Определение от 20 декабря 2006 г. Верховный Суд РФ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Пирожкова B.H. судей Соловьева B.H. и Харланова A.B.

рассмотрела в судебном заседании от 20 декабря 2006 г. дело по заяв- лению заместителя прокурора Оренбургской области о признании недейст- вующим и не подлежащим применению Закона Оренбургской области от 22 декабря 2005 г. № 2867/507-III-O3 «О Программе «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов Оренбургской области на 2006-2010 годы» по кассационному представлению прокурора на решение Оренбургского областного суда от 21 сентября 2006 г., которым заявленное прокурором требование оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Со- ловьева B.H., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим остав- лению без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:


Заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с заяв- лением о признании недействующим Закона Оренбургской области от 22 декабря 2005 г. № 2867/507-Ш-ОЗ «О Программе «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов Оренбургской области на 2006-2010 годы», ссылаясь на то, что согласно ст. 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» обязательной государственной экологической экспертизе объектов регио- нального уровня, проводимой федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными норма- тивными правовыми актами Российской Федерации, подлежат: проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду; материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производственных сил на территории субъектов Российской Федерации, в том числе проекты комплексных и целевых социально- экономических, научно-технических и иных программ субъектов Российской Федерации, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду.

Статьей 1 оспариваемого Закона Оренбургской области утверждена Программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов Оренбургской области на 2006-2010 годы».

Из раздела паспорта Программы «Основные задачи» следует, что она предусматривает мероприятия хозяйственной деятельности, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду, а именно: увеличение площади насаждений, включая закладку лесов при организации контурно-ландшафтного земледелия на 1,8 тыс.га, мелиорация земель на площади 1,6 тыс.га.

В пункте 5 Приложения № 1 к данной Программе, в числе мероприятий по мелиорации земель указаны мероприятия, направленные на качест- венное улучшение имеющегося мелиоративного фонда за счет проведения строительства гидротехнических сооружений, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду.

В соответствии с разделом 2 «Цель и задачи Программы» ее целью является увеличение площади насаждений, включая закладку лесов при ор- ганизации контурно-ландшафтного земледелия на 1,1 тыс.га; залуживание малопродуктивной пашни на площади 101,4 тыс.га; проведение комплекс- ного агрохимического обследования почв на площади 2673,0 тыс.га, мелио- рация земель - на 1,8 тыс.га.

Таким образом, по мнению прокурора, реализация Программы факти- чески приведет к воздействию на плодородие почв земель сельскохозяйственного назначения, поскольку она содержит нормы, определяющие кон- кретные объемы и размеры хозяйственной деятельности по сохранению и восстановлению плодородия почв. Однако законопроект «О Программе «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов Оренбургской области на 2006-2010 го- ды» экологическую экспертизу не прошел, что является нарушением федерального законодательства и основанием для признания этого Закона недей- ствующим.

Кроме того, прокурор указал, что данная Программа является регио- нальной целевой программой и в соответствии со ст.ст.85, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст.5 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» она должна финансироваться исключительно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Решением Оренбургского областного суда решением от 21 сентября 2006 г. в удовлетворении заявленных прокурором требований отказано.

В кассационном представлении прокурора ставится вопрос об отмене состоявшегося по делу решения суда как вынесенного на основании непра- вильного понимания и применения норм материального права, а также не- соответствия сделанных судом выводов установленным обстоятельствам.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационного представле- ния прокурора, а также возражения Законодательного Собрания Оренбургской области, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит вынесенное по данному делу решение суда подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 ст.253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридиче- скую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствую- щего заявления.

Как установлено судом, 22 декабря 2005 г. принят Закон Оренбургской области № 2867/507-Ш-ОЗ «О Программе «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов Оренбургской области на 2006-2010 годы», который опублико- ван в газете «Южный Урал» 20 января 2006 г.

2 мая 2006 г. Законом Оренбургской области № 115/11-ГУ-03 в него внесены изменения, которые опубликованы в этой же газете 16 мая 2006 г.

Проверяя обоснованность заявленных прокурором требований, суд правильно принял во внимание, что в силу пункта «к» части 1 ст.72 Конституции Российской Федерации земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и охране окружающей среды находятся в совме- стном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями частей 2, 5 ст.76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Рос-сийской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, при- нятым в соответствии с полномочиями Российской Федерации, в противном случае действуют федеральные законы.

В силу ст.2 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции РФ и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В этой связи суд правильно отметил, что в соответствии с указанными конституционными положениями и нормами федерального законодательства Оренбургская область как равноправный субъект Российской Федерации имела право принимать оспариваемый нормативный акт.

В ходе судебного разбирательства, как усматривается из материалов дела, судом выяснялся вопрос о соответствии федеральному законодатель- ству как оспариваемый прокурором Закон области, так и непосредственно конкретные положения самой Программы «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов Оренбургской области на 2006-2010 годы».

Судом особое внимание при этом уделено вопросу назначения и проведения государственной экологической экспертизы данной Программы.

Согласно ст. 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в редакции Федеральных законов от 15.04.1998 г. № 65-ФЗ, от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ, от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ) - обязательной государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня, проводимой федеральным органом исполни- тельной власти и его территориальными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, подлежат: проекты нормативно правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду нормативно-технических и инструктивно- методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и регламентирующих хозяйственную дея- тельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, и иную деятельность, за исключением проектов индивидуальных правовых актов, принимаемых на основании документов территориального планирования и документации по планировке территории, лесоустроительной и землеустроительной документации, прошедших государственную экологическую экспертизу; а также материалы, предшест- вующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории субъектов Российской Федерации, в том числе проекты комплексных и целевых социально-экономических, научно-технических и иных программ субъектов Российской Федерации, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду.

В соответствии со ст.30 указанного Федерального закона непредстав- ление документации на экологическую экспертизу является нарушением законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе.

Последовательно исследуя и анализируя правовое регулирование дан- ных вопросов, суд правильно обратил внимание на то обстоятельство, что экологическая экспертиза действительно основывается на принципах пре- зумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности и обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объ- екта экологической экспертизы.

Согласно ст.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» негативное воздействие на окружающую среду - это воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

В результате выяснения всех обстоятельств по делу, правильно пони- мая положения федерального законодательства, суд сделал вывод, что оспариваемый прокурором Закон Оренбургской области и утвержденная им Программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов Оренбургской области на 2006-1010 годы» вышеуказанным нормам федерального законодательства не противоречат, поскольку эти нормативные правовые акты направлены на улучшение плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов Оренбургской области, они не связаны с проведением ка- ких-либо производственно-хозяйственных и иных мероприятий на местах, а только устанавливают долгосрочный план мероприятий без привязки к кон- кретным природным объектам, что согласуется с нормами ст.ст.12, 14 Федерального закона № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

Следует согласиться и с выводами суда о том, что реализация оспари- ваемой «Программы» сама по себе негативного воздействия на окружающую природную среду оказать не может, так как она не связана с конкрет- ными природными объектами на местах, не связана с реализацией объектов экологической экспертизы, с размещением производительных сил на территории области, и с проектами нормативно-технических и инструктивно- методических документов, регламентирующих хозяйственную и иную дея- тельность.

По этой причине проводить государственную экологическую экспертизу проекта Закона области «О Программе «Сохранение и восстановление плодородия почв, земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов Оренбургской области на 2006-2010 годы» не было необходимости.

Относительно утверждения прокурора о противоречии оспариваемого Закона области и соответствующей «Программы» требованиям бюджетного законодательства, то судом это обстоятельство проверено с последующей правовой оценкой.

Не соглашаясь с этим доводом, суд обоснованно сослался на то, что в силу.ст.3.1 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государст- венном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» отдельные мероприятия в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения могут финансироваться из федерального бюджета в рамках федеральных целевых программ.

Правительством Российской Федерации 20 февраля 2006 г. принято постановление № 99 «О федеральной целевой Программе «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроланшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы», которым утверждена соответствующая федеральная целевая Программа.

Суд правильно учел, что утвержденная Законом Оренбургской области Программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов Оренбургской области на 2006-2010 годы» принята во исполнение указанной федеральной целевой Программы, соответствует ее нормам и направлена на проведение согласо- ванных мероприятий в области обеспечения сохранения и восстановления плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения в целом по Российской Федерации, то есть фактически является составной частью федеральной Программы.

При этом как федеральная целевая Программа, так и Программа Оренбургской области предусматривают их финансирование за счет средств федерального бюджета, бюджета Оренбургской области и внебюджетных ис- точников. Вместе с тем, финансирование мероприятий федеральной целевой Программы за счет средств федерального бюджета должно осуществляться только при условии выделения средств из бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. При уменьшении согласованных объемов финансирования субъектами Российской Федерации пропорцио- нально сокращаются средства федерального бюджета.

Мероприятия по реализации программ в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения могут финансироваться за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Российской Федерации; эти отношения являются межбюджетными и соответству- ют требованиям ст.31 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

С учетом указанных обстоятельств следует согласиться с суждением суда о необоснованности утверждения прокурора о том, что нормы Закона Оренбургской области и соответствующей областной Программы приняты в нарушение требований ст.ст.85, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации и ст.5 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку каких-либо противоречий между ними не имеется.


Судом также правильно обращено внимание на то, что ст.85 Бюджетного кодекса РФ и ст.5 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» не устанавливают обяза- тельность финансирования реализации региональных целевых программ только за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а ст.86 Бюджетного кодекса РФ вообще регулирует отношения по расходным обя- зательствам муниципальных образований.

При таких обстоятельствах судом обоснованно отказано прокурору в удовлетворении заявленного им требования о признании оспариваемых нормативных правовых актов противоречащими положениям федерального законодательства.

Доводы кассационного представления прокурора не могут быть при- знаны состоятельными, так как основываются на несогласии с правовой оценкой, данной судом, установленным по делу обстоятельствам. Кроме то- го, представление основано на предположениях о возможных негативных последствиях воздействия на плодородие почв в ходе будущей реализации «Программы».

При таких обстоятельствах Оренбургским областным судом поста- новлено законное и обоснованное решение, в связи с чем оно подлежит ос- тавлению без изменения, а кассационное представление прокурора без удовлетворения.

С учетом изложенного, руководствуясь ст.ст.361, 362 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

Решение Оренбургско областного суда от 21 сентября 2006 г. - ос- тавить без изменения, кассационное представление прокурора - без удовлетворения.

Председательствующий Судьи ел