Определение от 17 мая 2006 г. по делу № 3-023/2006

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дело № 59-Г06-5


ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Пирожкова В.Н. судей Макарова Г.В. и Маслова A.M.

рассмотрела в судебном заседании от 17 мая 2006 г. дело по заявле- нию Куценко В.Г. и Беленковой Т.П. о признании недействующим отдель- ных положений Закона Амурской области от 22 декабря 2004 года № 394-03 (в редакции от 23 сентября 2005 года) «Об автомобильном пассажирском транспорте в Амурской области», по кассационной жалобе Куценко В.Г. и Беленковой Т.П. на решение Амурского областного суда от 22 февраля 2006 года, которым в удовлетворении заявленных Куценко В.Г. и Беленковой Т.П. требований отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Г.В.Макарова, объяснения представителя заявителей Богуша В.П. и пред- ставителей Администрации Амурской области Горячевой Н.В. и Ефремова В.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации


установила:

Куценко В.Г. и Беленкова Т.П., являющиеся предпринимателями без образования юридического лица в сфере пассажирских автомобильных перевозок и имеющие лицензию на осуществление перевозок пассажиров ав- тотранспортом по территории Российской Федерации, обратились в суд с заявлением о признании недействующими в оспариваемом Законе абз.17 ст.2 (организатор перевозок - орган государственной власти, орган местного самоуправления, осуществляющие организацию транспортного обслуживания населения пассажирским транспортом общего пользования); п.2 ст.З (администрация области формирует систему управления пассажирским транспортом общего пользования); п.7 ст.З (администрация области органи- зует транспортное обслуживания населения автомобильным транспортом пригородных и межмуниципальных маршрутах, в том числе открывает, за- крывает, изменяет и утверждает маршруты и определяет параметры их обслуживания) в части слов «в том числе открывает, закрывает, изменяет и утверждает маршруты и определяет параметры их обслуживания»; п.З ст.4 (органы местного самоуправления создают условия для предоставления транспортных услуг населению и организуют транспортное обслуживание населения автомобильным транспортом на муниципальных маршрутах, оп- ределяют параметры их обслуживания) в части слов «определяют параметры их обслуживания»; п.9 ст.4 (органы местного самоуправления открыва- ют, закрывают, изменяют и утверждают регулярные муниципальные авто- бусные и таксомоторные маршруты общего пользования); абз.1 п.З ст.5 (це- лесообразность открытия, закрытия или изменения регулярных автобусных или таксомоторных маршрутов общего пользования определяется организа- тором перевозок на основании анализа пассажиропотоков, который прово- дится как по инициативе организатора перевозок, так и по просьбам и заяв- лениям населения общественных организаций, перевозчиков, представи- тельных органов местного самоуправления); абз.5 п.2 ст.5 (маршрут является единой и неделимой частью маршрутной сети); абз.2 пункта 3 ст.5 (при- влечение автомобильного транспорта юридических лиц и граждан к обслу- живанию регулярных автобусных и таксомоторных маршрутов производит- ся организатором перевозок на конкурсной основе. По результатам конкурса с перевозчиком заключается договор на обслуживание регулярного маршрута и согласовывается расписание (график) движения пассажирского транспорта по утвержденному маршруту) в части слов «на обслуживание регулярного маршрута и согласовывается расписание (график) движения пассажирского транспорта по утвержденному маршруту»); п.2 ст.6 (перевозчик обязан иметь договор на обслуживание регулярного маршрута в городском и пригородном сообщении с органами местного самоуправления, в межму- ниципальном (внутриобластном) сообщении - с администрацией области) в части слов «на обслуживание регулярного маршрута».


В обоснование указанного требования заявители сослались на то, что оспариваемые положения Закона области противоречат ст.7 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», согласно которой запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных наделенных функ- циями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов. Указали также, что их деятельность осуществляется с использованием личного транспорта: у Куценко - 2 авто- буса, у Беленковой - 3. Согласно оспариваемому закону области каждый маршрут будет закреплен на одного перевозчика, но обслуживать один маршрут имеющимся количеством транспорта они не смогут, а, следовательно, лишаются права на осуществление своей деятельности по перевозке пассажиров. В настоящее время объявлен конкурс, на который выставлены маршруты, но они не могут принять в нем участие из-за малого числа транспорта. Кроме того, согласно оспариваемых положений закона перевозчик дол- жен иметь договор на обслуживание регулярного автобусного или таксомо- торного маршрута общего пользования - с органами местного самоуправления, регулярного пригородного и межмуниципального автобусного или так- сомоторного маршрута - с администрацией области, что не соответствует действующему законодательству. Кроме того, не согласны с тем, что согласно указанных положений закона договор и согласование маршрута про- изводится по итогам конкурса, что приводит к ограничению свободы деятельности хозяйствующих субъектов.

По делу принято указанное выше решение.

В кассационной жалобе заявителей ставится вопрос об отмене решения суда как постановленного с существенным нарушением норм процессу- ального и материального права в силу ошибочного понимания проблем правового регулирования вопросов организации перевозок пассажиров, обеспечения безопасности дорожного движения.

Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

Согласно пункту «и» статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся лишь федеральный транспорт и федеральные пути сообщения. Не отнесены вопросы транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации и к предмету совмест- ного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (ст.72 Конституции РФ). Следовательно, в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации рассматриваемая сфера деятельности и ее регулирова- ние являются предметом ведения субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении отнесено к полномо- чиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В силу приведенных положений законодательства вывод суда о том, что оспариваемый заявителями закон принят законодательным (представи- тельным) органом области в пределах его компетенции, является правильным.

Правильным является и суждение суда о необоснованности доводов заявителей о том, что оспариваемое положение закона области противоречит ст.7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 года № 948 «О конкуренции и ог- раничении монополистической деятельности на товарных рынках», так как в соответствии с пунктом 3 статьи 32 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предпри- ятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотрен- ных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а согласно статьям 61, 72 Закона РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» районная или городская администрация осуществляет контроль за работой транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население района или города, утверждает маршруты и графики движения местного транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории района или города. В силу указанного, привлечение перевозчиков на договорной основе к перевозке граждан на муниципальных маршрутах муниципального образования не противоречит статье 7 Закона РФ от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограни- чении монополистической деятельности на товарных рынках». Оспаривае- мое положение правового акта области не противоречит и статье 8 данного закона (о конкуренции), поскольку оно не содержит признаков соглашения (согласованных действий) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления на ограничение конкуренции.

Кроме того, согласно ст.4 Закона РФ «О конкуренции и ограниче- нии...» под конкуренцией понимается состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. В оспаривае- мых нормах не затрагиваются вопросы перевозки грузов, пассажиров и ба- гажа отдельными видами транспорта, а также ответственности сторон по этим перевозкам, а, следовательно, нет оснований считать, что организация пассажирских перевозок, осуществляемая в соответствии с обжалуемыми правовыми нормами Закона области представляет собой экономическую деятельность хозяйствующих субъектов. Сам по себе конкурсный отбор перевозчиков не оказывает влияния на конкуренцию, так как каждый хозяйст- вующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе, все участники которого равны между собой, самостоятельные действия ка- ждого из них будут влиять на результаты конкурса и победителем будет оп- ределен лучший из перевозчиков, то есть более конкурентоспособный.

Суд обоснованно отметил, что оспариваемые заявителями положения относятся к проблеме обеспечения безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров, что соответствует положениям п\п. «б» статьи 72 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что вопросы за- щиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, пра- вопорядка и общественной безопасности отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также ст.ст.1, 3, 4 Федерального закона от 10.12.1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», в которых указано, что регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из основных задач по охране жизни, здоровья и имущества граждан, защите их прав и законных интере- сов и законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которыми регулируется решение вопросов безопасности дорожного движения по вопросам, не отнесенным к исключительной компетенции Российской Федерации, устанавливаются мероприятия по организации дорожного движения в соответствии со ст.21 настоящего закона.

Правильным является суждение суда и в части того, что оспариваемые нормы права, как в целом, так и в обжалуемой части предусматривают пол- номочия органов местного самоуправления по организации перевозки пассажиров на территории муниципального образования по установленным маршрутам. В соответствии с п.4 ст.6 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно ре- шают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Организа- ция мер по безопасности дорожного движения осуществляется, в том числе, посредством заключения договоров с перевозчиками на оказание услуг по безопасной перевозке граждан на муниципальных регулярных маршрутах. Оспариваемые заявителями нормы права не ущемляют их правоспособно- сти, так как органы местного самоуправления вправе самостоятельно ре- шать вопросы о создании и согласовании регулярных муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта. Необоснованным является довод заявителей о том, что установление в оспариваемом Законе понятия о неде-лимости маршрута как единой и неделимой части маршрутной сети предпо- лагает монополизацию маршрута, поскольку п. 10 Правил организации пассажирских перевозок от 31 декабря 1981 г. № 200 дано общее понятие автобусного маршрута, под которым понимается, что это - установленный и со- ответственно оборудованный путь следования между начальным и конеч- ными пунктами. Организатор перевозок, выставляя на определенных усло- виях на конкурс открываемый автобусный или таксомоторный маршрут, в том числе, обязан указать его протяженность, т.е. начальный и конечный его пункты. Неделимость маршрута позволяет обеспечить устойчивый пассажи- ропоток и безопасность дорожного движения.

Доводы кассационной жалобы не опровергают суждений и вывода су- да, так как не имеют правового значения по делу.

Осуществление перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам сопряжено с использованием перевозчиками объектов городской инфра- структуры (остановочных пунктов и посадочных площадок), право на ис- пользование которых должно осуществляться на основании гражданско- правового договора, заключаемого способами, предусмотренными Гражданским кодексом РФ, включая заключение договора на торгах. При этом, заключение такого договора с победителями конкурса не создает препятствий для иных лиц, осуществляющих перевозку пассажиров по самостоятельно разработанным маршрутам, оборудованным и согласованным в установлен- ном порядке маршрутам.

Целью проведения конкурса на право осуществления перевозок пассажиров на регулярных маршрутах является подбор перевозчиков, обеспе- чивающих наиболее безопасные условия перевозки пассажиров, укрепление транспортной дисциплины на предприятиях и индивидуальных предприни- мателей, удовлетворение потребностей населения в сфере пассажирских перевозок и качества обслуживания населения.

Довод заявителей о возможной монополизации маршрута одним перевозчиком судом отклонен, так как указанный вывод не основан на нормах оспариваемого нормативного акта. Буквальное толкование оспариваемого Закона дает основание считать, что договор на обслуживание маршрута по результатам конкурса должен заключаться с перевозчиком, что само по себе не свидетельствует о безусловной обязанности заключения договора на один маршрут с одним перевозчиком.

Ссылка в кассационной жалобе на нарушение судом при рассмотре- нии дела процессуальных норм, в том числе, прекращении производства по делу в части отдельных требований, не является основанием к отмене пра- вильного по существу решения, так как отмеченные упущения не повлекли неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, и несоответствие им вывода суда; прекращение производства связано с нали- чием решения арбитражного суда. Доводы жалобы заявителей являются ана- логичными мотивам их обращения в суд, которые являлись предметом ис-


* <...>

следования и оценки суда, и при вынесении решения суд располагал данны- ми, позволяющими сделать обоснованный вывод по делу.

На основании изложенного, руководствуясь ст.361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Амурского областного суда от 22 февраля 2006 года оста- вить без изменения, а кассационную жлобу Куценко В.Г. и Беленковой Т.П. - без удовлетворения.

Председательствующий В.Н.Пирожков Судьи В.Макаро в

А.М.Маслов

ел