Апелляционное определение от 15 августа 2018 г. по делу № 3А-269/2018

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№ 59-АПГ18-7


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Москва 15 августа 2018 г.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н., судей Калининой Л.А. и Нефедова О.Н. при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим решения Васильевского сельского Совета народных депутатов Белогорского района Амурской области от 12 мая 2017 г. № 36 «Об утверждении изменений Правил землепользования и застройки муниципального образования Васильевский сельсовет Белогорского района Амурской области»

по апелляционным жалобам Васильевского сельского Совета народных депутатов Белогорского района Амурской области, администрации Васильевского сельсовета Белогорского района Амурской области, муниципального казенного учреждения комитета по управлению имуществом администрации Васильевского сельсовета Белогорского района Амурской области на решение Амурского областного суда от 10 апреля 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

решением Васильевского сельского Совета народных депутатов Белогорского района Амурской области от 12 мая 2017 г. № 36 «Об утверждении изменений Правил землепользования и застройки муниципального образования Васильевский сельсовет Белогорского района Амурской области» (далее также - Решение № 36) утверждены изменения в Правила землепользования и застройки муниципального образования Васильевский сельсовет Белогорского района Амурской области, утвержденные решением Васильевского сельского Совета народных депутатов Белогорского района Амурской области от 5 февраля 2013 г. № 45 (далее также - Правила землепользования и застройки), согласно которым в том числе изменена в границах кадастрового квартала <...> с. <...> области территориальная зона ЖЗ (малоэтажная жилая застройка) на территориальную зону Р2 (зона зеленых насаждений общего пользования).

ФИО1 обратился в суд с заявлением о признании Решения № 36 недействующим. Требования мотивировал тем, что в марте 2017 г. в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также - Закон № 119-ФЗ) им была подана заявка на предоставление земельного участка под индивидуальное строительство жилого дома, а 19 мая 2017 г. на основании договора № 45 администрацией Белогорского района Амурской области предоставлен в безвозмездное пользование земельный участок с кадастровым номером <...>, расположенный в с. <...> р-на <...> области. Указанный договор орган местного самоуправления полагает недействительным и предлагает расторгнуть, ссылаясь на территориальную зону, измененную Решением № 36.

В обоснование заявленных требований административный истец указывает на нарушение установленных статьями 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) порядка подготовки и утверждения оспариваемого нормативного правового акта, в том числе на неопубликование решения о подготовке проекта изменений в Правила землепользования и застройки, неразмещение проекта для возможности ознакомления с ним заинтересованных лиц и непроведение публичных слушаний в с. <...> в границах которого изменялся градостроительный регламент.

Решением Амурского областного суда от 10 апреля 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: Решение № 36 признано не действующим в части изменения в границах кадастрового квартала

<...> с. <...> области территориальной зоны ЖЗ на территориальную зону Р2 со дня вступления в законную силу судебного постановления.

В апелляционной жалобе Васильевский сельский Совет народных депутатов Белогорского района Амурской области просит отменить решение суда и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Не соглашается с выводом суда о том, что принятием оспариваемого нормативного правового акта было нарушено право административного истца на получение земельного участка в соответствии с нормами Закона № 119-ФЗ. При этом обращает внимание, что в заявлении ФИО1 о предоставлении земельного участка, постановлении об утверждении схемы земельного участка и договоре безвозмездного пользования вид разрешенного использования не указывался. Право административного истца на земельный участок с кадастровым номером <...> было зарегистрировано 29 мая 2017 г., то есть возникло после принятия Решения № 36. Судом не учтено, что согласно постановлению Правительства Амурской области от 11 марта 2013 г. № 82 «Об определении специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий на территории Амурской области» в муниципальном образовании Васильевский сельсовет Амурской области местом проведения публичных мероприятий определено здание МКУ «Васильевский дом культуры» в с. Васильевка. Подходящие для проведения публичных слушаний здания на территории сел <...> Круглое, Павловка отсутствуют. При этом с. <...> находится в шаговой доступности от того места, где проводились слушания по проекту Решения № 36. В жалобе также обращается внимание на то, что оспариваемым решением Правила землепользования и застройки приводились в соответствие с генеральным планом муниципального образования.

Администрация Васильевского сельсовета Белогорского района Амурской области и муниципальное казенное учреждение комитет по управлению имуществом администрации Васильевского сельсовета Белогорского района Амурской области в апелляционных жалобах так же просят отменить решение суда и принять новое решение об отказе административному истцу в удовлетворении требований. В обоснование приводят доводы, аналогичные изложенным в жалобе административного ответчика.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, и ФИО1 представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Муниципальное образование Васильевский сельсовет в составе сел Васильевка, Круглое, <...> Павловка является административно- территориальной единицей Белогорского района Амурской области, в соответствии с частью 2 статьи 2 Закона Амурской области от 6 мая 2014 г. № 355-03 «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Белогорского района и муниципальных образований в его составе» наделено статусом сельского поселения.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 3 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 21 части 1 статьи 9 Устава Васильевского сельсовета Белогорского района Амурской области, принятого решением Васильевского сельского Совета народных депутатов от 21 июня 2005 г. № 50, утверждение правил землепользования и застройки поселений и внесение в них изменений относятся к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Решением Васильевского сельского Совета народных депутатов Белогорского района Амурской области от 5 февраля 2013 г. № 45 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования Васильевский сельсовет Белогорского района Амурской области.

Решением № 36 в Правила землепользования и застройки внесены изменения, в том числе в границах кадастрового квартала <...> с. <...>области территориальная зона ЖЗ (малоэтажная жилая застройка) изменена на территориальную зону Р2 (зона зеленых насаждений общего пользования).

Как правильно установлено судом и усматривается из материалов дела, Решение № 36 принято уполномоченным органом и по указанному основанию не оспаривается.

Из материалов дела следует, что 22 марта 2017 г. ФИО1 посредством интернет-портала федеральной информационной системы «На Дальний Восток» подал заявку на предоставление в соответствии с положениями Закона № 119-ФЗ земельного участка, площадью 4858 кв. м,

расположенного в границах кадастрового квартала <...>, в с. <...> области.

Земельный участок с кадастровым номером <...>, площадью 4858 кв. м, расположенный в с. <...> области, категория земель - земли населенных пунктов, поставлен на кадастровый учет 25 апреля 2017 г.

При этом вид разрешенного использования названного земельного участка не указан.

12 мая 2017 г. по результатам рассмотрения заявки главой муниципального образования Белогорского района принято постановление № 300 о предоставлении ФИО1 земельного участка с кадастровым номером <...> в безвозмездное пользование сроком на 5 лет.

19 мая 2017 г. между муниципальным казенным учреждением комитетом по управлению имуществом администрации Белогорского района Амурской области (ссудодатель) и ФИО1 (ссудополучатель) заключен договор № 45 о безвозмездном пользовании названным земельным участком, составлен акт приема-передачи недвижимого имущества.

Государственная регистрация указанного договора произведена Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Амурской области 29 мая 2017 г.

14 июня 2017 г. муниципальным казенным учреждением комитетом по управлению имуществом администрации Белогорского района Амурской области в адрес ФИО1 направлено соглашение к договору безвозмездного пользования земельным участком от 19 мая 2017 г. № 45 о расторжении названного договора как недействительной (ничтожной) сделки, возвращении земельного участка ссудодателю ввиду расположения испрашиваемого земельного участка в территориальной зоне Р2, отнесенной к территории общего пользования.

Разрешая административный спор, суд первой инстанции пришел к выводу, что Решение № 36, которым в том числе изменена территориальная зона в границах кадастрового квартала <...>, принято административным ответчиком с существенным нарушением порядка внесения изменений в Правила землепользования и застройки, что повлекло нарушение прав ФИО1

Судебная коллегия не может согласиться с таким выводом суда первой инстанции, поскольку сами по себе недостатки при проведении отдельных процедур подготовки внесения изменений в Правила землепользования и застройки не являются существенным нарушением порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшим на законность принятия оспариваемого нормативного правового акта, и влекущим его отмену.

Согласно части 1 статьи 33 ГрК РФ (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) внесение изменений в правила землепользования и застройки

осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 данного кодекса, которые в том числе содержат положения о том, что публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 ГрК РФ и с частями 13 и 14 статьи 31 ГрК РФ (часть 12 статьи 31 ГрК РФ).

При этом основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются:

1) несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений;

2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов (часть 2 статьи 33 ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Согласно положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Результаты публичных слушаний не исключают необходимости соблюдения указанного принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану сельского поселения как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Как усматривается из материалов дела, рассмотрение главой администрации Васильевского сельсовета вопроса о внесении изменений в Правила землепользования и застройки обусловлено: их приведением в соответствие с Генеральным планом муниципального образования Васильевский сельсовет Белогорского района Амурской области (далее также - Генеральный план), утвержденным решением Васильевского сельского Совета народных депутатов Белогорского района Амурской области от 6 декабря 2012 г. № 39, в который решением Васильевского сельского Совета народных депутатов Белогорского района Амурской области от 6 октября 2015 г. № 158 внесены изменения (в с. <...> зона индивидуальной жилой застройки изменена на рекреационную зону - озеленение общего пользования); обращениями гражданки Г. (жительницы с. <...>), подавшей 7 марта 2017 г. на имя главы

администрации Васильевского сельсовета и на имя председателя комиссии по подготовке проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки соответствующие заявления об изменении части территориальной зоны многофункциональной общественно-деловой застройки на зону земельных насаждений общего и ограниченного пользования в с. Васильевка.

Уведомление о проведении публичных слушаний, заключение о результатах публичных слушаний, Решение № 36 обнародованы путем размещения на информационных стендах, расположенных в администрации Васильевского сельсовета, у зданий магазинов «Статус», «Марлен», «Старый друг», ФАЛ с. Павловка, ФАП с. Круглое, ФАП с. Междугранка, мкр. Солнечный, мкр. Коммунарный, что подтверждается представленными административным ответчиком в материалы дела справками и не противоречит части 4 статьи 8 Устава Васильевского сельсовета, принятого решением Васильевского Совета народных депутатов от 21 июня 2005 г. № 50, согласно которой официальное обнародование муниципальных правовых актов осуществляется путем их вывешивания на стенде официальной информации, размещенном в местах скопления народа.

В соответствии с постановлением Правительства Амурской области от 11 марта 2013 г. № 82 «Об определении специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий на территории Амурской области», утвердившим Перечень специально отведенных мест для проведения публичных мероприятий на территории Амурской области, в муниципальном образовании Васильевский сельсовет таким местом определено здание МКУ «Васильевский дом культуры», расположенное в с. Васильевка.

Публичные слушания по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки назначены и проведены 11 мая 2017 г. в здании МКУ «Васильевский дом культуры».

В с. <...> публичные слушания не проводились ввиду отсутствия пригодных для проведения публичных слушаний помещений, находящихся в муниципальной собственности, о чем жители села были заблаговременно извещены; размещены объявления об оказании содействия в доставке граждан в место проведения публичных слушаний.

Согласно статье 5 ГрК РФ физические лица являются субъектами градостроительных правоотношений, право на участие в которых реализуется через предусмотренную градостроительным законодательством процедуру проведения публичных слушаний при принятии государственными органами и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права граждан и организаций, в том числе при осуществлении ими мероприятий по градостроительному планированию.

Целью правового института публичных слушаний по проектам правил землепользования и застройки является обеспечение участия жителей муниципального образования и заинтересованных лиц, чьи законные интересы

могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта того или иного градостроительного решения, в открытом обсуждении принимаемых органами местного самоуправления решений по соответствующим вопросам, что согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15 июля 2010 г. № 931-0-0.

Непроведение публичных слушаний непосредственно в с. <...> не повлекло невозможность ознакомления граждан с существом вносимых в Правила землепользования и застройки изменений, а также невозможность выражения своего волеизъявления заинтересованными лицами.

Жители с. <...> заблаговременно и надлежащим образом уведомлены о проведении публичных слушаний, которые состоялись в специально определенном для этого месте и в указанный в извещениях срок, тем самым их права на участие в публичном обсуждении общественно значимых вопросов, затрагивающих их интересы, соблюдены.

Частью 14 статьи 31 ГрК РФ установлено, что в случае подготовки правил землепользования и застройки применительно к части территории поселения или городского округа публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах указанной части территории поселения или городского округа. В случае подготовки изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны, публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки проводятся в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент.

Однако, ни на момент принятия решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, ни на момент проведения публичных слушаний, а также принятия оспариваемого Решения № 36, административный истец правообладателем земельного участка с кадастровым номером <...>, расположенного в с. <...> не являлся, равно как не являлся и жителем с. <...>

Само по себе оформление заявки о предоставлении земельного участка в порядке положений Закона № 119-ФЗ каких-либо прав в отношении испрашиваемого земельного участка до разрешения этой заявки по существу не влечет.

Таким образом, административным ответчиком нарушений прав административного истца на участие в публичных слушаниях по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки не допущено.

В соответствии с положениями статьи 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах

обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и ' иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Таким образом, для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни.

Градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана муниципального образования как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, части 9 и 10 статьи 31, пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Поскольку Решением № 36 территориальная зона, в которой расположен испрашиваемый земельный участок, приведена в соответствие с Генеральным планом, оспариваемое решение соответствует приведенным нормам закона и прав административного истца не нарушает.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене как постановленное при неправильном определении судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела, и неправильном применении судом к спорным правоотношениям норм материального закона, с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Амурского областного суда от 10 апреля 2018 г. отменить.

Принять по делу новое решение.

В удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании недействующим решения Васильевского сельского Совета народных депутатов Белогорского района Амурской области от 12 мая 2017 г. № 36 «Об утверждении изменений Правил землепользования и застройки муниципального образования Васильевский сельсовет Белогорского района Амурской области»указать.

Председательствующий Судьи