по передаче электрической энергии расходы сетевой организации, связанные с осуществлением технологического присоединения к электрическим сетям, не включенные в плату за технологическое присоединение. При осуществлении льготного технологического присоединения затраты сетевой организации, не

покрываемые за счет платы за технологическое присоединение, подлежат компенсации через тариф на услуги по передаче электроэнергии как выпадающие доходы.

Судебная коллегия соглашается, что из взаимосвязанных положений статьи 26 ГрК РФ и пункта 69 Правил утверждения инвестиционных программ следует, что инвестиционные программы субъектов естественных монополий и документы территориального планирования должны быть определенным образом соотнесены между собой в том случае, если такие программы предусматривают создание объектов соответствующего значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования.

Статьей 2 Закона Челябинской области от 15 декабря 2011 г. № 256-30 «О видах объектов регионального значения, подлежащих отображению на схеме территориального планирования Челябинской области, и видах объектов местного значения, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа», на который ссылается административный ответчик, установлено, что к объектам местного значения, подлежащим отображению на схеме территориального планирования муниципального района, относятся в том числе автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также иные линейные объекты (часть 2), к объектам местного значения, подлежащим отображению на генеральном плане поселения, относятся в том числе автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также иные линейные объекты (часть 3). К объектам местного значения, подлежащим отображению на генеральном плане городского округа, относятся виды объектов, указанные в частях 2 и 3 данной статьи.

Согласно пункту 101 статьи 1 ГрК РФ линейными объектами являются линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

Объекты местного значения - это объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально- экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов (пункт 20 статьи 1 ГрК РФ).

По смыслу приведенных норм, подлежат отображению в документах территориального планирования не все электросетевые объекты, а только те, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов.

В этой связи признание подлежащими отображению в документах территориального планирования заявленных административным истцом в составе объектов льготного технологического присоединения линий электропередачи низкого напряжения для электроснабжения единичных потребителей с малой мощностью (до 15 кВт), имеющих индивидуально- потребительское значение в отношении конкретного заявителя, использующего электроэнергию только для собственных нужд (бытовое потребление), не может считаться допустимым.

Кроме того статья 26 ГрК РФ и пункт 69 Правил утверждения инвестиционных программ, положенные судом в основу принятого решения, не исключают возможности компенсации для регулируемой организации выпадающих доходов, обусловленных осуществлением льготного технологического подключения.

В частности, абзацем 7 пункта 32 Основ ценообразования предусмотрено, что при установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии учитываются расходы сетевой организации на инвестиции, которые связаны с фактическим осуществленным технологическим присоединением, в том числе не учтенные в инвестиционной программе, за исключением включаемых в соответствии с пунктом 87 настоящего документа в плату за технологическое присоединение расходов на строительство объектов электросетевого хозяйства от существующих объектов электросетевого хозяйства до присоединяемых энергопринимающих устройств и (или) объектов электроэнергетики.

Пунктом 20 Методических указаний к числу расходов, включаемых в необходимую валовую выручку в объеме, определяемом регулирующими органами (неподконтрольным расходам), отнесены выпадающие доходы сетевой организации от присоединения энергопринимающих устройств максимальной мощностью, не превышающей 15 кВт включительно (с учетом ранее присоединенной в данной точке присоединения мощности), определяемые регулирующими органами в соответствии с пунктом 87 Основ ценообразования и не связанные с компенсацией расходов на строительство объектов электросетевого хозяйства.

Поскольку в рассматриваемом административном споре Министерство в полном объеме исключило экономически обоснованные расходы, понесенные административным истцом при осуществлении льготного технологического присоединение в отношении объектов, не предусмотренных в документах территориального планирования, расчет корректировки НВВ филиала ОАО «МРСК Урала» - «Челябэнерго» на 2017 г. не может быть признан правильным.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия приходит к выводу о том, что в оспариваемой части Постановление № 67/9 не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также нарушает права и законные интересы административного истца.

Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции, постановленное при неправильном применении норм материального права, подлежит отмене с

принятием по делу нового решения об удовлетворении административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Челябинского областного суда от 23 марта 2018 г. отменить. Принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление открытого акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Урала» удовлетворить.

Признать не действующим пункт 1 таблицы № 1 приложения № 1 к постановлению Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области от 29 декабря 2016 г. № 67/9 «Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Челябинской области» с даты принятия нормативного правового акта.

Председательствующий Судьи