Определение от 3 марта 2004 г. по делу № 3-117/03

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дело № 38Г04-1


ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Лаврентьевой М.Н. судей Харланова А.В., Меркулова В.П.

рассмотрела в судебном заседании 3 марта 2004 г. гражданское дело по кассационным жалобам Тульской областной Думы и Губернатора Тульской области на решение Тульского областного суда от 13 ноября 2003 г. по заявлению прокурора Тульской области о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных норм Закона Тульской области «Об административных правонарушениях в Тульской области».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хар- ланова А.В., объяснения представителей Тульской областной Думы - Голи- кова С.А., Губернатора Тульской области - Тимошина В.Р., поддержавших доводы кассационных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокура- туры Российской Федерации Засеевой Э.С, полагавшей решение суда отме- нить в части, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации


установила:

Постановлением Тульской областной Думы от 23 мая 2003 г. № 44/1240 принят Закон Тульской области «Об административных правонарушениях в Тульской области», который вступил в силу 24 июня 2003 г. (далее Закон Тульской области).

Прокурор Тульской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений данного Закона.

Решением Тульского областного суда от 13 ноября 2003 г. прокурору отказано в удовлетворении требований о признании недействующими п.2 ст.8.8 оспариваемого Закона области, устанавливающего административную ответственность за повреждение, самовольную порубку деревьев и кустар- ников в населенных пунктах и ст.5.5 в части установления административной ответственности должностных лиц организаций на территории Тульской области за нарушение установленного порядка рассмотрения обраще- ний граждан.

В остальной части требования прокурора удовлетворены.

На Тульскую областную Думу, Губернатора Тульской области возло- жена обязанность по опубликованию сообщения о решении суда в газете «Тульские известия».

С Тульской областной Думы и Губернатора Тульской области взыска- на государственная пошлина в доход государства соответственно по 1000 руб.

В кассационных жалобах Тульской областной Думы и Губернатора Тульской области поставлен вопрос об отмене решения суда в части удовле- творения заявления прокурора. В кассационной жалобе Губернатора Тульской области указано также на незаконное взыскание с Губернатора Тульской области государственной пошлины в доход государства и незаконное возложение на Губернатора области обязанности по опубликованию сообщения о принятом решении суда в газете «Тульские известия».

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационных жалоб, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия находит их подлежащими удовлетворению в части.

Как из материалов дела, прокурор просил признать противоре-

ВИДЕО

чащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению п.1 ст. 1.2 (в части), ст.З.2, п.2, 3, 5, 6, 7 чЛ, ст.4.1, п.З ст.4.1, ст.4.2, ст.5.4, ст.5.5, ст.6.1-6.7, ст.6.10, ст.7.1-7.3, ст.8.1, ст.8.3, ст.8.4, п.2 ст.8.8, п.З ст.8.9, ст.10.1, ст.10.2 Закона Тульской области «Об административных правонарушениях в Тульской области».

В удовлетворении требований прокурору о признании недействующими ст.5.5 и п.2 ст.8.8 оспариваемого Закона области отказано и решение суда в этой части никем не обжалуется.


В пункте 1 статьи 1.2 Закона Тульской области «Об административных правонарушениях в Тульской области» определено, что настоящий закон устанавливает на территории области административную ответственность по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством.

По мнению прокурора, данная редакция статьи является неопределен- ной, что позволяет областному законодателю устанавливать административную ответственность в сфере отношений, регулирование которых является предметом ведения Российской Федерации.

Признавая данный пункт недействующим в части слов «устанавливает на территории области административную ответственность по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством», суд обоснованно исходил из его неопределенности в этой части, позволяющей субъекту РФ устанавливать административную ответственность в сфере отношений, регулирование которых является предметом ведения Российской Федерации, что противоречит статье 1.3 КоАП РФ и ст.ст.26, 26.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис- полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Статья 3.2 Закона области устанавливает порядок создания административных комиссий. Согласно данной статье, административные комиссии создаются главами муниципальных образований в составе председателя, за- местителя председателя, ответственного секретаря и членов комиссии. Об- щая численность административной комиссии не может быть менее пяти человек. В составе административной комиссии должно быть хотя бы одно лицо, имеющее высшее юридическое образование. Срок полномочий административной комиссии не может быть менее трех и более пяти лет. Коли- чество административных комиссий, создаваемых в муниципальном образо- вании, определяется в зависимости от территориального устройства муни- ципального образования.

Как правильно указал суд в решении, Законом Тульской области орга- ны местного самоуправления наделены государственными полномочиями в области административного законодательства. При этом вопрос о финанси- ровании органов местного самоуправления не решен одновременно с наде- лением их государственными полномочиями, что противоречит п.2 ст.38 Федерального закона «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с после- дующими изменениями и дополнениями).

Ссылка в кассационных жалобах на то, что вопросы передачи финан- совых средств органам местного самоуправления на реализацию государст- венных полномочий разрешены в Законе Тульской области от 27 ноября 1997 г. «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти Тульской области» несостоятель- на, поскольку вопрос о финансировании органов местного самоуправления подлежал разрешению одновременно с наделением их государственными полномочиями. При этом этот вопрос мог быть решен не обязательно путем включения такой нормы в Закон области «Об административных правонарушениях в Тульской области», а путем принятия по этому вопросу отдель- ного Закона одновременно с принятием оспариваемого Закона области.

В части 1 ст.4.1 Закона Тульской области определены должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях. К ним, в частности, отнесены: должностные лица органов местного самоуправления, осуществляющие контроль за благоустройством и озеленением городов и иных населенных пунктов; должностные лица органов местного самоуправления, осуществляющие контроль за соблюдением правил торговли и защиту прав потребителей; должностные лица органов местного самоуправления, осуществляющие контроль в области охраны ок- ружающей среды; должностные лица органов местного самоуправления, осуществляющие контроль в сфере архитектуры и градостроительства; должностные лица органов местного самоуправления, осуществляющие контроль за использованием земель и в сфере агропромышленного произ- водства.

По основаниям, изложенным в решении суда, правильно признаны противоречащими федеральному законодательству оспариваемых прокуро- ром положение данной статьи.

В статье 4.2 Закона Тульской области определено, в случае, если при совершении административного правонарушения, ответственность за со- вершение которого предусмотрена настоящим Законом, назначается наказа- ние в виде предупреждения или административного штрафа в размере, не превышающем одного минимального размера оплаты труда, протокол об административном правонарушении не составляется, а уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения в соответствии со ст.32.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях оформляется предупреждение либо налагается и взимается штраф с выдачей постановления - квитанции.

В случае, если лицо оспаривает наличие события административного правонарушения (или) назначенное ему административное наказание либо отказывается от уплаты административного штрафа на месте совершения административного правонарушения, составляется протокол об административном правонарушении в соответствии с пунктом 2 ст.28.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Удовлетворяя заявление прокурора в части признания недействующей данной статьи, суд обоснованно исходил из того, что установление порядка производства по делам об административных правонарушениях находится в ведении Российской Федерации, а не субъекта РФ (ст. 1.3 КоАП РФ). Кроме того, оспариваемая статья изложена в иной редакции, чем ст.28.6 КоАП РФ.


Согласие! ст.5.4 Закона Тульской области невыполнение законного требования должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении в соответствии с настоящим законом, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пятнадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда.

Удовлетворяя заявление прокурора в части ст.5.4 Закона области, суд правильно указал в решении, что административная ответственность за ука- занные действия установлена Федеральным законом, в связи с чем ст.5.4 противоречит федеральному законодательству.

В соответствии со ст.6.1 Закона Тульской области нарушение спокойствия граждан и тишины в ночное время с 23.00 до 6.00 часов следующего дня, за исключением проведения аварийных, спасательных, а также других неотложных работ или совершения иных действий, необходимых для обес- печения безопасности, защиты прав граждан либо функционирования объ- ектов жизнеобеспечения населения, - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.

В соответствии со ст.6.2 этого же Закона нарушение спокойствия граждан и тишины в дневное время с 6.00 до 23.00 часов (использование на по- вышенной громкости звуковоспроизводящих устройств, установленных на транспортных средствах, киосках, павильонах, балконах или подоконниках при открытых окнах, громкая игра на музыкальных инструментах и другие действия, нарушающие тишину и спокойствие граждан) на улицах, в подъ- ездах, в пассажирском транспорте общего пользования, в лечебных и оздо- ровительных учреждениях, - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере до трех минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.

По основаниям, изложенным в решении, суд пришел к правильному выводу об отсутствии у субъекта РФ права устанавливать административную ответственность граждан на территории Тульской области за нарушение спокойствия и тишины, а также о противоречии норм, устанавливаю- щих административную ответственность должностных и юридических лиц за нарушение спокойствия граждан и тишины в ночное и дневное время, федеральному законодательству.

Согласно ст.6.3 Закона Тульской области изготовление и хранение с целью сбыта, а равно сбыт браги, самогона и других спиртных напитков до- машней выработки, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.


Те же действия, совершенные повторно в течение года со дня исполнения постановления: о назначении административного наказания, - влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда.

Признавая данную статью недействующей, суд обоснованно исходил из того, что вопросы незаконного изготовления, хранения с целью сбыта продукции и сбыта продукции указанной в этой статье имеют федеральное значение, поэтому административную ответственность вправе устанавливать в этой сфере только Российская Федерация (ст. 1.3 КоАП РФ).

В силу ст.6.5 Закона Тульской области допущение пребывания несо- вершеннолетних без родителей в ночное время с 23.00 до 6.00 следующего дня в ресторанах, казино, кафе, компьютерных клубах, на дискотеках и от- крытых танцезальных площадках, в местах, где используются игровые ав- томаты и бильярд, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц от пятисот до тысячи минимальных размеров оплаты труда.

Признавая данную статью недействующей, суд правильно исходил из того, что регулируемые отношения имеют федеральное значение, поэтому административная ответственность в данной сфере может быть установлена только Российской Федерацией. При этом суд обоснованно указал в решении, что за данное правонарушение установлена административная ответственность родителей и других законных представителей статьей 5.35 КоАП РФ.

Согласно ст.6.6 Закона Тульской области запуск на территориях населенных пунктов и других общественных местах осветительных и сигналь- ных ракет, фейерверков и применение иных пиротехнических средств с на- рушением мер предосторожности, обеспечивающих личную безопасность окружающих, при отсутствии в данных деяниях признаков других административных правонарушений, - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере до пяти минимальных размеров оплаты груда.

По основаниям, изложенным в решении, суд правильно признал данную статью недействующей. Вывод суда в этой части соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Соответствует требованиям закона по изложенным в решении основаниям и вывод суда о противоречии федеральному законодательству ст.6.7 Закона Тульской области. В частности, в решении суда правильно указано на то, что в Тульской области отсутствует нормативный правовой акт, уста- навливающий правила поведения граждан при проведении игр, а также мес- та их проведения, определяющий понятие азартной игры и т.д.


Правильно признана недействующей и ст.6.10 оспариваемого Закона. Мотивы, по которым суд пришел к такому выводу, изложены в решении и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

В ст.8.1 Закона области установлена административная ответственность граждан, должностных лиц и юридических лиц за несвоевременную уборку территории, прилегающей и (или) закрепленной за предприятиями, организациями, учреждениями, а также территорий, прилегающих к част- ным строениям.

Удовлетворяя заявление прокурора в этой части, суд правильно исходил в частности из того, что за подобные нарушения ст.6.3 КоАП РФ административная ответственность уже установлена. Суд также обоснованно исходил из того, что диспозиция данной статьи неконкретна, норма является неопределенной, поскольку неясно в какие сроки следует производить уборку территорий, что понимается под несвоевременной уборкой территорий.

Правильно признана противоречащей федеральному законодательству и ст.8.3 оспариваемого закона, устанавливающая административную ответственность за загрязнение или засорение общественных мест. Мотивы, по которым суд пришел к такому выводу, указаны в решении суда и оснований считать их необоснованными у Судебной коллегии не имеется.

Соответствует требованиям закона и вывод о несоответствии федеральному законодательству ст.8.4 Закона области, устанавливающей административную ответственность за проезд и стоянку автотранспорта в неот- веденных для этого местах. При этом суд обоснованно сослался в решении, в частности, на ст.ст. 12.15, 12.19 и 12.28 КоАП РФ.

Что касается ч.З ст.8.9 Закона области, устанавливающей административную ответственность за содержание скота или домашней птицы в квар- тирах многоквартирных жилых домов, то суд также обоснованно признал ее противоречащей федеральному законодательству по изложенным в решении мотивам. В частности, обоснованно указал в решении, что ответственность за эти действия установлена ст.7.21 КоАП РФ.

Мотивы, по которым суд признал противоречащей федеральному законодательству ст. 10.1 Закона области, предусматривающую административную ответственность за потраву посевов, порчу или уничтожение стогов, находящегося в поле собранного урожая сельскохозяйственных культур, по- вреждение насаждений и ст. 10.2, устанавливающую административную ответственность за нарушение порядка размещения ульев с пчелиными семья- ми также соответствуют требованиям закона.

Решение суда в части признания противоречащими федеральному законодательству перечисленных выше Положений оспариваемого Закона мо- тивировано, основано на анализе действующего законодательства, соответствует требованиям закона и оснований считать его в этой части незакон- ным у Судебной коллегии не имеется.


Доводы кассационных жалоб в этой части по существу сводятся к на- рушению судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по указанным в решении суда и настоящем определении основаниям.

С утверждением в кассационной жалобе о необоснованном привлече- нии к участию в деле в качестве заинтересованного лица Губернатора области согласиться нельзя, так как оспариваемый Закон им был подписан.

Что касается решения суда в отношении ст.ст.6.4, 7.1, 7.2 и 7.3 оспариваемого закона, то оно в этой части подлежит отмене с вынесением ново- го решения об отказе прокурору в удовлетворении его требований.

Ст.6.4 Закона области установлена административная ответственность за организацию притонов для распития браги, самогона, другой алкогольной продукции и спиртосодержащей продукции.

По мнению суда, в данном случае речь идет о предоставлении услуг, регулирование которых относится к гражданскому законодательству.

Между тем с таким выводом согласиться нельзя, поскольку в данном случае речь идет не о предоставлении услуг и регламентации отношений в сфере оборота этилового спирта, а об общественном порядке и обществен- ной безопасности, о действиях, которые не регулируются ст.ст.20.20 и 20.21 КоАП РФ и за которые субъект РФ вправе был установить административную ответственность, так как этот вопрос находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (ст.72 Конституции РФ).

Ст.7.1 Закона области устанавливает административную ответственность за безбилетный проезд в городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования (автобусах, троллейбусах, трамваях). Ста- тья 7.2 этого же закона устанавливают административную ответственность за провоз неоплаченного багажа (кроме ручной клади) в городском и при- городном пассажирском транспорте общего пользования без оплаты. Ста- тья 7.3 того же закона устанавливает административную ответственность за нарушение порядка пользования городским и пригородным транспортом общего пользования.

Признавая указанные статьи противоречащими федеральному законодательству, суд исходил из того, что в данном случае речь идет не об организации транспортного обслуживания населения, а об отношениях, выте- кающих из договора перевозки, регулируемых федеральным законодательством (ГК РФ).

Однако с таким выводом согласиться нельзя, поскольку, не оплачивая проезд и провоз багажа, гражданин в договорные отношения тем самым не вступает с перевозчиком и не обладает статусом пассажира, следовательно, неправильно утверждение суда о том, что в данном случае речь идет об обя- зательствах, вытекающих из договора перевозки пассажиров и багажа.

Таким образом у субъекта РФ имелись основания для установления административной ответственности в этом случае, поскольку сфера пользо-вания местным транспортом не относится к компетенции РФ (ст.71 Конституции РФ).

Что касается предметов и вещей, запрещенных к перевозке, провоза других вещей с нарушением установленных правил, нарушения правил по- ведения на транспорте (ст.7.3 оспариваемого закона), то в данном случае речь идет об общественной безопасности, о порядке пользования городским и пригородным транспортом, то есть о вопросах, не находящихся в исклю- чительном ведении Российской Федерации. Следовательно, субъект Российской Федерации также вправе был установить в этой сфере административную ответственность (ст.72 Конституции РФ).

Поскольку в соответствии со ст. 125 Конституции РФ разрешение дел о соответствии законов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, из решения суда подлежат исключению суждения о противоречии оспариваемых норм Закона Тульской области Конституции РФ.

Подлежит исключению из решения суда и указание о взыскании с Губернатора Тульской области госпошлины в доход государства в размере 1000 рублей, поскольку оспариваемый нормативный акт был принят Тульской областной Думой.

Также подлежит исключению из решения суда указание о возложении обязанности на Тульскую областную Думу и Губернатора Тульской области по опубликованию сообщения о решении суда в газете «Тульские известия», так как такое опубликование может быть произведено лишь указанной газе- той (ст.З 5 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информа- ции).

Такую обязанность Судебная коллегия полагает необходимым возло- жить на редакцию газеты «Тульские известия», в которой был опубликован оспариваемый прокурором Закон Тульской области «Об административных правонарушениях в Тульской области».

Руководствуясь ст.ст.361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Тульского областного суда от 13 ноября 2003 года в части признания недействующими ст.ст.6.4, 7.1, 7.2, 7.3 Закона Тульской области «Об административных правонарушениях в Тульской области» от 23 мая 2003 года отменить и вынести в этой части новое решение об отказе прокурору в удовлетворении этих требований.

Исключить из решения суда указания о противоречии оспариваемых норм Закона Тульской области Конституции Российской Федерации, о взы-екании с Губернатора Тульской области в доход государства государственной пошлины в размере 1000 рублей и возложении обязанности на Тульскую областнзто Думу и Губернатора Тульской области в десятидневный срок со дня вступления в законную силу опубликовать сообщение о данном решении в газете «Тульские известия». Возложить обязанность по опубликованию данного решения суда на редакцию газеты «Тульские известия».

В остальной части решение суда оставить без изменения, а кассацион- ные жалобы Тульской областной Думы и Губернатора Тульской области - без удовлетворения.

Председательствующий Судьи ел