ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

 № 33-КА19-15 

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

  г. Москва 3 марта 2020 года  

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации в составе  

председательствующего Зинченко И.Н., судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А. 

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу  Комитета государственного экологического надзора Ленинградской области  на определение Тихвинского городского суда Ленинградской области от  30 января 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по  административным делам Ленинградского областного суда от 14 марта  2019 года по административному делу № 2а-147/2019 по административному  исковому заявлению Комитета государственного экологического надзора  Ленинградской области (далее - Комитет экологического надзора, Комитет)  в защиту интересов неопределённого круга лиц к администрации  муниципального образования Тихвинский муниципальный район  Ленинградской области (далее - Администрация района) о признании  незаконным бездействия, выразившегося в неисполнении предостережения о  недопустимости нарушения обязательных требований в области охраны  окружающей среды, возложении обязанности в течение двух месяцев с  момента вступления решения в законную силу исполнить предостережение.  

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации  Горчаковой Е.В., объяснения представителя Комитета экологического  надзора ФИО1, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, но не  согласившейся с утверждением, что ликвидация несанкционированной  свалки является видом иска о возмещении вреда окружающей среде,  Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации  

установила: 

6 августа 2018 года Комитетом экологического надзора в целях реализации  полномочий по осуществлению государственного надзора в области  обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности,  подлежащих региональному государственному экологическому надзору, на  основании задания председателя Комитета от 9 июля 2018 года   № 1-15-00597-18/3, проведён плановый (рейдовый) осмотр территории  Тихвинского района Ленинградской области, в ходе которого на территории  Тихвинского городского поселения, за п. Красава у СНТ «Красава», не  доезжая 20 метров до ул. Моховая по ул. Базарная своротка направо в  непосредственной близости от границы с 187 лесным кварталом  Пригородного участкового лесничества Тихвинского лесничества филиала  ЛОГКУ «Ленобллес», обнаружена несанкционированная свалка отходов  производства и потребления (отходы из жилищ несортированные (исключая  крупногабаритные), отходы (мусор) от строительных и ремонтных работ,  древесные отходы от сноса и разборки зданий, отходы из жилищ  крупногабаритные) на площади 400 кв. м, объёмом 50 куб. м. Данная свалка  расположена в административных границах муниципального образования  «Тихвинский муниципальный район» Ленинградской области на землях,  которые не входят в состав земель государственного лесного фонда.  

Начальник Восточного отдела департамента государственного  экологического надзора Комитета - старший государственный инспектор в  области охраны окружающей среды Ленинградской области на основании  частей 5-7 статьи 8.2, частей 1, 2, 4, 6 статьи 8.3 Федерального закона от  26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и  индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного  контроля (надзора) и муниципального контроля», в соответствии со статьёй  51 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране  окружающей среды», пунктом 18 части 1 статьи 14 Федерального закона от  6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного  самоуправления в Российской Федерации», статьёй 13 Земельного кодекса  Российской Федерации, Санитарными правилами СП 2.1.7.1038-01, пунктом  7.8 Межгосударственного стандарта ГОСТ 30772-200 «Ресурсосбережение.  Обращение с отходами. Термины и определения» вынес в адрес  Администрации района предостережение о недопустимости нарушения  обязательных требований в области охраны окружающей среды от 23 августа  2018 года № 00288- 18/П (далее - Предостережение), предложено принять  меры по защите земель от загрязнения отходами производства и  потребления, а также меры по ликвидации несанкционированной свалки, при  отсутствии возражений направить в Комитет уведомление об исполнении  предостережения в срок до 29 октября 2018 года.  

Комитет экологического надзора, получив письмо Администрации  района от 28 сентября 2018 года № 01-02-24-6845/18-0-1 о невозможности  принять меры по защите земель от загрязнения отходами производства и  

потребления, а также по ликвидации указанной выше несанкционированной  свалки, в виду отсутствия финансовых возможностей и необходимости  включения затрат на эти работы в проект бюджета Тихвинского района на  2019-2021 годы в рамках муниципальной программы «Организация  благоустройства на территории населённых пунктов Тихвинского городского  поселения», обратился в суд с административным иском в защиту интересов  неопределённого круга лиц к Администрации района о признании  незаконным бездействия, выразившегося в неисполнении Предостережения,  и возложении обязанности в течение двух месяцев с момента вступления  решения суда в законную силу исполнить Предостережение в части принятия  мер по защите земель от загрязнения отходами производства и потребления,  а также принять меры по ликвидации несанкционированной свалки путём  организации сбора и вывоза на лицензированный полигон отходов  производства и потребления.  

В обоснование административного иска указано, что размещение  отходов производства и потребления на территориях, не отведённых для этих  целей, то есть на несанкционированных свалках, может повлечь за собой  возникновение инфекционных заболеваний, размножение паразитных  животных, которые являются разносчиками этих заболеваний, очистка  территорий необходима в целях предотвращения вредного воздействия  отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую  природную среду.  

Бездействие административного ответчика является незаконным,  влечёт нарушение права граждан на благоприятную окружающую среду, а  также наносит вред (ущерб) окружающей среде.  

Определением Тихвинского городского суда Ленинградской области от  30 января 2019 года, оставленным без изменения определением судебной  коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от  14 марта 2019 года, исковое заявление оставлено без рассмотрения.  

Определением судьи Ленинградского областного суда от 27 июня  2019 года отказано в передаче кассационной жалобы Комитета для  рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.  

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации  от 31 октября 2019 года дело истребовано в Верховный Суд Российской  Федерации, определением от 27 января 2020 года кассационная жалоба с  делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии  по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.  

В кассационной жалобе, поданной Комитетом в Верховный Суд  Российской Федерации, ставится вопрос об отмене судебных актов ввиду  неправильного применения норм процессуального права и принятии решения  об удовлетворении заявленных требований.  

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в  кассационном порядке в судебной коллегии Верховного Суда Российской  Федерации являются существенные нарушения норм материального права  или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на  

исход административного дела и без устранения которых невозможны  восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а  также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328  Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).  

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы,  Судебная коллегия считает, что судебными инстанциями такого рода  нарушения допущены.  

Согласно пункту 3 части 1 статьи 196 Кодекса административного  судопроизводства Российской Федерации суд оставляет административное  исковое заявление без рассмотрения в случае, если административное  исковое заявление не подписано или подписано и подано в суд лицом, не  имеющим полномочий на его подписания и (или) подачу в суд, либо лицом,  должностное положение которого не указано.  

Оставляя административное исковое заявление Комитета без  рассмотрения, суд первой инстанции исходил из того, что административное  исковое заявление подписано и подано лицом, не имеющим полномочий на  его подписание и подачу в суд.  

Суд апелляционной инстанции согласился с таким выводом суда  первой инстанции по тому основанию, что у Комитета отсутствуют  полномочия на подачу иска в защиту неопределённого круга лиц.  

Между тем, не было принято во внимание следующее. 

В соответствии со статьёй 8.2 Федерального закона от 26 декабря  2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных  предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)  и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон от 26 декабря  2008 года № 294-ФЗ) в целях предупреждения нарушений юридическими  лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований,  устранения причин, факторов и условий, способствующих нарушениям  обязательных требований, органы государственного контроля (надзора),  органы муниципального контроля осуществляют мероприятия по  профилактике нарушений обязательных требований в соответствии с  ежегодно утверждаемыми ими программами профилактики нарушений.  

В силу частей 5-7 статьи 8.2 Федерального закона от 26 декабря  2008 года № 294-ФЗ при условии, что иное не установлено федеральным  законом, при наличии у органа государственного контроля (надзора), органа  муниципального контроля сведений о готовящихся нарушениях или о  признаках нарушений обязательных требований, полученных в ходе  реализации мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия  с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, либо  содержащихся в поступивших обращениях и заявлениях (за исключением  обращений и заявлений, авторство которых не подтверждено), информации  от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из  средств массовой информации в случаях, если отсутствуют подтверждённые  данные о том, что нарушение обязательных требований, требований,  установленных муниципальными правовыми актами, причинило вред жизни,  

здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам  культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской  Федерации, безопасности государства, а также привело к возникновению  чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера либо создало  непосредственную угрозу указанных последствий, и если юридическое лицо,  индивидуальный предприниматель ранее не привлекались к ответственности  за нарушение соответствующих требований, орган государственного  контроля (надзора), орган муниципального контроля объявляют  юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережение о  недопустимости нарушения обязательных требований и предлагают  юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю принять меры по  обеспечению соблюдения обязательных требований, требований,  установленных муниципальными правовыми актами, и уведомить об этом в  установленный в таком предостережении срок орган государственного  контроля (надзора), орган муниципального контроля.  

Предостережение о недопустимости нарушения обязательных  требований должно содержать указания на соответствующие обязательные  требования, требования, установленные муниципальными правовыми  актами, нормативный правовой акт, их предусматривающий, а также  информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) юридического  лица, индивидуального предпринимателя могут привести или приводят к  нарушению этих требований.  

Порядок составления и направления предостережения о  недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим  лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое  предостережение и их рассмотрения, порядок уведомления об исполнении  такого предостережения определяются Правительством Российской  Федерации.  

Правила составления и направления предостережения о  недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим  лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое  предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого  предостережения утверждены постановлением Правительства Российской  Федерации от 10 февраля 2017 года № 166 (далее - Правила).  

Согласно данным Правилам решение о направлении предостережения  принимает руководитель, заместитель руководителя органа государственного  контроля (надзора), органа муниципального контроля или иное  уполномоченное приказом органа государственного контроля (надзора),  органа муниципального контроля должностное лицо органа  государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля на  основании предложений должностного лица органа государственного  контроля (надзора), органа муниципального контроля при наличии  указанных в части 5 статьи 8.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года   № 294-ФЗ сведений (пункт 2 Правил).  

Составление и направление предостережения осуществляется не  позднее 30 дней со дня получения должностным лицом органа  государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля  сведений, указанных в части 5 статьи 8.2 Федерального закона от 26 декабря  2008 года № 294-ФЗ (пункт 3 Правил).  

По результатам рассмотрения предостережения юридическим лицом,  индивидуальным предпринимателем могут быть поданы в орган  государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля,  направивший предостережение, возражения.  

Орган государственного контроля (надзора), орган муниципального  контроля рассматривает возражения, по итогам рассмотрения направляет  юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю в течение 20  рабочих дней со дня получения возражений ответ в порядке, установленном  пунктом 6 Правил. Результаты рассмотрения возражений используются  органом государственного контроля (надзора), органом муниципального  контроля для целей организации и проведения мероприятий по профилактике  нарушения обязательных требований, совершенствования  применения рискориентированного подхода при организации  государственного контроля (надзора) и иных целей, не связанных с  ограничением прав и свобод юридических лиц и индивидуальных  предпринимателей (пункты 7, 8 Правил).  

Постановлением правительства Ленинградской области от 27 мая  2004 года № 192 было утверждено Положение о Комитете государственного  экологического надзора Ленинградской области (далее - Положение).  

Пунктом 1.1. данного Положения предусмотрено, что Комитет  является отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской  области, уполномоченным на осуществление регионального  государственного экологического надзора, переданных полномочий  Российской Федерации по осуществлению на землях Лесного фонда  Федерального государственного лесного надзора, федерального  государственного пожарного надзора в лесах, а также осуществляющим  государственное управление и реализацию полномочий Ленинградской  области в сфере обращения с отходами в пределах своей компетенции.  

В силу положений подпунктов 3 и 4 пункта 2.1 Положения Комитет  принимает предусмотренные законодательством Российской Федерации  меры по пресечению и (или) устранению последствий выявленных  нарушений. Предупреждает, выявляет и пресекает нарушения, в том числе  органами местного самоуправления, требований, установленных в  соответствии с международными договорами Российской Федерации,  федеральными закона и принимаемыми в соответствии с ними иными  нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными  нормативными правовыми актами Ленинградской области в области охраны  окружающей среды и пожарной безопасности в лесах, посредством  организации и проведения проверок указанных лиц.  

Учитывая, что бездействие администрации, выразившееся в  неисполнении предостережения, нарушает права граждан на благоприятную  окружающую среду, закреплённые в статье 42 Конституции Российской  Федерации, Комитет обратился в соответствии со своей компетенцией в суд с  указанным административным иском.  

Предъявление Комитетом данного административного искового  заявления, является одной из мер по пресечению и устранению последствий  нарушения законодательства об охране окружающей среды, выявленных в  рамках осуществления надзорной деятельности, направлено на обеспечение  прав граждан на благоприятную окружающую среду и соответствует  требованиям статьи 6 Федерального завода от 10 января 2002 года № 7-ФЗ  «Об охране окружающей среды» (далее - Федеральный закон от 10 января  2002 года № 7-ФЗ).  

Вывод суда апелляционной инстанции о том, что положения статьи 6  Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ не дают Комитету права  на обращение в суд с указанными выше требованиями, поскольку  предоставляют Комитету полномочия на обращение в суд только с исками  двух категорий: о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в  результате нарушения законодательства в области охраны окружающей  среды и об ограничении, о приостановлении, и (или) запрещении в  установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой  с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды,  основан на неправильном толковании закона.  

Так, абзацем двенадцатым статьи 6 Федерального закона от 10 января  2002 года № 7-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов  Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной  окружающей среды, относится в том числе и предъявление исков о  возмещении вреда окружающей среде, причинённого в результате нарушения  законодательства в области охраны окружающей среды.  

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 13 постановления  Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 ноября 20117 года  «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда,  причиненного окружающей среде», возмещение вреда может осуществляться  посредством взыскания причиненных убытков и (или) путём возложения на  ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния  окружающей среды. Выбор способа возмещения причинённого вреда при  обращении в суд осуществляет истец.  

Вместе с тем, принимая во внимание необходимость эффективных мер,  направленных на восстановление состояния окружающей среды, в котором  она находилась до причинения вреда, наличие публичного интереса в  благоприятном состоянии окружающей среды, суд с учётом позиции лиц,  участвующих в деле, и конкретных обстоятельств дела вправе применить  такой способ возмещения вреда, который наиболее соответствует целям и  задачам природоохранного законодательства.  

Учитывая изложенное, иск о ликвидации свалки является одним из  видов иска о возмещении вреда, причинённого окружающей среде,  поскольку ликвидация свалки означает приведение окружающей среды в то  состояние, в котором она была до того, как ей был причинён вред.  

В связи с этим Комитет правомерно обратиться в суд с указанным  административным исковым заявлением в защиту интересов  неопределённого круга лиц.  

Вывод судов первой и апелляционной инстанций об отсутствии у  Комитета полномочий на подачу данного иска не основан на законе,  следовательно, принятые по делу судебные акты подлежат отмене, дело  направлению в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.  

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда  Российской Федерации, руководствуясь статьями 327 - 330 Кодекса  административного судопроизводства Российской Федерации,  

определила: 

определение Тихвинского городского суда Ленинградской области от  30 января 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по  административным делам Ленинградского областного суда от 14 марта  2019 года отменить.  

Административное дело по административному исковому заявлению  Комитета государственного экологического надзора Ленинградской области  в защиту интересов неопределённого круга лиц к администрации  муниципального образования Тихвинский муниципальный район  Ленинградской области о признании незаконным бездействия,  выразившегося в неисполнении предостережения о недопустимости  нарушения обязательных требований в области охраны окружающей среды,  возложении обязанности в течение двух месяцев с момента вступления  решения в законную силу исполнить предостережение возвратить в  Тихвинский городской суд Ленинградской области для рассмотрения по  существу в порядке административного судопроизводства.  

Председательствующий